Odločba o ugotovitvi, da so četrti odstavek Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih, kolikor se nanaša na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, 3. točka tretjega odstavka 74. člena in prvi odstavek in 2. točka drugega odstavka 76. člena Zakona o vodah, kolikor se nanašajo na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ter 22. in 23. člen Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja v neskladju z Ustavo

1019. Odločba o ugotovitvi, da so četrti odstavek Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih, kolikor se nanaša na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, 3. točka tretjega odstavka 74. člena in prvi odstavek in 2. točka drugega odstavka 76. člena Zakona o vodah, kolikor se nanašajo na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ter 22. in 23. člen Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-416/19-32

Datum: 16. 3. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo dr. Uroša Stepišnika, Ljubljana, na seji 16. marca 2023

Četrti odstavek 32. člena Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih (Uradni list RS, št. 83/12), kolikor se nanaša na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, ter 3. točka tretjega odstavka 74. člena in prvi odstavek in 2. točka drugega odstavka 76. člena Zakona o vodah (Uradni list RS, št. 67/02, 57/08, 57/12, 100/13, 40/14, 56/15 in 65/20), kolikor se nanašajo na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom, so v neskladju z Ustavo.

Člena 22 in 23 Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (Uradni list RS, št. 43/15, 181/21 in 60/22) sta v neskladju z Ustavo.

Državni zbor in Vlada morata ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protipravnosti iz 1. in 2. točke izreka se fitofarmacevtska sredstva ne smejo uporabljati na delu najožjih vodovarstvenih območij z najstrožjim vodovarstvenim režimom (VVO I) na območju vodonosnika Ljubljanskega polja, in sicer na petmetrskem varovalnem pasu okoli območja zajetja (VVO 0).

Pobudnik izpodbija v izreku navedene določbe Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (v nadaljevanju Uredba), Zakona o fitofarmacevtskih sredstvih (v nadaljevanju ZFfS-1) in Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1), kolikor se nanašajo na najožja vodovarstvena območja z najstrožjim vodovarstvenim režimom (v nadaljevanju VVO I) oziroma na prepovedi in omejitve opravljanja kmetijske dejavnosti na teh območjih. Zatrjuje, da so v neskladju s 34., 35., 70.a in 72. členom ter z drugim odstavkom 120. člena Ustave. V neskladju naj bi bile tudi s točko c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti za doseganje trajnostne rabe pesticidov (UL L 309, 24. 11. 2009 – v nadaljevanju Direktiva 2009/128/ES). Pobudnik navaja, da se kot prebivalec Ljubljane oskrbuje s pitno vodo iz osrednjega vodovodnega sistema, katerega vodni vir je podzemna voda peščeno-prodnih vodonosnikov Ljubljanskega polja in Ljubljanskega barja, konkretno iz vodarne Kleče. Izpodbijana zakonska ureditev izvršilni oblasti daje podlago za določanje zaščitnih pasov oziroma vodovarstvenih območij, kjer je zaradi zaščite pitne vode prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, oziroma za določanje prepovedi in omejitev vodovarstvenega režima v zvezi z uporabo fitofarmacevtskih sredstev pri kmetijski dejavnosti. Izpodbijane določbe Uredbe dovoljujejo, da se na VVO I pod določenimi pogoji uporabljajo nekatera fitofarmacevtska sredstva. Pobudnik meni, da iz Ustave izhaja prepoved uporabe vseh fitofarmacevtskih sredstev na VVO I. Trdi, da izpodbijani predpisi neposredno, brez potrebe po nadaljnjem posamičnem aktu, vplivajo na kakovost vode (z vidika prehajanja fitofarmacevtskih sredstev v pitno vodo, ki jo uporablja pobudnik za pitje, pripravo hrane, umivanje in druge namene) in pomenijo izpostavljenost tveganju morebitne katastrofalne škode zaradi nesreče oziroma razlitja fitofarmacevtskih sredstev. S tem naj bi neposredno vplivali na njegovo zdravje, telesno in duševno integriteto, možnost dostopa do zdrave pitne vode, raven zaužitih toksičnih snovi in s tem na prognozo življenjske dobe. Pobudnik meni, da ima pravni interes za izpodbijanje določb vseh treh predpisov (določb obeh zakonov, ki sta podlaga za Uredbo, kot tudi določb Uredbe, ki določa režim uporabe fitofarmacevtskih sredstev na VVO I) kot skupka pravil, ki določajo pravni režim, namenjen njegovemu varovanju pred zdravstvenimi tveganji zaradi uporabe fitofarmacevtskih sredstev na VVO I, iz katerega se oskrbuje s pitno vodo. Iz Uredbe naj bi sicer izhajalo, da je bila izdana na podlagi prvega odstavka v zvezi s tretjim odstavkom 74. člena ZV-1, a pobudnik meni, da je bil podlaga za njeno sprejetje tudi četrti odstavek 32. člena ZFfS-1. Prilaga poročilo Javnega podjetja Voka Snaga – spremljanje zdravstvene ustreznosti pitne vode št. 2132-19/20295-19/98591 z dne 26. 9. 2019. Navaja, da poročilo o analizi vode iz vodarne Kleče ugotavlja navzočnost posameznih pesticidov, katerih uporabo dopušča aktualni Seznam prepovedanih aktivnih snovi, ki naj bi bil objavljen zgolj na spletu. Trdi, da je navzočnost teh pesticidov v vodi iz Kleč neposredna posledica dejstva, da Uredba na VVO I v neskladju z Ustavo ne prepoveduje uporabe vseh fitofarmacevtskih sredstev. Opozarja na članek Maje Prijatelj Videmšek z naslovom »Tudi nevarnost jedrske nesreče je majhna. Dokler se ne zgodi.«, objavljen v časopisu Delo 7. 9. 2019. Prilaga tudi kopijo prispevka dr. Brigite Jamnik, objavljenega v rubriki Pisma bralcev, brez navedbe vira in datuma objave.

Pobudnik zatrjevano neskladje izpodbijanih predpisov z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave utemeljuje s prepričanjem, da imajo izpodbijane zakonske določbe preskopo normativno vsebino, medtem ko naj bi izpodbijana člena Uredbe samostojno, izvirno in originarno, brez vsebinske podlage v zakonu, določala celotno ključno normativno vsebino glede uporabe fitofarmacevtskih sredstev na vodovarstvenih območjih. Tako naj bi v celoti reševala konflikt med človekovimi pravicami uporabnikov vode in gospodarsko pobudo kmetov, katerega izvorna ureditev naj bi bila po Ustavi pridržana zakonodajni veji oblasti. Pobudnik opozarja, da točka c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES brezpogojno zahteva, naj države članice določijo varovalna območja za površinske in podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati. V skladu s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU) bi bila zato, tako meni pobudnik, le popolna prepoved uporabe pesticidov na VVO I. Po pobudnikovem mnenju sta izpodbijani določbi Uredbe, ki uporabo nekaterih pesticidov pod določenimi pogoji na VVO I dovoljujeta, v direktnem nasprotju z Direktivo 2009/128/ES. Enako naj bi veljalo tudi za izpodbijane zakonske določbe, ki naj ne bi vsebovale obvezne vsebine prava EU in naj bi posledično izvršilni veji oblasti omogočale, da uporabo fitofarmacevtskih sredstev uredi po svoje. Pobudnik meni, da citirana določba Direktive 2009/128/ES smiselno varuje enake pravice uporabnikov pitne vode kot človekove pravice iz 34., 35., 70.a in 72. člena Ustave, in zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve tudi s temi določbami Ustave. Pobudnik Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi protiustavnost izpodbijanih določb in določi način izvršitve odločbe tako, da se do odprave protiustavnosti na VVO I fitofarmacevtska sredstva ne uporabljajo.

Pobudnik je pobudo dopolnil z zatrjevanjem neskladja izpodbijanih določb Uredbe s 154. členom Ustave. Po 22. členu Uredbe naj bi pristojna ministrstva redno letno pripravila in na spletnih straneh ministrstva, pristojnega za okolje, objavila Seznam prepovedanih fitofarmacevtskih sredstev na VVO I. Na ta seznam se sklicuje tudi 23. člen Uredbe. Pobudnik opozarja, da ta seznam, kljub temu, da gre za bistven sestavni del predpisa, ki edini pove, česa se na VVO I ne sme uporabljati, nikoli ni bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije. To po prepričanju pobudnika pomeni, da ta seznam sploh ne velja in so pod pogoji iz 23. člena Uredbe na VVO I dovoljena prav vsa fitofarmacevtska sredstva.

Vlada je na poziv Ustavnega sodišča odgovorila na navedbe v pobudi glede izpodbijanih določb Uredbe in podala mnenje o navedbah v preostalem delu pobude. Predlagala je zavrženje pobude, podredno pa zavrnitev pobude kot neutemeljene. Meni, da prvi in tretji odstavek 74. člena ZV-1 nista v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave, da zakonska ureditev primerno varuje vodna telesa, namenjena oskrbi prebivalstva s pitno vodo, in da Uredba pravic oziroma obveznosti ne ureja izvirno in hkrati ostaja znotraj opredeljenega zakonskega okvirja. Neutemeljeni naj bi bili tudi očitki o neskladju s 34., 35., 70.a in 72. členom Ustave. Vlada pojasnjuje, da se vodovarstveno območje določi na podlagi meril iz Pravilnika o kriterijih za določitev vodovarstvenega območja (Uradni list RS, št. 64/04, 5/06, 58/11 in 15/16), ki ga pobudnik ne izpodbija. Opozarja na območje zajetja (VVO 0), ki je ograjeni del vodovarstvenega območja neposredno ob zajetju, kjer se zagotavlja varovanje zajetja pred neposrednim poškodovanjem objektov zajetja in pred neposrednim vnosom onesnaževal v zajetje ali njegovo bližino. V tem delu naj bi bilo dovoljeno samo vzdrževanje ter obnavljanje objektov in naprav, ki služijo zajetju. Vlada opisuje režime na najožjih, ožjih in širših vodovarstvenih območjih (VVO I, VVO II, VVO III) ter navaja, da tudi popolna prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev na način, kot predlaga pobudnik, sama po sebi ne bi pripomogla k zmanjšanju tveganja za onesnaženje pitne vode na območju vodnega vira. Vlada ne soglaša z očitkom, da so izpodbijani predpisi normativno preskopi, in meni, da je treba upoštevati vse vidike upoštevnih predpisov s področja pitne vode. V zvezi z očitkom o neskladnosti izpodbijanih predpisov z Direktivo 2009/128/ES Vlada pojasnjuje, da ZFfS-1 v 32. členu prenaša v slovenski pravni red 11. člen Direktive 2009/128/ES, ki od držav članic zahteva sprejetje ustreznih ukrepov za varovanje vodnega okolja in zalog pitne vode pred vplivom pesticidov. Navaja, da so ukrepi podrobneje predpisani s Pravilnikom o pravilni uporabi fitofarmacevtskih sredstev (Uradni list RS, št. 71/14, 28/18, 56/22 in 155/22), dobršen del ukrepov pa z zakonodajo o vodah, konkretno za Ljubljansko polje z izpodbijano Uredbo. Vlada tudi navaja, da Evropska komisija na prenos navedene direktive ni imela pripomb. Četrti odstavek 32. člena ZFfS-1, ki ministra, pristojnega za vode, pooblašča, da v soglasju z ministrom, pristojnim za kmetijstvo, določi zaščitne pasove, kjer je zaradi zaščite voda in okolja prepovedana ali omejena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, po oceni Vlade ne posega v pravice posameznika. Zakon namreč teh območij ne more določno predvideti vnaprej, ker so odvisna od lege zemljišča, bližine vode, vrste zemljine, vrste fitofarmacevtskih sredstev ter drugih okoliščin in dejavnikov. Vlada pojasnjuje, da je merilo zmanjšanje tveganja za onesnaževanje voda in za vodne organizme, zato je treba preveriti, kje se lahko razglasita zaščitni pas in zaščiteno območje. Dodaja, da ZV-1 prepoveduje uporabo pesticidov na območju površinskih vodnih teles (65. člen) in določa režime pri varovanju virov pitne vode na vodovarstvenem območju (74. člen). Konkretni dogodek, ki ga navaja pobudnik, ko naj bi uporabnik uporabljal fitofarmacevtska sredstva na vodovarstvenem območju VVO I, Vlada opredeli kot kršitev posameznika, ki jo mora obravnavati pristojni organ v ustreznem (inšpekcijskem) postopku. Vlada še pojasnjuje, da seznam fitofarmacevtskih sredstev, ki se ne smejo uporabljati na območjih VVO I, ne temelji na ZFfS-1, ampak se določa glede na lastnosti posameznih snovi, ki se ocenjujejo v postopku dajanja fitofarmacevtskih snovi v promet, na podlagi Uredbe o izvajanju uredb (ES) in (EU) o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet (Uradni list RS, št. 5/15, 59/19 in 9/20 – v nadaljevanju Uredba/15). V skladu s petim in sedmim odstavkom 5. člena Uredbe/15 naj bi imela Uprava za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin za izvajanje tretjega odstavka 36. člena Uredbe (ES) št. 1107/2009 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. oktobra 2009 o dajanju fitofarmacevtskih sredstev v promet in razveljavitvi direktiv Sveta 78/117/EGS in 91/414/EGS (UL L 309, 24. 11. 2009, v nadaljevanju Uredba 1107/2009/ES) zaradi določitve dodatnih ukrepov za omejevanje tveganja za zdravje ljudi, živali ali okolje ob uporabi fitofarmacevtskih sredstev v Republiki Sloveniji možnost zahtevati, naj vlagatelj v vlogi za registracijo fitofarmacevtskih sredstev navede dodatne podatke glede varstva površinskih in podzemnih vod ter varstva vodnih organizmov, ptic, sesalcev in čebel. Če varne uporabe fitofarmacevtskih sredstev z dodatnimi ukrepi ni mogoče zagotoviti, naj se registracija tega fitofarmacevtskega sredstva ne bi odobrila, Uprava za varno hrano, veterinarstvo in varstvo rastlin pa naj bi o tem obvestila Evropsko komisijo. Vlada tudi dodaja, da ne drži pobudnikova trditev, da uvrstitev aktivnih snovi na seznam aktivnih snovi, ki jih je prepovedano uporabljati na najožjih vodovarstvenih območjih, pomeni, da je vse druge snovi, ki niso na seznamu, dovoljeno uporabljati. Pojasnjuje, da je v Republiki Sloveniji dovoljena uporaba le tistih aktivnih snovi v fitofarmacevtskih sredstvih, ki so odobrene za uporabo v Republiki Sloveniji z veljavno odločbo o registraciji. Aktivnih snovi, katerih uporaba ni odobrena na ravni EU ali v Republiki Sloveniji, pa ni dovoljeno uporabljati nikjer v Republiki Sloveniji, ne samo na najožjih vodovarstvenih območjih.Vlada dodaja, da iz predloženih poročil izhaja zdravstvena ustreznost analiziranega vzorca vode skladno s Pravilnikom o pitni vodi (Uradni list RS, št. 19/04, 35/04, 26/06, 92/06, 25/09, 74/15 in 51/17), za zagotavljanje zdravstvene ustreznosti vode pa naj bi bil odgovoren upravljavec vodovoda, ki mora zagotoviti ustrezen nadzor nad vodo in obdelavo vode tudi v morebitnih izrednih okoliščinah, ko bi lahko prišlo do onesnaženja vodnih virov s fitofarmacevtskimi sredstvi. Vlada opozarja tudi, da je navzočnost aktivnih snovi iz fitofarmacevtskih sredstev v vodi spremenljiva in povezana z naravnimi pogoji; na navzočnost neželenih aktivnih snovi v podzemni vodi lahko znatno vplivata npr. količina padavin in začetek rastne dobe rastlin.

Pobudnik v odgovoru na odgovor in mnenje Vlade meni, da Vladi njegovih argumentov ni uspelo omajati. Glede razlogov Vlade v zvezi s 120. členom Ustave pobudnik opozarja na novejšo presojo Ustavnega sodišča v zvezi z načelom zakonitosti. Posebej izpostavlja odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 18) in št. U-I-8/21 z dne 16. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 167/21, in OdlUS XXVI, 29). Sklicuje se na svoje navedbe v pobudi in dodaja, da Vlada lahko sprejema predpise, ki zakon tehnično dopolnjujejo, razčlenjujejo in podrobneje opredeljujejo, le, če je zakonodajalec pred tem z zakonom zagotovil okvir in usmeritve za nadaljnje podzakonsko urejanje. V obravnavani zadevi naj bi izpodbijane zakonske določbe izvršilni veji oblasti narekovale le določitev zaščitnih pasov s prepovedjo ali omejitvijo rabe fitofarmacevtskih sredstev in vodovarstvenega režima. Način, na katerega bo izvršilna veja oblasti to naredila, ali bo uporabo fitofarmacevtskih sredstev prepovedala ali zgolj omejila, na katerih območjih in kako, če sploh, bo notranje razdelila vodovarstvena območja z različnimi vodovarstvenimi režimi, je po mnenju pobudnika protiustavno prepuščen tej veji oblasti. Pobudnik ponovno poudarja, da mora konflikt med človekovimi pravicami porabnikov vode in gospodarsko pobudo kmetov v celoti razrešiti zakonodajalec. Hkrati delno popravlja svoje navedbe iz pobude s trditvijo, da izpodbijani predpisi posegajo v njegove človekove pravice iz 34., 35., 70.a in 72. člena Ustave in ne zgolj urejajo načina njihovega uresničevanja. Dopuščanje uporabe toksičnih snovi, ki prehajajo v pitno vodo, naj bi bil namreč poseg v navedene pravice. Pobudnik se izjavi tudi o navedbi Vlade, da ne razlikuje med VVO 0 in VVO I. Že v pobudi naj bi navedel, da je območje zajetja sestavni del VVO I z najstrožjim vodovarstvenim režimom, kjer naj bi Uredba v 22. in 23. členu protiustavno dovoljevala uporabo nekaterih fitofarmacevtskih sredstev, Direktiva 2009/128/ES pa naj bi zahtevala vsaj en zaščitni pas, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati. Pobudnik meni, da sporni predpis ustvarja neposredno tveganje za nesrečo, razlitje ali kumulativno naraščanje ravni pesticidov v pitni vodi čez dovoljene ravni, kar naj bi se v vodarni Kleče že zgodilo. Ko gre za zdravje in življenje posameznika, naj bi bilo tudi latentno tveganje poseg v pravni položaj, pa tudi sicer naj bi vsebnost določene, čeprav dopustne ravni pesticidov v pitni vodi, ki jo povzročajo izpodbijane določbe Uredbe (ker dovoljuje uporabo fitofarmacevtskih sredstev na VVO I), neposredno učinkovala na pravni položaj pobudnika. Učinki tudi dopustnih fitofarmacevtskih sredstev na zdravje naj bi bili namreč nejasni, negotovi, kumulativni in naj jih ne bi bilo mogoče spregledati. Pobudnik je prepričan, da bi prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev bistveno zmanjšala tako redno navzočnost teh sredstev v pitni vodi kot tudi tveganje za nastanek katastrofalne nesreče.

Vlada je svoje mnenje dopolnila še s pojasnili glede uporabe atrazina in linurona, katerih uporaba naj bi bila v Republiki Sloveniji prepovedana, in metazaklora, katerega uporaba naj bi bila prepovedana na najožjih vodovarstvenih območjih. Na seznam fitofarmacevtskih sredstev, prepovedanih za uporabo na najožjih vodovarstvenih območjih, naj bi bile uvrščene tiste ustrezno registrirane aktivne snovi, vsebovane v dovoljenih in registriranih fitofarmacevtskih sredstvih, ki bi lahko pomenile nevarnost spiranja v podzemno vodo. Napotuje na prvi odstavek 11. člena Direktive 2009/128/ES, ki je v slovenski pravni red prenesena z ZFfS-1, ki v prvem odstavku državam članicam nalaga, naj zagotovijo sprejetje ustreznih ukrepov za varovanje vodnega okolja in zalog pitne vode, ki podpirajo ustrezne določbe Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 2000/60/ES z dne 23. oktobra 2000 o določitvi okvira za ukrepe Skupnosti na področju vodne politike (UL L 327, 22. 12. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/60/ES) in Uredbe 1107/2009/ES ter so skladni z njimi. Vlada pojasnjuje, da mora država članica ukrepe za zaščito vodnega okolja določiti ob upoštevanju obeh navedenih dokumentov, in dodaja, da to ne pomeni absolutne prepovedi uporabe vseh fitofarmacevtskih sredstev na vodovarstvenem območju. Vlada še opozarja na možnost nastanka neenakih položajev za uporabnike v kmetijstvu, do katerih bi lahko prišlo s prepovedjo uporabe fitofarmacevtskih sredstev, medtem ko bi na istem območju ostala dovoljena uporaba drugih, lahko tudi znatno bolj nevarnih kemičnih snovi.

Na pobudo je odgovoril tudi Državni zbor. Uvodoma opozarja, da Ustavno sodišče ni pristojno za presojo skladnosti predpisov z direktivami EU. Meni, da ZFfS-1 in ZV-1 vsebujeta dovolj določna merila za podzakonsko urejanje zaščitnih pasov oziroma vodovarstvenega območja, kjer je prepovedana (ali omejena) uporaba fitofarmacevtskih sredstev za zaščito voda, in za določitev vodovarstvenega režima na teh območjih, ki vključuje tudi prepovedi in omejitve pri opravljanju dejavnosti, kot tudi, da ima izvršilna oblast na voljo dovolj natančne kriterije za omejitev in prepoved uporabe fitofarmacevtskih sredstev, pri čemer mora izhajati tudi iz ciljev in namena zakona. Državni zbor pojasnjuje, da četrti odstavek 32. člena ZFfS-1 predstavlja prenos točke c) drugega odstavka 11. člena Direktive 2009/128/ES, in dodaja, da iz nje izhaja obveznost določitve zaščitnih pasov, kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana, ZFfS-1 pa poleg obvezne določitve zaščitnih pasov, kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana, dodatno določa še določitev zaščitnih pasov, kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev omejena. Opozarja na 3. točko 2. člena Direktive 2009/128/ES, po kateri določbe te direktive državam članicam ne preprečujejo uporabe previdnostnega načela pri omejevanju ali prepovedi uporabe pesticidov v določenih okoliščinah ali na določenih območjih. Opozarja tudi na 2. člen in drugi odstavek 9. člena ZFfS-1. Državni zbor ocenjuje, da izpodbijani četrti odstavek 32. člena ZFfS-1 daje pravno podlago za podzakonski predpis za obvezno določitev zaščitnih pasov, pri čemer je treba upoštevati, da se (i) določijo zaščitni pasovi (ii) s prepovedjo in tudi omejitvami, pri tem pa je treba (iii) zagotoviti čim večje zmanjšanje tveganja onesnaževanja voda, ki ga povzročajo zanašanje, spiranje ali odtekanje fitofarmacevtskih sredstev na območjih, ki se uporabljajo za oskrbo s pitno vodo. Poudarja, da zaščitni pasovi niso določeni samo za to, da se zagotovi čim večje zmanjšanje onesnaževanja, temveč tudi za to, da se zagotovi čim večje zmanjšanje tveganja, da do onesnaženja sploh pride. Meni, da gre za strokovno vprašanje in da je zato smiselna ureditev na podzakonski ravni. Državni zbor tudi meni, da ZFfS-1 določa vsebinski okvir podzakonskega urejanja dovolj jasno in določno, podzakonski predpis pa mora pri podrobnejšem urejanju materije slediti tudi namenom in ciljem zakona, med drugim zagotavljanju visoke ravni varstva zdravja ljudi in živali ter varovanja okolja, podrobnejšim ciljem, določenim z nacionalnim akcijskim programom Vlade, ter uporabi previdnostnega načela pri omejevanju ali prepovedi uporabe pesticidov v določenih okoliščinah ali na določenih območjih. Pojasnjuje, da je previdnostno načelo splošno načelo slovenskega okoljskega prava, ki velja za vso področno okoljsko zakonodajo in za t. i. mejna področja, in da z vključitvijo v Pogodbo o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU) predstavlja avtonomno načelo okoljske politike EU. Izčrpna merila za podzakonsko urejanje vodovarstvenega režima (ki vključuje tudi določitev vodovarstvenega območja in ukrepe ter prepovedi in omejitve na tem območju) po mnenju Državnega zbora vsebuje tudi ZV-1. Državni zbor pojasnjuje, da Vlada skladno s Pravilnikom o kriterijih za določitev vodovarstvenega območja določi vodovarstvena območja. V aktu Vlade se med drugim določi tudi vodovarstveni režim, ki vključuje ukrepe, prepovedi in omejitve na vodovarstvenem območju in posameznih notranjih območjih ter prepovedi ali omejitve opravljanja dejavnosti, ki bi lahko ogrozile količinsko ali kakovostno stanje vodnih virov. Členi 74 do 76 ZV-1, tako meni Državni zbor, vsebujejo vse potrebne elemente za ustavnoskladno uporabo. Zagotoviti je treba (i) preventivno varstvo (ii) za vodna telesa, ki se že uporabljajo ali pa se šele bodo uporabljala za oskrbo s pitno vodo, in določiti (iii) varovanje pred obremenjevanjem, ki (iv) bi lahko vplivalo na zdravstveno ustreznost vode ali njeno količino. Državni zbor dalje pojasnjuje, da (v) določitev vodovarstvenih pasov ni opcijska, temveč obvezna, sestavni del vodovarstvene uredbe pa je (vi) določitev vodovarstvenega območja in vodovarstvenega režima (ukrepov, prepovedi in omejitev), pri čemer je ukrepe mogoče stopnjevati glede na oddaljenost od zajema pitne vode. Državni zbor tudi v tem primeru poudarja, da mora biti podzakonski predpis izdan, upoštevajoč namene in cilje zakona ter načelo previdnosti. Državni zbor v nadaljevanju s povzemanjem pojasnil na spletni strani Ministrstva za okolje in prostor opredeljuje pojem zajetje (VVO 0) in ugotavlja, da je bil pred uveljavitvijo Uredbe v veljavi strožji vodovarstveni režim. Pojasnjuje, da je bila na podlagi Uredbe o vodovarstvenem območju za vodno telo vodonosnika Ljubljanskega polja (Uradni list RS, št. 120/04) na najožjem vodovarstvenem območju (VVO I) in na podobmočjih ožjega območja s strogim vodovarstvenim režimom dovoljena uporaba fitofarmacevtskih sredstev, če je šlo za sredstva, ki jih je dovoljeno uporabljati v skladu s predpisi, ki urejajo ekološko pridelavo travinj ali pridelavo kmetijskih rastlin. Hkrati poudarja, da se pri tem ne osredotoča na strokovno pravilnost določitve prepovedi glede uporabe fitofarmacevtskih sredstev. Državni zbor pojasnjuje, da je izpodbijana Uredba ena od trinajstih vodovarstvenih uredb, s katerimi se vodovarstveni režim ureja na enak način, strožji vodovarstveni režim pa velja na območju Rižane in Jezerskega.

Državni zbor navaja, da izpodbijana zakonska ureditev predstavlja izpeljavo 34., 35., 70.a in 72. člena Ustave. Pojasnjuje, da ZFfS-1 in ZV-1 določata zakonski okvir za podrobnejše podzakonsko urejanje varstva vode, ki se uporablja za pitno vodo, pred onesnaženjem; ZFfS-1 tako zagotavlja zaščito voda in v ta namen predvideva določitev zaščitnih pasov s prepovedmi ali omejitvami uporabe fitofarmacevtskih sredstev, da se doseže čim večje zmanjšanje tveganja onesnaženja vode, ki se uporablja za pitno vodo, ZV-1 pa določa splošno varstvo vodnih teles, ki se uporabljajo za pitno vodo, tako da se z Uredbo Vlade določi zavarovanje teh vodnih teles pred obremenjevanjem, ki bi lahko vplivalo na zdravstveno ustreznost vode ali njeno količino, z določitvijo vodovarstvenih območij. Državni zbor meni, da država kot skrbnik okolja z ZFfS-1 in ZV-1 izpolnjuje tako svojo dolžnost skrbeti za zdravo življenjsko okolje (drugi odstavek 72. člena Ustave) kot tudi svojo primarno obveznost, ki izhaja iz ustavne pravice do pitne vode. Navaja, da mora 70.a člen Ustave v minimalnem obsegu zagotavljati vsaj jedro pravice do pitne vode, kar pomeni, da država neposredno ne posega v uresničevanje te pravice, si pa prizadeva ustvarjati minimalne pogoje za njeno uresničevanje v javnem in zasebnem sektorju s ciljem varstva človekovega dostojanstva in naravnega bogastva. Državni zbor meni, da je določanje zaščitnih pasov in vodovarstvenega območja strokovno vprašanje, odvisno od več predpostavk in dejanskih okoliščin, zato abstraktno urejanje tega vprašanja ni mogoče in je potrebno odločanje z izvršilnimi predpisi. Področje varstva pri uporabi fitofarmacevtskih sredstev je podvrženo tudi intenzivnemu urejanju na ravni EU, kar terja hitro in strokovno odzivanje.

Pobudnik v odgovoru na dopolnitev mnenja Vlade ponavlja svoje trditve, da sklicevanje 22. člena Uredbe na le na spletnih straneh objavljeni (in zato neveljavni) Seznam prepovedanih aktivnih snovi v praksi pomeni, da so na VVO I dovoljena prav vsa v Republiki Sloveniji registrirana fitofarmacevtska sredstva, kar pomeni še hujše in intenzivnejše neskladje Uredbe z Direktivo 2009/128/ES ter s tem s 34., 35., 70.a in 72. členom Ustave, kot bi bilo podano, če bi vsaj vsakokratni seznam pravno učinkoval. Pobudnik zato ne razume, zakaj Vlada na to odgovarja z navajanjem aktivnih učinkovin, ki jih je v Republiki Sloveniji prepovedano uporabljati oziroma ki naj bi jih bilo prepovedano uporabljati na VVO I, pa prepoved po mnenju pobudnika zaradi neveljavnosti vsakokratnega seznama ne velja. Pobudnik dalje trdi, da že jezikovna razlaga točke c) 11. člena Direktive 2009/128/ES (tj. njene dikcije »kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati«) očitno pomeni, da mora v pravu države članice obstajati vsaj en zaščitni pas oziroma območje, kjer se noben pesticid niti v minimalni količini ne sme uporabljati ali shranjevati. Meni, da te prepovedi ni mogoče obiti z umetno ustvarjenim zelo majhnim območjem znotraj ograje vodarne (VVO 0 kot del VVO I), kjer je uporaba fitofarmacevtskih sredstev prepovedana. Trdi, da je taka prepoved zgolj navidezna, ker zajema le območje vodarne, kjer se ne kmetuje, hkrati pa Uredba nobenemu akterju, ki se dejansko ukvarja s kmetijstvom, na nobenem območju brezpogojno ne prepoveduje rabe fitofarmacevtskih sredstev. Pobudnik dalje meni, da sklicevanje na Direktivo 2000/60/ES Vladi ne more pomagati, in dodaja, da morebitne neenakosti v škodo kmetov po razveljavitvi izpodbijanih aktov med uporabniki kemičnih snovi Vlada ni konkretizirala, pa tudi sicer bi jo lahko sama sanirala s spremembo ali predlogom Državnemu zboru »za spremembo morebitnih predpisov, ki menda pooblaščajo za uporabo teh snovi na VVO I«.

Pobudnik Državnemu zboru odgovarja, da Ustavno sodišče ne le sme, pač pa tudi mora v okviru razlage domačih predpisov in pri razlagi Ustave upoštevati tudi sekundarno pravo EU. Glede načela legalitete pobudnik ponavlja, da izpodbijani predpisi v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave povedo le »kaj« (zavaruj pitno vodo pred fitofarmacevtskimi sredstvi), celoten »koga« (seznam dovoljenih fitofarmacevtskih sredstev) in »kako« (pogoji in merila za uporabo fitofarmacevtskih sredstev na VVO-I) pa prepuščajo Uredbi. Pobudnik je prepričan, da je zakonodajalec načelo legalitete dolžan spoštovati tudi, ko gre za implementacijo prava EU, kolikor to ne ovira učinkovitosti tega, in dodaja, da v obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Skrajno diskutabilen se pobudniku zdi argument, da je določanje zaščitnih pasov in vodovarstvenega območja strokovno vprašanje, ki terja urejanje s podzakonskim aktom. Konflikt interesov mora biti, tako meni pobudnik, v temelju zakonsko rešen. Pobudnik ne nasprotuje temu, da se konkretni zaščitni pasovi glede na naravne okoliščine geografsko določijo z uredbo, njihove temeljne značilnosti pa bi morale biti zakonsko določene, saj ne gre za novo ali neraziskano znanstveno tematiko. Četudi bi Ustavno sodišče presodilo, da se na VVO I posamezna fitofarmacevtska sredstva lahko uporabljajo, pobudnik meni, da je v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave to, da ni celotna vsebina 22. in 23. člena Uredbe urejena že v zakonu, saj ne gre za materijo in spoznanja, ki se zelo hitro spreminjajo, kot npr. določeni zdravstveni ukrepi. Konkretne sezname prepovedanih ali dovoljenih fitofarmacevtskih sredstev ter širine ali umestitve posameznih zaščitnih pasov pa bi bilo po mnenju pobudnika mogoče urejati tudi podzakonsko.

Ustavno sodišče je pobudo s sklepom št. U-I-416/19 z dne 16. 6. 2022 sprejelo in do končne odločitve zadržalo izvrševanje 22. člena Uredbe, kolikor dovoljuje uporabo fitofarmacevtskih sredstev na najožjih vodovarstvenih območjih iz a) točke tretjega odstavka 2. člena Uredbe, in 23. člena Uredbe.

Varstvo voda pred onesnaževanjem s fitofarmacevtskimi sredstvi urejata ZV-1 in ZFfS-1, v širšem smislu pa tudi zakon, ki ureja varstvo okolja. (Glej opombo 1) ZV-1 ureja upravljanje morja, celinskih in podzemnih voda ter vodnih in priobalnih zemljišč, kar obsega varstvo in urejanje voda ter odločanje o njihovi rabi. Cilj upravljanja voda in priobalnih zemljišč je med drugim doseganje dobrega stanja voda in drugih, z vodami povezanih ekosistemov ter spodbujanje trajnostne rabe voda ob upoštevanju dolgoročnega varstva razpoložljivih vodnih virov in njihove kakovosti (2. člen ZV-1). Ob upoštevanju temeljnih načel varstva okolja, upravljanje voda in priobalnih zemljišč med drugim temelji tudi na načelu dolgoročnega varstva kakovosti in smotrne rabe razpoložljivih vodnih virov (2. točka 3. člena ZV-1); rabo in druge posege v vode, vodna in priobalna zemljišča ter med drugim tudi kmetijska zemljišča pa je treba programirati, načrtovati in izvajati tako, da se ne poslabšuje stanje voda (prim. prvi odstavek 5. člena ZV-1). Dolžnost varovanja kakovosti in količine voda, skladno s pogoji, ki jih določajo zakon in drugi predpisi, ZV-1 nalaga vsakomur. Cilj ZFfS-1 pa je uporaba fitofarmacevtskih sredstev na način, ki omogoča razvoj trajnostnega in konkurenčnega kmetijstva ter zagotavlja visoko raven zdravja ljudi in živali ter varovanje okolja, uvajanje integriranega varstva rastlin pred škodljivimi organizmi in spodbujanje alternativnih pristopov in tehnik na področju njihovega zatiranja (2. člen ZFfS-1). Zakon Vladi nalaga sprejetje nacionalnega akcijskega programa za doseganje trajnostne rabe fitofarmacevtskih sredstev, katere namen je zmanjševanje tveganj in vplivov uporabe fitofarmacevtskih sredstev na zdravje ljudi in okolje, zmanjševanje potrebe po uporabi fitofarmacevtskih sredstev in spodbujanje rabe fitofarmacevtskih sredstev, ki se ne razvrščajo kot nevarna za vodno okolje (drugi odstavek 9. člena ZFfS-1).

Spodbujanje in usmerjanje takšnega družbenega razvoja, ki omogoča dolgoročne pogoje za človekovo zdravje, počutje in kakovost njegovega življenja ter ohranjanje biotske raznovrstnosti, poudarja tudi ZVO-2 (prvi odstavek 4. člena ZVO-2, enako že prvi odstavek 2. člena ZVO-1). Tako opredeljeni namen varstva okolja sledi sodobnemu razumevanju varstva okolja, ki izhaja iz številnih mednarodnih instrumentov, katerih podpisnica je Republika Slovenija. Tudi EU je z namenom doseči visoko raven varstva okolja in izboljšanja njegove kakovosti opredelila trajnostni razvoj kot enega izmed temeljnih načel svojega delovanja. (Glej opombo 2)

Obveznosti prava EU, ki jih mora država uveljaviti na področju varstva pitne vode, vključno z opredelitvijo posebnih vodovarstvenih območij, izhajajo iz Direktive 2000/60/ES, katere cilj je ohraniti in izboljšati vodno okolje v EU s poudarkom na kakovosti podzemnih voda (devetnajsta uvodna izjava, prim. tudi 1. člen Direktive 2000/60/ES), med drugim tudi s postopnim zmanjševanjem emisij nevarnih snovi v vodo (dvaindvajseta uvodna izjava). Direktiva uvodoma ugotavlja, da je voda, drugače kot ostali tržni proizvodi, dediščina, ki jo je treba varovati, braniti in obravnavati kot tako (prva uvodna izjava). Poudarja, da obveznost doseganja dobrega stanja podzemne vode zahteva zgodnje ukrepanje in stalno dolgoročno načrtovanje varstvenih ukrepov zaradi naravne zakasnitve pri njenem tvorjenju in obnavljanju (osemindvajseta uvodna izjava). Sklicujoč se še na 191. člen PDEU poudarja, da mora okoljska politika EU prispevati k uresničevanju ciljev ohranjanja, varovanja in izboljšanja kakovosti okolja ob varčni in razumni rabi naravnih virov, temeljiti pa mora na previdnostnem načelu in na načelih preprečevanja. Direktiva 2000/60/ES med drugim v tretjem odstavku 7. člena zavezuje države članice, da se izognejo poslabšanju kakovosti pitne vode in s tem zmanjšajo stopnjo čiščenja, ki je potrebna za proizvodnjo pitne vode, v ta namen pa lahko določijo tudi vodovarstvena območja za ta vodna telesa. Podzemno vodo kot dragocen naravni vir (tudi) za oskrbo z vodo, namenjeno prehrani ljudi, dodatno (Glej opombo 3) varuje tudi Direktiva 2006/118/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o varstvu podzemne vode pred onesnaževanjem in poslabšanjem (UL L 372, 27. 12. 2006 – v nadaljevanju Direktiva 2006/118/ES). Okvir za doseganje trajnostne rabe pesticidov z zmanjševanjem tveganj in vplivov uporabe pesticidov na zdravje ljudi in okolje določa Direktiva 2009/128/ES. Uvodoma opozarja na možna tveganja pri uporabi pesticidov in ugotavlja, da je za pesticide še posebej občutljivo vodno okolje. Posebno pozornost namenja preprečevanju onesnaževanja površinskih in podzemnih voda, tudi z uporabo ustreznih ukrepov, kot so določitev zaščitnega pasu in varstvenega območja ali posaditev žive meje vzdolž površinskih voda, da bi se zmanjšala izpostavljenost vodnih teles zanašanju škropiva, drenaži in odtekanju. Velikost zaščitnih pasov bi morala biti odvisna zlasti od značilnost tal (Glej opombo 4) in pesticidov ter kmetijstva na zadevnih območjih. Uporaba pesticidov na območjih črpanja pitne vode ali vzdolž prometnih poti, kot so železniške proge, ali na neprepustnih ali zelo prepustnih površinah lahko poveča tveganje onesnaženja vodnega okolja. Na takih območjih bi bilo treba uporabo pesticidov zmanjšati, kolikor je mogoče, ali jo po potrebi popolnoma odpraviti (petnajsta uvodna izjava). Uredba 1107/2009/ES, ki med drugim določa pravila za odobritev aktivnih snovi, varoval ali sinergistov, ki jih vsebujejo fitofarmacevtska sredstva ali so sestavljena iz njih, ter pravila za pomožna sredstva in dodatke, ne posega v Direktivo 2009/128/ES in Direktivo 2000/60/ES, kar je izrecno navedeno v sedeminštirideseti uvodni izjavi Uredbe 1107/2009/ES, pa tudi drugi odstavek 55. člena navedene uredbe določa, da se mora pravilna uporaba fitofarmacevtskih sredstev skladati z določbami Direktive 2009/128/ES. Namen Uredbe je zagotoviti visoko raven varstva zdravja ljudi in živali ter varovanja okolja in hkrati varovati konkurenčnost kmetijstva skupnosti (osma uvodna izjava in tretji odstavek 1. člena), njene določbe pa temeljijo na previdnostnem načelu, da bi zagotovili, da aktivne snovi ali sredstva, dani v promet, nimajo škodljivega vpliva za zdravje ljudi ali okolje. Državam članicam se zlasti ne sme onemogočiti uporaba previdnostnega načela, kadar obstaja znanstvena negotovost glede tveganja za zdravje ljudi ali živali ali za okolje, ki ga predstavljajo fitofarmacevtska sredstva, ki naj bi bila odobrena na njihovem ozemlju (četrti odstavek 1. člena Uredbe 1107/2009/ES). Uredba 1107/2009/ES torej ureja drugačna vprašanja kot Direktiva 2009/128/ES; prva odgovarja na vprašanje, katera fitofarmacevtska sredstva se lahko tržijo v državah članicah EU, (Glej opombo 5) druga pa pojasni, kje in na kakšen način se ta lahko uporabljajo oziroma kje in na kakšne načine se ne smejo uporabljati. Oba predpisa se zato dopolnjujeta in ne izključujeta. (Glej opombo 6) Pomen varstva voda na splošno, torej tudi pitne vode, je poudarjen tudi v Direktivi 2004/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. aprila 2004 o okoljski odgovornosti v zvezi s preprečevanjem in sanacijo okoljske škode (UL L 143, 30. 4. 2004). V pojem okoljske škode spada tudi voda (poleg tal ter zavarovanih živalskih in rastlinskih vrst). (Glej opombo 7) Glede vode direktiva v 2. členu določa, da okoljska škoda pomeni vsako škodo z večjim škodljivim vplivom na ekološko, kemično in/ali količinsko stanje in/ali ekološki potencial voda, kakor je opredeljeno v Direktivi 2000/60/ES, razen škodljivih vplivov, kadar se uporablja sedmi odstavek 4. člena navedene direktive. To je modernejši pristop prava varstva okolja, kajti okoljsko škodo definira kot škodo brez lastnika (torej na okolju samem) in zato tudi ni predvideno odškodninsko varstvo, temveč varstvo s preventivnimi ukrepi in, kadar škoda nastane, z zahtevo po restitutio in integrum, torej povrnitvi v prvotno oziroma referenčno stanje. (Glej opombo 8) Varuje tako kvantitativne kot kvalitativne spremembe vode in zavezuje potencialnega povzročitelja, da sprejme vse preventivne ukrepe, da do poškodbe vodnih teles ne pride.

Ustavno sodišče, zavedajoč se pomena občutljivosti okolja in pomena skrbi zanj tudi za prihodnje generacije, je izhodišča za presojo predpisov s področja varstva okolja začrtalo v odločbi št. U-I-182/16. V ta okvir sodi tudi varstvo pravice do pitne vode. Čeprav je varovanje okolja širši pojem, izhodišča za presojo, opredeljena v odločbi št. U-I-182/16, nedvomno veljajo tudi za obravnavano zadevo.

Ustavno sodišče v citirani odločbi ugotavlja, da Ustava varovanje okolja zagotavlja v več določbah. Izhodišče za normativno varstvo okolja je že v splošnih določbah Ustave. Iz njenega prvega odstavka 5. člena namreč izhaja dolžnost države, da skrbi za ohranjanje naravnega bogastva in ustvarja možnosti za skladen civilizacijski in kulturni razvoj. Navedena dolžnost je izpeljana v več določbah poglavja o gospodarskih in socialnih razmerjih. Gre predvsem za 70. do 73. člen Ustave, ob njih pa so za varstvo okolja pomembni tudi 67., 69. in 74. člen Ustave. (Glej opombo 9) Ugotovitev, da je varstvo okolja urejeno v več določbah Ustave, ne pomeni, da Ustava varstvu okolja ne zagotavlja vsaj enake ravni varstva kot zavezujoči mednarodnopravni instrumenti oziroma pravo EU. Možnost, da bi bila raven varstva okolja, zagotovljena po Ustavi, nižja od zahtevane ravni varstva po mednarodnopravnih instrumentih, preprečujeta 8. člen in peti odstavek 15. člena Ustave, oziroma ko gre za zahteve, izvirajoče iz prava EU, 3.a člen Ustave. Hkrati pa obveznost države, da zagotavlja visoko raven varstva človekovih pravic, s katerimi se varujeta narava in okolje, izhaja tudi iz prvega odstavka 5. člena Ustave, katerega posebej pomembno sporočilo je, da državi nalaga pozitivne dolžnosti (aktivno ravnanje) pri varovanju človekovih pravic. (Glej opombo 10) Ob tem je pomembno poudariti tudi, da pravica do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave, ki je vsebinsko najtesneje povezana z varstvom okolja kot takega, čeprav je umeščena v poglavje o gospodarskih in socialnih razmerjih, uživa enako varstvo, kot gre pravicam, navedenim v poglavju o človekovih pravicah. (Glej opombo 11)

Dolžnost zagotavljanja visoke ravni varstva okolja, kot ene temeljnih, ustavno zavarovanih vrednot, (Glej opombo 12) imajo po Ustavi tako zakonodajna kot tudi izvršilna in sodna oblast. (Glej opombo 13) Ustava omogoča različne pristope k varovanju okolja, ki se lahko izvedejo na zakonodajni ravni. Vendar pa je treba zahtevo po zdravem življenjskem okolju razumeti v širšem kontekstu pozitivne dolžnosti države glede ohranjanja narave in varovanja okolja kot takega. Ne gre le za dobrobit človeka. Vez med varovanjem okolja in za človeka zdravim okoljem je seveda tesna. Dobrobit posameznika tako sedanje kot tudi prihodnjih generacij je neločljivo povezana z varovanjem okolja. Pri poseganju v okolje pa gre za konstantni trk interesov posameznikov, oblasti in okolja samega, le da slednje svojega interesa ne more zastopati samo. Zato je temeljnega pomena zahteva prvega stavka drugega odstavka 72. člena Ustave, ki državi nalaga skrb za zdravo življenjsko okolje. (Glej opombo 14)

Prvega odstavka 72. člena Ustave ni mogoče razlagati brez drugega odstavka istega člena, ki državi nalaga skrb za zdravo življenjsko okolje in s tem številne pozitivne obveznosti. Tudi Evropsko sodišče za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) (Glej opombo 15) v okviru pozitivne obveznosti države zahteva preventivno delovanje in vnaprejšnjo presojo posegov v okolje (tudi varovanje vodnih virov (Glej opombo 16)). Prav tako pravila EU zahtevajo visoko raven varstva okolja in upoštevanje okolja, skladno z načelom celovitosti, pri vseh politikah,torej v postopkih sprejemanja pravil z vseh področij, ki so v pristojnosti EU. (Glej opombo 17) Da bi zagotovili dolgoročno varovanje okolja, je tako treba slediti konceptu trajnostnega oziroma vzdržnega razvoja, ki naj tudi prihodnjim generacijam zagotovi zdravo okolje in ohranjeno naravo; torej sožitje bivanja človeštva z okoljem in naravo. To je tudi ena najpomembnejših nalog za človeštvo, saj obstajajo dovolj prepričljivi znanstveni argumenti, da je tehnološki razvoj v zadnjih približno 70 letih negativno vplival na okolje innaravo. (Glej opombo 18) Zakonodajalec mora torej slediti cilju visoke ravni varovanja okolja tudi za prihodnje generacije (Glej opombo 19) in regulirati izhodišča visoke ravni varovanja okolja, ki so v slovenski pravni red pretežno prevzeta tudi iz mednarodnih instrumentov in s pravili EU. Prav slednja pa s harmonizacijskimi pravili (predvsem s pravili, vsebovanimi v številnih direktivah) pomembno določa tudi izvedbena pravila, ki naj zadostijo visoki ravni varstva okolja in s tem omenjenim določbam Ustave. (Glej opombo 20)

Zaradi občutljivosti vodnega okolja nasploh, posebej pa območij črpanja pitne vode, za fitofarmacevtska sredstva, vprašanje uporabe fitofarmacevtskih sredstev na najožjem vodovarstvenem območju odpira tudi pomembna ustavnopravna vprašanja z vidika pravice do pitne vode iz 70.a člena Ustave. (Glej opombo 21) Pitna voda se namreč, med drugim, varuje tudi z določitvijo vodovarstvenih območij in vodovarstvenih režimov. Vodovarstvena območja so tista območja, kjer v naravi nad vodnimi telesi ali ob njih izvajamo različne gospodarske dejavnosti, zaradi katerih obstaja možnost prehajanja različnih kemijskih, mikrobioloških ali drugih onesnaževal vanje. Z namenom varovanja vodnih virov je gospodarske aktivnosti treba ustrezno prilagoditi, da v največji možni meri preprečimo prehajanje onesnaževal v vode. (Glej opombo 22) Raba pesticidov ima pomembno vlogo v kmetijski proizvodnji, saj ohranja zdravje rastlin in preprečuje njihovo uničenje zaradi bolezni in okužb, po drugi strani pa lahko pesticidi, naneseni na kulturne rastline, zaradi zanašanja škropiva, drenaže in odtekanja prehajajo v tla, v površinske vode in v podtalnico. Raba fitofarmacevtskih sredstev na vodovarstvenih območjih prinaša tveganja za njihov pojav v površinskih ali podtalnih vodah. To vpliva na funkcijo habitata in prispeva k izgubi biotske raznovrstnosti, vključno z izgubami populacij žuželk, vpliva na sestavo tal in na zagotavljanje čiste pitne vode, odpira pa tudi vrsto vprašanj o škodljivih vplivih fitofarmacevtskih sredstev na zdravje ljudi. (Glej opombo 23)

Pobudnik izpodbija četrti odstavek 32. člena ZFfS-1 ter 3. točko tretjega odstavka 74. člena ter prvi odstavek in 2. točko drugega odstavka 76. člena ZV-1, kolikor na najožjih vodovarstvenih območjih z najstrožjim vodovarstvenim režimom dovoljujejo uporabo fitofarmacevtskih sredstev, ter 22. in 23. člen Uredbe. Pobudnik za izpodbijane določbe zatrjuje neskladje s 34., 35., 70.a in 72. členom, drugim odstavkom 120. člena in 154. členom Ustave.

ZFfS-1, ZV-1 in Uredba so hkrati izvedbeni predpisi, s katerimi so se v nacionalni pravni red prenesle obveznosti prava EU, ki izhajajo iz Direktive 2009/128/ES, vključno z njeno c) točko drugega odstavka 11. člena, ki določa:

»Člen 11

Posebni ukrepi za varovanje vodnega okolja in pitne vode

1. Države članice zagotovijo, da se sprejmejo ustrezni ukrepi za varovanje vodnega okolja in zalog pitne vode pred vplivom pesticidov. Ti ukrepi podpirajo in so skladni z ustreznimi določbami Direktive 2000/60/ES in Uredbe (ES) št. 1107/2009.

2. Ukrepi iz odstavka 1 vključujejo:

[…]

(c) uporabo metod za zmanjševanje tveganja, ki do najmanjše možne mere zmanjšujejo tveganje onesnaženja izven kraja tretiranja, ki ga povzročajo zanašanje škropiva, drenaža in odtekanje. To vključuje določitev ustrezno velikih zaščitnih pasov za varovanje neciljnih vodnih organizmov in varovalnih območij za površinske in podzemne vode, ki se uporabljajo za pridobivanje pitne vode, kjer se pesticidi ne smejo uporabljati ali shranjevati;