Nacionalni program izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji (NPIA)

V letih 1989 in 1991 je bil izdelan predlog nacionalnega programa avtocest, ki je temeljil na analizi razvojnih možnosti slovenskih državnih cest in na strokovnih predlogih za ukrepe na cestnem omrežju, kot podlaga za nacionalni program in program razvoja in vzdrževanja državnih cest do leta 2000.

Vse te strokovne podlage so bile narejene na osnovi prometnih razmer v letu 1990. V obdobju po tem letu pa je prišlo do bistvenih sprememb, ki vplivajo, tako na dejanske razmere na cestnem omrežju, kot na vsebino potrebnega nacionalnega programa. Pri tem je poudariti predvsem:

– osamosvojitev Slovenije in s tem spremenjeno prometno politiko ter vlogo posameznih prometnih smeri;

– bistvene spremembe prometnih tokov zaradi vojne na Balkanu in spremenjenih razmer v srednji in vzhodni Evropi;

– zahteve po vključevanju Slovenije v evropske prometne tokove;

– sporazum z Evropsko Unijo na področju prometa.

V zvezi s tem je bil v prvi polovici 1993. leta pripravljen program izgradnje avtocestnega omrežja v smeri zahod- vzhod, ki že služi kot podlaga letnim programom gradnje posameznih odsekov.

Vse navedene pogoje je bilo potrebno za tem na novo analizirati in upoštevati kot gospodarska, prometna in finančna izhodišča za izdelavo nacionalnega programa avtocest, ki bo ustrezal razvojnim potrebam in možnostim države.

Poleg že navedenih pogojev, ki narekujejo vsebino nacionalnega programa, so kot osnove upoštevane tudi veljavne prostorske sestavine dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana Republike Slovenije.

Pri tem je potrebno poudariti vsebinsko razliko med prostorskim planom in nacionalnim programom avtocest:

– prostorski plan postavlja dolgoročno vizijo zasnove cestnega omrežja, predvsem v odvisnosti od poselitvenega koncepta in manj od sedanjega prometa, prometnega dela, virov in brez časovne dimenzije,

– nacionalni program avtocest pa, v odvisnosti od prostorskega plana, na osnovi obstoječega in predvidenega stanja, prometnega dela, prometnih tokov in prometne varnosti ter znotraj omejenih finančnih in drugih virov, postavi ustrezne prioritete, ki jih umesti v čas.

Spremenjen položaj Slovenije ter spremenjene razmere v Evropi narekujejo deloma spremenjen pristop k načrtovanju avtocestnega omrežja. Pri tem je potrebno upoštevati zlasti naslednje:

– osamosvojitev Slovenije in s tem spremenjeno prometno vlogo posameznih smeri

– bistvene spremembe prometnih tokov zaradi vojne na Balkanu in spremenjenih razmer v srednji in vzhodni Evropi

– zahteve po vključevanju Slovenije v evropske prometne tokove potrjene na konferenci na Kreti.

Predloženi nacionalni program avtocest je sestavni del širšega programa razvoja in vzdrževanja državnih cest in razvoja prometa.

Z izgradnjo predlaganega avtocestnega omrežja v Republiki Sloveniji se zasledujejo naslednji cilji:

– zgrajeno avtocestno omrežje bo notranje povezalo Slovenijo in

– povečalo varnost udeležencev v cestnem prometu;

– sodobne cestne povezave bodo znižale stroške transporta, s čimer se bo povečala konkurenčna sposobnost gospodarstva;

– s kvalitetnim cestnim omrežjem se bo Slovenija bolj približala evropskemu gospodarskemu prostoru;

– investicije v cestno infrastrukturo bodo spodbudile gospodarski zagon.

Takojšnja priprava dokumentacije bo omogočila pridobiti finančna sredstva, ki jih Evropska unija namenja za izgradnjo cestne infrastrukture.

Varstvo okolja bo pri izvajanju programa enakovredno upoštevano ostalim kriterijem.

Postavljene cilje lahko razdelimo na strateške cilje in strukturne cilje. Strateški cilji določajo prednostne razvojne smeri, strukturni cilji pa določajo prioritete znotraj razvojnih smeri.

Dograditev avtocestnega sistema bo omogočala boljši in učinkovitejši pretok blaga, storitev in ljudi, kar bo vplivalo na nadaljnji policentrični razvoj, decentralizacijo in enakomernejši razvoj države.

Prometna varnost je v Sloveniji eden ključnih problemov. Glede števila prometnih nezgod na enoto prevoženih kilometrov smo žal v evropskem vrhu. Izboljšava in dograditev cestnega sistema mora pomembno prispevati k izboljšanju prometne varnosti, k zmanjšanju števila mrtvih in poškodovanih ter k zmanjšanju materialne škode, ki tako nastaja.

Čeprav je v Sloveniji v strukturi celotnega prometa le okoli 15% zunanjega in 85% notranjega prometa, je naša država močno soodvisna od svojega okolja, kar je še posebej izraženo zaradi njene relativne teritorialne in populacijske majhnosti. Boljše prometno povezovanje s širšim evropskim prostorom bo Sloveniji prineslo povečanje trga in boljše možnosti za vključitev v evropske integracijske procese.

V obdobju po osamosvojitvi in s tem povezanimi procesi je ključnega pomena izgradnja solidnega gospodarskega temelja države, saj je to podlaga za razvoj vseh drugih dejavnosti. Ob tem pospešena vlaganja v prometno infrastrukturo predstavljajo strateški poseg, ki bo spodbudil gospodarsko rast, saj bodo ta vlaganja prinesla poleg razvojnih, tudi neposredne multiplikativne gospodarske učinke. Pospešena gradnja avtocest bo prehodno povzročila povečano povpraševanje, ustrezno urejena cestna infrastruktura pa bo eden od pogojev za nadaljnjo gospodarsko rast.

Poleg osnovnih strateških ciljev ima izgradnja avtocestnega omrežja tudi naslednje naloge:

– zagotovitev in povečanje neposrednih ekonomskih učinkov,

– zmanjšanje negativnih prometnih vplivov na okolje,

– omogočanje širše gospodarske, socialne in turistične koristi in

– ohranjanje že zgrajenega avtocestnega omrežja.

Te naloge so si pogosto nasprotujoče. Usklajevanje posameznih vplivov ter iskanje rešitev, ki dajejo optimalne, uravnotežene učinke, je zahtevna naloga, ki jo morajo v okviru realizacije nacionalnega programa rešiti strokovne službe. Posebno občutljivo je vprašanje vplivov novogradenj oziroma posegov v prostor na okolje. Nova avtocesta je smotrna le, če je prometno učinkovita, sicer ne služi svojemu namenu in tudi ne razbremeni okolja obstoječih cest. Zato je potrebno najti takšne rešitve, ki bodo sprejemljive za okolje, same ceste pa bodo prometno učinkovite.

Slovenija je po osamosvojitvi postavljena pred nalogo, da se kulturno, politično in gospodarsko vključi v procese, ki nam bodo omogočili uresničiti cilje, verificirane v Državnem zboru. V tem okviru se Slovenija vključuje tudi v sistem evropskih cest. Politika, ki jo na tem področju Evropska unija izvaja, temelji na naslednjih dokumentih:

– memorandumu o vlogi Evropske unije pri gradnji prometne infrastrukture (ABI 1981 C 144, 77),

– akcijskem programu na področju prometne infrastrukture (uredba št. 1738/93, ABI 1993 L 161) in

– pogodbi o Evropski uniji, čl. 129.b - d, EGV, ki uvaja možnost subvencioniranja transevropskih prometnih mrež.

Slovenija se je vključila v to skupno politiko s Sporazumom med Republiko Slovenijo in Evropsko gospodarsko skupnostjo na področju prometa (v nadaljnjem besedilu: transportni sporazum), ki je bil ratificiran v Državnem zboru julija 1993, v evropskem parlamentu pa septembra 1993. V njem je dan posebni poudarek izgradnji prometne infrastrukture, v kateri opredeljuje tiste slovenske avtoceste, ki so bile usklajene s transevropsko prometno mrežo in to:

– avtocesta v smeri jugozahod–severovzhod, od Kopra do Šentilja z odcepi do italijanske in madžarske meje,

– avtocesta v smeri severozahod–jugovzhod, od predora Karavanke do Obrežja,

– avtocesta Maribor–Macelj.

Evropske države uskljajujejo transevropsko prometno mrežo na treh nivojih:

– nivo projektov, kjer s projektom TEM (transevropsko avtocestno omrežje) usklajujejo nacionalne programe razvoja avtocestnih sistemov,

– regionalni nivo, kjer je Slovenija sodelovala v okviru držav srednje Evrope na:

– sestanku ministrov za transport srednje Evrope na Dunaju marca 1993 in januarja 1994, kjer je bil sprejet dokument “Vienna paper”,

– sestanku ministrov za transport srednje Evrope v Sopronu septembra 1993,

– regionalni konferenci ministrov za transport srednje Evrope na Brionih februarja 1994;

– nivo evropskih držav, kjer Slovenija sodeluje na dveh vrstah konferenc:

– ECMT: Evropska konferenca ministrov za transport, ki sedaj povezuje 32 stalnih članic in ene države opazovalke. Predloge avtocestnih smeri je Republika Slovenija uveljavila na 77. zasedanju v maju v Noordwijku, Nizozemska ter na 78. zasedanju maja 1994 v Anesyju v Franciji,

– Panevropski konferenci ministrov za transport, katere zasedanji sta bili oktobra 1991 v Pragi in marca 1994 na Kreti. Zaključni dokument nosi naziv “Smernice za nadaljnji razvoj (vse)evropske infrastrukture” in je rezultat skupnega predloga Evropske komisije, Evropske konference ministrov za transport in Ekonomske komisije Združenih narodov. Smernice obsegajo skupni pristop pri načrtovanju infrastrukture na treh nivojih:

prvi nivo: dolgoročne perspektive za razvoj vseevropske infrastrukture, ki je v skupnem interesu evropskih držav in njegovo zrcaljenje v mednarodnih dokumentih,

drugi nivo: prioritete skupnega interesa v srednjeročnem razvoju. Za centralno in vzhodno Evropo so to prioritetne smeri do leta 2010, med katere je uvrščena pod št. V. tudi smer Trst–Koper–Postojna–Ljubljana–Budimpešta,

tretji nivo: kratkoročne prioritete skupnega interesa za izbor katerih so opredeljene skupine kriterijev.

Dokumenti, ki so bili sprejeti na dosedanjih mednarodnih forumih, dosledno uveljavljajo smeri, ki so bile usklajene s transportnim sporazumom z Evropsko unijo. Ta v 6. členu določa, da bo Evropska unija finančno podprla gradnjo v obliki posojila Evropske investicijske banke z benificirano obrestno mero in spodbujala uporabo dodatnih virov, kot sovlaganja držav članic Evropske unije iz javnih ali zasebnih skladov. Slovenija je ob podpisu transportnega sporazuma sklenila tudi finančni protokol.

Državni zbor Republike Slovenije je 22. aprila 1993 s sklepom naložil vladi, da pripravi program pospešene izgradnje prednostne smeri od Kopra do Šentilja z odcepi do italijanske in madžarske meje, pridobi dodatne dolgoročne vire in upošteva predlog poslancev o uvedbi “bencinskega tolarja”.

Državni zbor Republike Slovenije je ob obravnavi gradiva “Gradnja avtocest v Republiki Sloveniji” na 11. seji, dne 27. 7. 1993, sprejel to besedilo kot prvo obravnavo nacionalnega programa gradnje avtocestnega sistema. Pri tem je zadolžil vlado, da pripravi nacionalni program Republike Slovenije za drugo branje z upoštevanjem stališč in sklepov s te seje. S posebnim sklepom je gradivo “Gradnja avtocest v Republiki Sloveniji” in “Poročilo o stanju projektne dokumentacije in postopkov priprav za gradnjo avtocestnega sistema Republike Slovenije” potrdil kot osnovo, ki jo lahko Vlada Republike Slovenije uporablja za nadaljevanje že začetih aktivnosti ter v mednarodnih kontaktih in kontaktih z mednarodnimi finančnimi institucijami.

S sprejetjem ustavnega zakona za izvedbo ustavnih amandmajev IX do LXXXIX k ustavi SRS (Uradni list SRS, št. 32/89 in RS, št. 4/91) je prenehal veljati dotedanji sistem planiranja v cestnem gospodarstvu po zakonu o cestah (Uradni list SRS, št. 38/81, 7/86 in 37/87), funkcija planiranja dotedanje SIS za ceste Republike Slovenije pa je skupaj z drugimi nalogami začasno, do nove sistemske ureditve, prešla na Vlado Republike Slovenije. S tem je vlada dobila tudi nalogo pripraviti nov zakon o javnih cestah, ki bo med drugim opredelil tudi pomen in sestavine nacionalnega programa vseh državnih cest. Predlog zakona o državnih cestah je Državni zbor že obravnaval v drugi fazi zakonodajnega postopka.

V zvezi s prioritetno cestno povezavo je Državni zbor Republike Slovenije v letih od 1993 do 1995 sprejel vrsto zakonov, ki zagotavljajo pogoje za izgradnjo avtocestnega sistema, in sicer:

– zakon o zagotovitvi namenskih sredstev za graditev avtocestnega omrežja v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 46/93),

– zakon o Družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 57/93),

– zakon o dopolnitvi zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list RS, št. 71/93),

– zakon o soglasju Republike Slovenije DARS d.d. za najetje kredita pri EBRD (Uradni list RS, št. 23/94),

– zakon o poroštvu Republike Slovenije za obveznosti iz pogodbe o najetju kredita EBRD za izgradnjo avtocestnega odseka Pesnica–Šentilj (Uradni list RS, št. 23/94) in

– zakon o ureditvi določenih vprašanj v zvezi z graditvijo avtocestnega omrežja v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 35/95).

Kot izhodišče za zasnovo nacionalnega programa izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji je upoštevan tudi dolgoročni plan Republike Slovenije za obdobje od leta 1986 do leta 2000 (Uradni list SRS, št. 1/86, 41/87 in 12/89 ter Uradni list RS, št. 27/91) ter spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana Republike Slovenije, ki jih je Državni zbor Republike Slovenije sprejel na 35. seji dne 13. novembra 1995.

Osnova za pripravo nacionalnega programa je analiza stanja in razmer na obstoječih cestah. Upoštevane so le tiste ceste, ki so opredeljene v razvojnih smereh avtocestnega sistema, razen poteka cest skozi mestna območja.

Za ustrezen prikaz in izračun primerljivosti razmer na obstoječi in predvideni novi mreži so bili določeni alternativni odseki obstoječih cest. Alternativni odseki so bili izbrani glede na smiselno primerljive gradbene odseke bodočih novogradenj avtocest oziroma hitrih cest.

Glede na projekcijo razvoja prometa so bile narejene tudi nekatere ocene razmer na cestah v letu 2012. Analizirane so bile predvsem prometne obremenitve, prometna varnost, kapaciteta obstoječih cest in okoljevarstvene razmere.

Tudi prometne obremenitve dokazujejo, da so najpomembnejše ceste v smereh “cestnega križa”. Na teh smereh je zlasti intenziven notranji promet med najpomembnejšimi gospodarskimi centri v državi ter zunanji in tranzitni promet, ki v skupnem prometu na teh cestnih smereh predstavlja sicer le 10–15% delež. Zunanji in tranzitni promet v smeri jugozahod–severovzhod narašča vsa zadnja leta, v drugi smeri – proti jugovzhodu – pa ga onemogočajo trenutne razmere, kar se kaže v velikem zmanjšanju prometa. Vendar prometni potencial v teh smereh zagotavlja po normalizaciji razmer ponovno oživitev prometnih tokov. Zato se lahko pričakuje:

– da bo notranji promet v naslednjih letih naraščal s podobno intenzivnostjo kot je v preteklem desetletnem obdobju,

– da se bo mednarodni promet v smeri proti jugovzhodu po normalizaciji razmer ponovno intenziviral in

– da bo mednarodni promet jugozahod–severovzhod še nadalje naraščal.

Analiza zmogljivosti obstoječih cest v smereh bodočih avtocest kaže, da so že v izhodiščnem letu prometne razmere kritične na 8% dolžine omrežja, na naslednjih 5% dolžine pa se približujejo kritičnim. Ta slika se še bistveno poslabša, če bi v analizo vključili tudi odseke cest skozi naselja. Večine ozkih grl na teh cestah, drugače kot z novogradnjami, sploh ni mogoče reševati.

V primeru, da se avtoceste ne zgradijo, pa bi bile prometne razmere v planskem obdobju dvajsetih let kritične na polovici dolžine obravnavanega omrežja.

Analiza prometne varnosti kaže, da bi gradnja avtocest v Sloveniji bistveno prispevala k izboljšanju le-te. Stopnja nezgod s smrtnim izidom, ki je najpomembnejše merilo prometne varnosti, bi se glede na razpoložljive podatke lahko znižala tudi do štirikrat. V povprečju bi se zmanjšalo število mrtvih za polovico, približno za toliko pa bi bilo manjše tudi število poškodovanih. Z dograditvijo avtocestnega sistema bi se zmanjšali letni stroški nezgod za približno 22 mio USD.

Cestno omrežje ima nedvomno pomembne vplive na okolje. Vsem vplivom na okolje se pri gradnji cest ni mogoče izogniti, potrebno pa je v čim večji možni meri ublažiti negativne vplive. V okolju nastopa zelo veliko število različnih sestavin, zato ga je potrebno obravnavati kot celoto.

Zakon o varstvu okolja zahteva naslednje zaporedje varstvenih dokumentov:

– študije ranljivosti okolja, ki se pripravijo na državni in na lokalnih ravneh, kot vhodno gradivo za prostorske plane in razvojne programe;

– celovita presoja vplivov na okolje, ki se pripravi za prostorske plane in služi strateški presoji vplivov planiranih posegov na okolje;

– presoja vplivov na okolje, ki se pripravlja za vsak posamezen nameravan poseg na različnih ravneh njegove dodelanosti.

V nacionalnem programu so upoštevane naslednje oblike preverjanja okolske sprejemljivosti avtocestnega omrežja v državi:

– študije ranljivosti okolja se pripravijo vzporedno z natančnejšim opredeljevanjem prostorskega položaja možnih variant avtocestnih tras ter v okviru strateških presoj vplivov na okolje;

– v vsaki fazi podrobnejšega načrtovanja tras avtocest v prostoru se izvede posebna presoja vplivov;

– analize, študije in spoznanja iz presoje vplivov na okolje morajo biti predstavljene javnosti skupaj s projekti in načrti avtocest in se izdelujejo v sklopu:

– splošne analize vplivov na okolje,

– analize vplivov hrupa,

– vplivov na onesnaženje zraka,

– vplivov na vodne vire.

Avtoceste vplivajo na okolje:

– pozitivno – s splošnim zmanjšanjem negativnih vplivov prometa v območju obstoječih cest, ki jih avtoceste razbremenijo;

– negativno – pa predvsem z novim posegom v prostor, ko le-tega dodatno obremeni in trajno spremeni njegovo namembnost.

Zlasti slednje zahteva obširne raziskave in pretehtane odločitve. Usklajevanje trase v prostoru mora zagotoviti rešitev, ki bo kar najmanj kvarno vplivala na kvaliteto prostora, istočasno pa učinkovito prevzemala osnovne funkcije avtoceste.