Odločba o razveljavitvi 12. člena v zvezi s prvim odstavkom 28. člena Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, ter o razveljavitvi 12. člena istega zakona z odložnim rokom

1060. Odločba o razveljavitvi 12. člena v zvezi s prvim odstavkom 28. člena Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, ter o razveljavitvi 12. člena istega zakona z odložnim rokom

Številka: U-I-80/16-36 
U-I-166/16-28, U-I-173/16-33

Datum: 15. 3. 2018

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Okrožnega sodišča v Slovenj Gradcu, Okrožnega sodišča v Ljubljani in Okrajnega sodišča v Ljubljani, na seji 15. marca 2018

Člen 12 v zvezi s prvim odstavkom 28. člena Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (Uradni list RS, št. 99/13), se razveljavi, kolikor se nanaša na oškodovance, ki so odškodninske zahtevke zoper državo vložili pred začetkom uporabe tega zakona in katerih zahtevki do tedaj niso bili zastarani.

Člen 12 Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, v obsegu, ki ni zajet s prejšnjo točko izreka, se razveljavi.

Razveljavitev iz prejšnje točke izreka začne učinkovati devet mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Sodišča morajo do uveljavitve nove zakonske ureditve oziroma najdlje do izteka roka iz prejšnje točke izreka te odločbe prekiniti sodne postopke, v katerih so oškodovanci vložili tožbe zoper državo po 10. členu Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva.

Predlagatelji izpodbijajo 12. člen Zakona o povračilu škode osebam, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva (v nadaljevanju ZPŠOIRSP). Zatrjujejo protiustavnost zakonske določbe, ki določa omejitev skupne višine denarne odškodnine za škodo, povzročeno zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, v sodnem postopku. Po mnenju predlagateljev je izpodbijana določba v neskladju s 155. členom Ustave. V zahtevi št. U-I-80/16 predlagatelj poudarja, da se po 28. členu ZPŠOIRSP sodni postopki za povračilo škode, nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, ki so bili začeti do začetka uporabe tega zakona in o katerih še ni pravnomočno odločeno, končajo po določbah tega zakona. Zato opozarja, da mora v konkretni pravdni zadevi uporabiti tudi izpodbijano določbo. Glede na časovne razsežnosti zakonske ureditve o omejitvi odškodnine gre po mnenju predlagateljev za pravoretroaktivnost zakonskega predpisa, ki posega v pridobljene pravice izbrisanih oseb. Vse do začetka uporabe ZPŠOIRSP so namreč izbrisane osebe imele terjatev do plačila popolne odškodnine. Če bi jo uveljavljale in če bi sodišča njihove zahtevke presojala ustavnoskladno in v razumnem roku, bi bilo njihovim zahtevkom do popolne odškodnine ugodeno. Izpodbijana zakonska določba, ki njihove odškodninske zahtevke omejuje, je po mnenju predlagateljev za nazaj posegla v njihovo že pridobljeno pravico do popolne odškodnine in je torej retroaktivno posegla v njihov pravni položaj. Zato naj bi bila v neskladju s 155. členom Ustave.Tudi če bi sprejeli tezo, da je v pridobljene pravice vendarle mogoče retroaktivno posegati, če to terja varstvo drugih ustavnih pravic (ob testu sorazmernosti – tretji odstavek 15. člena Ustave), predlagatelji menijo, da v zakonodajnem gradivu ni dejanske podlage, ki bi omogočala izvedbo testa sorazmernosti. Po mnenju predlagateljev je očitno, da se zakonodajalec retroaktivnosti sploh ni zavedal, saj je gradil na predpostavki, da so zahtevki zastarali in da izbrisanim osebam zakon daje nekaj, do česar po splošnih pravilih obligacijskega prava niso bile več upravičene (imele naj bi le naturalno obligacijo).

Zakonodajno gradivo po mnenju predlagateljev vsebuje zgolj abstraktne nastavke oziroma izhodišča za ustavnopravno tehtanje. Kot zatrjujejo predlagatelji, je v zakonodajnem gradivu k obrazložitvi izpodbijanega 12. člena ZPŠOIRSP zapisano le, da bi "izplačilo denarnih odškodnin v polni višini ogrozilo zagotavljanje drugih pravic, zlasti pravic s področja socialne države (2. člen Ustave), kar vključuje tudi javnofinančne zmožnosti države". V razmerju med četrtim odstavkom 15. člena Ustave in 26. členom Ustave naj bi bila to primerna odločitev, pri kateri naj bi bila upoštevana primerljiva ustavnosodna presoja. Po zatrjevanju predlagateljev to izhodišče zakonodajalca lahko utemeljuje prva dva koraka testa sorazmernosti (tj. test primernosti in nujnosti), zaradi pomanjkanja konkretnih dejstev (izračunov) pa ne omogoča tudi testa sorazmernosti v ožjem pomenu. Iz ocene finančnih posledic predloga zakona za državni proračun sicer sledi izračun skupne vrednosti odškodnin v višini 75.600.000,00 EUR (ker je prvotni predlog zakona predvideval še strožjo omejitev, in sicer 2,5-kratnik mesečnega zneska 40 EUR, je skupna predvidena vsota odškodnin po sprejetem zakonu nekoliko višja). Ta vsota sama po sebi ne utemeljuje sklepa, da gre za omejitev v skladu s testom sorazmernosti. Predlagatelji zato menijo, da zakonodajno gradivo ne omogoča sklepa, da je retroaktiven poseg ustavno dopusten. Ker izpodbijana zakonska določba nasprotuje prepovedi iz 155. člena Ustave, predlagatelji predlagajo njeno razveljavitev.

Državni zbor na zahteve ni odgovoril. Mnenje o zahtevi št. U-I-80/16 je poslala Vlada, ki meni, da 12. člen ZPŠOIRSP ni v neskladju z Ustavo. Kot poudarja Vlada, je bilo pri pripravi ZPŠOIRSP upoštevano načelo sorazmernosti (tretji odstavek 15. člena Ustave). Vlada zatrjuje, da glede na finančno stanje Republike Slovenije v primeru dodatnih izplačil država ne bi mogla poravnati drugih z zakoni določenih obveznosti. Izplačevanje popolnih odškodnin z zamudnimi obrestmi bi pomenilo nevzdržno obremenitev sistema javnega financiranja in nevzdržno finančno obremenitev države, s tem pa bi bilo ogroženo izvajanje siceršnjih funkcij države (predvsem tudi njene socialne funkcije, kar je ustavna kategorija). Vlada pojasni, da se z ZPŠOIRSP, ki ureja povračilo škode osebam, ki so bile po osamosvojitvi Republike Slovenije izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, popravljajo kršitve človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter izvršuje sodba velikega senata Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji z dne 26. 6. 2012. Odbor ministrov Sveta Evrope za nadzor nad izvrševanjem sodb ESČP naj bi 25. 5. 2016 sprejel končno Resolucijo v zadevi Kurić in drugi proti Sloveniji, in sicer naj bi na podlagi Akcijskega poročila o implementaciji sodbe Odbor ministrov sklenil, da je Republika Slovenija z ZPŠOIRSP zadostila zahtevam, ki so izhajale iz pilotne sodbe ESČP, in tako zaključil postopek.

Vlada poudarja, da ZPŠOIRSP ureja popravo kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, torej gre za zakonsko popravo krivic, pri kateri ima zakonodajalec glede določitve načina, vsebine, obsega upravičenj in tudi višine odškodnine ter glede določitve celotnega gmotnega obsega povrnitve škode široko polje prostega odločanja. Glede na navedeno je po mnenju Vlade omejitev višine denarne odškodnine nujen, primeren in tudi sorazmeren ukrep, tudi ob upoštevanju dejstva, da imajo upravičenci možnost uveljavljati denarno odškodnino tudi v upravnem postopku, v katerem jim ni treba dokazovati nastanka in višine škode. Poleg tega naj bi imeli možnost uveljavljati denarno odškodnino v sodnem postopku, v katerem je določen triletni rok za vlaganje tožb, in naj bi bili upravičeni tudi do drugih oblik pravičnega zadoščenja. Intenziteta tega posega je manjša, kot je na drugi strani potreba (korist) po nemotenem izvajanju socialne in drugih funkcij države. Ugotovljeno je bilo, da glede na finančno stanje Republike Slovenije v primeru dodatnih izplačil država ne bi mogla poravnati drugih z zakoni določenih obveznosti. Dodatna izplačila bi bremenila najvišje postavke proračuna, med njimi socialne dajatve, kar pa bi posledično pomenilo nujnost sprejetja dodatnih ukrepov zmanjševanja izdatkov na teh postavkah. Kot pojasnjuje Vlada, je iz podatkov o odškodninskih zahtevkih, ki so bili vloženi pred sprejetjem ZPŠOIRSP, razvidno, da je 151 oseb, ki so bile izbrisane iz registra stalnega prebivalstva, vložilo zahtevke v skupni vrednosti 16,2 milijona EUR, kar pomeni v povprečju zahtevek v višini 106.000,00 EUR odškodnine na osebo. Ob predpostavki potencialnega števila 12.000 upravičencev po ZPŠOIRSP primerjalni izračun pokaže, da bi imeli upravičenci zoper Republiko Slovenijo v primeru, da višina denarne odškodnine ne bi bila omejena, zahtevke za izplačilo odškodnin v skupni višini 1 milijarda 272 milijonov EUR, oziroma ob predpostavki, da bi se za sodno pot odločila polovica potencialnih upravičencev (6000), zahtevke v skupni višini 636 milijonov EUR. Izplačevanje popolnih odškodnin z zamudnimi obrestmi, v določenih primerih lahko tudi za 20 let ali več za nazaj, bi zato po mnenju Vlade pomenilo nevzdržno obremenitev sistema javnega financiranja in nevzdržno finančno obremenitev države, s tem pa bi bilo ogroženo izvajanje siceršnjih funkcij države (predvsem tudi njene socialne funkcije).

Glede očitka predlagatelja o posegu v pridobljene pravice in kršitvi prepovedi retroaktivnosti (155. člen Ustave) Vlada meni, da ne gre za pravo retroaktivnost. Poudarja, da ZPŠOIRSP ne posega v že pridobljene pravice, saj vložena tožba za plačilo odškodnine zaradi izbrisa ne pomeni pridobljene pravice do odškodnine zaradi izbrisa, saj ta pravica še ni bila individualizirana in še ni bil določen njen obseg. Po 28. členu ZPŠOIRSP gre pri začetih sodnih postopkih za povračilo škode, nastale zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, ki so bili začeti do začetka uporabe ZPŠOIRSP, za primere, ko o zahtevkih še ni bilo pravnomočno odločeno; torej posamezniki še niso pridobili pravic do odškodnine, ki bi bila večja od omejitve po 12. členu ZPŠOIRSP. To velja tudi za zadevo, ki jo obravnava predlagatelj pod št. P 134/2015: tožnik v dosedanjem sodnem postopku še ni pridobil pravice do odškodnine, temveč gre zgolj za njegovo "abstraktno predvideno pravico". Vlada zato meni, da izpodbijani 12. člen ZPŠOIRSP ne posega v pridobljene pravice, temveč le v pričakovane pravice, in da ima torej le učinek neprave retroaktivnosti, ki po opravljenem testu sorazmernosti šteje za dopustnega, saj je bila omejitev odškodnine zaradi finančne in likvidnostne krize države nujna in utemeljena v prevladujočem javnem interesu. Poleg tega je bil poseg nujen zaradi izvajanja socialne in gospodarske funkcije države ter primeren za dosego želenega cilja.

Vlada poudarja, da bi izplačilo odškodnin v polni višini ogrozilo zagotavljanje drugih pravic, zlasti pravic s področja socialne države (2. člen Ustave). Temeljni namen ZPŠOIRSP naj bi bil omogočiti pravično zadoščenje izbrisanim osebam, hkrati pa zagotoviti tudi vzdržne javne finance in izdatke proračuna, zaradi česar je zakonodajalec moral omejiti obseg sredstev, namenjenih zagotavljanju izplačil škode izbrisanim. Po mnenju Vlade je zakonodajalec upravičeno upošteval načelo prilagajanja pravne ureditve družbenim razmeram in javnofinančni zmožnosti države. Poseg zakonodajalca v pravico do povračila škode izbrisanih je bil zato nujen in neizogiben, saj zakonodajalec ne more v polni meri zavarovati ustavne pravice do povrnitve škode, ne da bi po drugi strani ogrozil oziroma prizadel druge pravice, ki jih mora država zagotavljati vsem državljanom v skladu z načelom socialne države. To pa je po mnenju Vlade utemeljen, prevladujoč in legitimen javni interes. Nelimitirano izplačevanje odškodnin izbrisanim (glavnica, zakonske zamudne obresti, stroški) bi poleg nevzdržne obremenitve sistema javnega financiranja pomenilo tudi onemogočanje izvajanja zakonodaje s področja socialnih pravic in posledično poseg v ustavno zagotovljene pravice z navedenega področja (zlasti v pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave). Vlada se pri tem sklicuje na to, da je Ustavno sodišče že opredelilo kot ustavno dopustno omejevanje odškodnin, upoštevaje posamične primere in celoten gmotni obseg, ki ga družba temu lahko nameni. Vlada se pri tem sklicuje na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-214/02 z dne 30. 5. 2002 (OdlUS XI, 102). (Glej opombo 1) Tudi zato meni, da z ZPŠOIRSP vzpostavljena omejitev odškodnin ni novost in ne pomeni nedopustnega posega. Poudarja, da z ZPŠOIRSP ni bila odvzeta nikakršna pravica tistim, ki so pred njegovo uveljavitvijo pričeli sodni postopek. Pravdni postopek se tudi po uveljavitvi ZPŠOIRSP nadaljuje, le da po določbah ZPŠOIRSP.

Vlada poudarja, da ureditev v ZPŠOIRSP upošteva tudi zahtevo po enakosti pred zakonom po 14. členu Ustave, ki zavezuje zakonodajalca k zagotavljanju enakosti izbrisanih pri zakonodajnem normiranju. Po mnenju Vlade bi bilo v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom, če bi ZPŠOIRSP uredil pravice izbrisanih, ki so odškodninske tožbe vložili pred uveljavitvijo ZPŠOIRSP, drugače (ugodneje) od pravic tistih izbrisanih, ki tega niso storili. Tako zakonodajno normiranje bi pomenilo različno obravnavanje izbrisanih oseb, ki bi izviralo iz dejstva, ali je izbrisana oseba vložila odškodninsko tožbo pred uveljavitvijo ZPŠOIRSP ali ne, kar bi posledično privedlo do tega, da za prvo skupino izbrisanih ne bi veljale določbe glede omejitve višine denarne odškodnine, za drugo skupino izbrisanih pa bi omejitev višine denarne odškodnine po ZPŠOIRSP veljala. S tako ureditvijo bi za drugo skupino izbrisanih nastale nesorazmerne škodljive posledice. Zato se je tudi s tega vidika zakonodajalec moral opreti na ustavno pravico do enakosti pred zakonom in posledično izjemo po drugem odstavku 155. člena Ustave.

Mnenje Vlade v zadevi št. U-I-80/16 je bilo poslano predlagatelju, ki se na trditve Vlade v mnenju ni odzval.

Iz zahtev sledi, da se v prekinjenih sodnih sporih vprašanje utemeljenosti odškodninskih tožbenih zahtevkov po ZPŠOIRSP ni zastavilo. Predlagatelji prav zatopredlagajo oceno ustavnosti 12. člena ZPŠOIRSP, ki določa omejitev skupne višine denarne odškodnine za škodo, povzročeno zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva, v sodnem postopku. Izpodbijana zakonska določba se glasi:

"Skupna višina denarne odškodnine za povzročeno škodo zaradi izbrisa iz registra stalnega prebivalstva skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki se lahko določi v sodnem postopku, je omejena do 3-kratnika zneska denarne odškodnine, ki je lahko upravičencu določena v upravnem postopku."

Zahteve so si vsebinsko podobne. Glavni očitek vseh predlagateljev je, da je izpodbijana določba ZPŠOIRSP v neskladju z načelom prepovedi poseganja v pridobljene pravice (155. člen Ustave). V pogledu dejanskega stanja pa se sprožilni primeri, v katerih so sodišča prekinila pravdne postopke zaradi vložitve zahtev za oceno ustavnosti zakonske ureditve, razlikujejo. V zadevah št. U-I-80/16 in št. U-I-166/16 sta oškodovanca vložila tožbi zaradi povračila škode, povzročene z izbrisom iz registra stalnega prebivalstva, preden se je ZPŠOIRSP začel uporabljati, (Glej opombo 2) torej še preden se je začela uporabljati izpodbijana zakonska določba o omejitvi višine denarne odškodnine. V zadevi št. U-I-173/16 pa je oškodovanec vložil tožbo zaradi povračila škode, povzročene z izbrisom, po začetku uporabe ZPŠOIRSP, in sicer potem, ko mu je bila v upravnem postopku že priznana odškodnina po ZPŠOIRSP v višini 4.950,00 EUR, v pravdi, ki jo je prvostopenjsko sodišče prekinilo, pa zahteva še plačilo 19.950,00 EUR s pripadajočimi obrestmi. Le na tovrstne primere se ustavnosodna presoja lahko nanaša.

V okviru presoje izpodbijane zakonske ureditve je zato treba upoštevati še, da na podlagi prvega odstavka 28. člena ZPŠOIRSP ta zakon učinkuje na položaj oškodovancev, ki so odškodninske tožbe vložili pred začetkomuporabe ZPŠOIRSP in o njih še ni bilo pravnomočno odločeno. Prvi odstavek 28. člena ZPŠOIRSP namreč določa, da se ti sodni postopki končajo po določbah tega zakona.S presojo 12. člena ZPŠOIRSP je zato v primerih, v katerih so bile odškodninske tožbe vložene pred začetkom uporabe ZPŠOIRSP in bi bili tožbeni zahtevki utemeljeni po ZPŠOIRSP, neločljivo povezan tudi prvi odstavek 28. člena ZPŠOIRSP. Gre za prehodno določbo, ki aktivira omejitev skupne višine odškodnine tudi za to skupino oškodovancev. Zato je Ustavno sodišče presojalo tudi ustavnost izpodbijanega 12. člena v zvezi s prvim odstavkom 28. člena ZPŠOIRSP.