Odločba o ugotovitvi, da Sklep o nedopustnosti razpisa...

63. Odločba o ugotovitvi, da Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah Družinskega zakonika (DZ-B, EPA 190-IX) ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-398/22-16

Datum: 14. 12. 2022

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Metke Zevnik, Kranj, in Aleša Primca, Ljubljana, na seji 14. decembra 2022

o d l o č i l o:

Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah Družinskega zakonika (DZ-B, EPA 190-IX) (Uradni list RS, št. 138/22) ni v neskladju z Ustavo.

O b r a z l o ž i t e v

A.

1.

Predlagatelja (pobudnika referenduma) navajata, da je bil Zakon o spremembah Družinskega zakonika (DZ-B, EPA 190-IX) (v nadaljevanju DZ-B) v nasprotju z določbami Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17, 46/20 in 111/21 – PoDZ-1) in v nasprotju z usmeritvijo iz 89. člena Ustave sprejet po skrajšanem postopku. DZ-B naj bi bil sprejet tudi v nasprotju z Resolucijo o normativni dejavnosti (Uradni list RS, št. 95/09 – ReNDej). Zakonodajalec naj bi se v obrazložitvi Sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah Družinskega zakonika (DZ-B, EPA 190-IX) (v nadaljevanju Sklep)zgolj pavšalno skliceval na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-486/20, Up-572/18 z dne 16. 6. 2022 (Uradni list RS, št. 94/22) in št. U-I-91/21, Up-675/19 z dne 16. 6. 2022 (Uradni list RS, št. 94/22), ne da bi pri tem opredelil, kako sprejeta novela na ustavnoskladen način odpravlja ugotovljene protiustavnosti, kar naj bi bila njegova dolžnost na podlagi odločbe Ustavnega sodišča št. U-II-3/11 z dne 8. 12. 2011 (Uradni list RS, št. 109/11). Predlagatelja zatrjujeta, da DZ-B ne pomeni zakona, ki bi odpravljal v odločbah Ustavnega sodišča ugotovljeno protiustavnost. Poleg tega po mnenju predlagateljev DZ-B bistveno presega navedeni odločbi Ustavnega sodišča, za uresničitev katerih naj bi bil sprejet. Predlagatelja navajata, da DZ-B drugače kot odločbi Ustavnega sodišča spola ne prevzema kot binarne kategorije, temveč opredelitev zakonske zveze in možnost posvojitve otrok širi na osebe kateregakoli izmed 100 in več spolov, s tem pa razširja tudi pomen 57. člena in drugega odstavka 3. člena Družinskega zakonika (Uradni list RS, št. 15/17 in 22/19 – v nadaljevanju DZ) na način, da državi nalaga, naj da pravico do otrok vsem kombinacijam oseb, ki jih po naravni poti ne morejo imeti. Ob tem naj bi DZ-B na podlagi 12. člena DZ vzpostavljal obveznost države, da v vrtcih, šolah, zdravstvenem, socialnem in drugih sistemih izobražuje o skladnem partnerskem in družinskem življenju, ki lahko nastane tudi iz 100 in več spolov. Prav tako naj bi bilo treba v sistem izobraževanja vključiti vsebine o možnosti spreminjanja spola in spolne usmerjenosti. Predlagatelja zatrjujeta tudi, da DZ-B razširja vse pravne posledice sklenitve zakonske zveze na številna druga pravna razmerja. Nič od tega pa naj ne bi izhajalo iz odločb Ustavnega sodišča.

2.

Po mnenju predlagateljev DZ-B ne odpravlja protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče, na ustavnoskladen način, kar pomeni, da zavrnitev DZ-B ne bi onemogočila odprave ugotovljene protiustavnosti. Predlagatelja navajata, da DZ-B v nasprotju z zahtevami Ustave daje svobodi odraslih prednost pred otrokovimi koristmi. Razširitev možnosti posvojitve in svobode odločanja o rojstvu otrok na istospolne zveze naj bi odpirala vrata zlorabam, ki bi lahko vodile do trgovine z otroki predvsem v kontekstu nadomestnega materinstva. Pod vprašaj naj bi bila postavljena tudi pravica otroka do poznavanja svojega izvora, ki je varovana s 35. členom Ustave. Nadalje predlagatelja zatrjujeta, da bi z uveljavitvijo DZ-B lahko prišlo do kršitve pravice do ugovora vesti (46. člen Ustave) matičarjev, uslužbencev centrov za socialno delo, vzgojiteljev in podobnih poklicev, saj zakonodajalec ni uredil postopka za podajo ugovora vesti v teh primerih. Kršeno naj bi bilo tudi načelo pravne države, saj izenačitev pravnih položajev različnih skupnosti dveh oseb z raznospolnimi zvezami ustvarja neželene pravne posledice na različnih področjih, ki jih zakonodajalec ni izrecno predvidel in bodo vodile do težav pri uporabi področnih zakonov v praksi (npr. na stanovanjskem področju, področju zdravljenja neplodnosti in postopkov oploditve z biomedicinsko pomočjo, področju ureditve domneve očetovstva in materinstva pri otrocih, rojenih v zakonskih skupnostih, področju ureditve pravice do svobodnega odločanja o rojstvih otrok, področju protikorupcijske zakonodaje). Predlagatelja menita, da bi moral zakonodajalec v skladu z načeli pravne države in pravice do pravne varnosti vsa ta področja koherentno urediti s posameznimi področnimi zakoni.

3.

Predlagatelja navajata, da je Ustavno sodišče z odločbo št. U-II-1/15 z dne 28. 9. 2015 (Uradni list RS, št. 80/15, in OdlUS XXI, 5) v enakem primeru referendum dopustilo, kar pomeni, da ga mora dopustiti tudi v obravnavani zadevi. Menita, da bi moralo Ustavno sodišče v primeru, če bi tokrat menilo, da DZ-B vendarle na ustavnoskladen način odpravlja ugotovljeno protiustavnost, izvesti še strogi test sorazmernosti in v skladu z odločbo št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 13/95, in OdlUS IV, 4) oceniti, ali bi bile z odložitvijo uveljavitve ali zaradi zavrnitve zakona na referendumu res prizadete tako pomembne ustavne pravice, da bi bilo zaradi tega dopustno poseči v ustavno pravico do referendumskega odločanja. Predlagatelja navajata, da nedopustitev referenduma v tej zadevi zasleduje cilje zaščite manjšine, javnega interesa in omejevanja javne razprave, ki bi lahko spodbujala sovraštvo in neenakopravnost. Vendar pa naj bi referendum omogočil varovanje pravic najšibkejših – otrok, zato naj sklicevanje na varovanje pravic istospolnih kot manjšine ne bi moglo biti legitimen cilj za preprečitev pravice do referenduma. Nedopustitev referenduma naj ne bi bila nujna. Poleg tega naj ne bi prestala strogega testa sorazmernosti, saj naj bi v prid izključitvi referenduma govorila le ugotovljena kršitev načela enakosti iz 14. člena Ustave, ki po mnenju predlagateljev niti ni prepričljivo izkazana, v prid referendumu pa naj bi bile pravica do referenduma (90. člen Ustave), pravica do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave), pravica do zagotavljanja državnega varstva družine, materinstva, očetovstva, otrok in mladine (53. člen Ustave), pravica do svobode izražanja (39. člen Ustave), svoboda vesti (46. člen Ustave), pravica do varstva zasebnosti in osebnostnih pravic (35. člen Ustave), poleg tega pa tudi načeli demokratične in pravne države (1. in 2. člen Ustave) ter načelo suverenosti ljudstva in delitve oblasti (3. člen Ustave).

4.

Državni zbor v odgovoru navaja, da Ustavno sodišče v postopku presoje ustavnosti sklepa o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o zakonu iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave po 21. členu Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 52/20 – v nadaljevanju ZRLI) (vsebinsko) presoja zgolj morebitne kršitve ustavnih določb o institutu zakonodajnega referenduma iz 90. člena Ustave, ne pa tudi drugih (zatrjevanih) protiustavnosti zakona, ki je predmet zakonodajnega referenduma. Navaja, da se zato opredeljuje le do navedb predlagateljev, da DZ-B ne pomeni zakona iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ker naj ugotovljenih protiustavnosti ne bi odpravljal in ker naj bi urejal tudi druga z odpravo ugotovljenih protiustavnosti nepovezana pravna vprašanja. Državni zbor poudarja, da so navedbe predlagateljev o tem, da DZ-B ne odpravlja ugotovljenih protiustavnosti, povsem pavšalne ter ostajajo na ravni golega in protislovnega zatrjevanja neodprave ugotovljenih protiustavnosti. Zato naj ne bi bile pravno upoštevne. Sicer pa Državni zbor meni, da je ureditev zakonske zveze in skupne posvojitve v DZ-B dobesedno sledila načinu izvršitve iz 4. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-l-486/20, Up-572/18 (zakonska zveza) in 5. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-l-91/21, Up-675/19 (skupna posvojitev). Zato naj bi Državni zbor z DZ-B ustrezno odpravil v navedenih odločbah Ustavnega sodišča ugotovljene protiustavnosti prvega odstavka 3. člena, prvega odstavka 213. člena in 223. člena DZ.

5.

V zvezi z očitkom predlagateljev, da DZ-B ureja tudi druga z odpravo ugotovljenih protiustavnosti nepovezana pravna vprašanja, Državni zbor navaja, da so te navedbe materialnopravno napačne. Ponovno poudarja, da ureditev zakonske zveze v DZ-B dobesedno sledi načinu izvršitve iz 4. točke izreka odločbe Ustavnega sodišča št. U-l-486/20, Up-572/18, zaradi česar je že pojmovno nemogoče, da bi ureditev zakonske zveze v DZ-B presegla vsebino navedene odločbe Ustavnega sodišča oziroma urejala druga z odpravo ugotovljenih protiustavnosti nepovezana pravna vprašanja. Ustavno sodišče naj bi že samo določilo, da je zakonska zveza življenjska skupnost dveh oseb, in naj bi izenačilo pravni položaj heterospolnih in istospolnih partnerjev v zakonski zvezi na družinskem in drugih pravnih področjih, če posamezen področni zakon izrecno ne določa drugače. Državni zbor navaja tudi, da navedbe predlagateljev o ureditvi zakonske zveze in skupne posvojitve v DZ-B temeljijo na zmotnih materialnopravnih zaključkih o ureditvi spola v pravnem redu Republike Slovenije. Skladno s tretjo alinejo drugega odstavka 8. člena Zakona o centralnem registru prebivalstva (Uradni list RS, št. 72/06 – v nadaljevanju ZCRP) pozna namreč pravni red Republike Slovenije le dva spola, tj. moškega in ženskega. Glede na navedeno Državni meni, da z razširitvijo pravnih posledic zakonske zveze na družinsko in druga pravna področja ter ureditvijo skupne posvojitve ni presegel vsebine odločb Ustavnega sodišča št. U-l-486/20, Up-572/18 in št. U-l-91/21, Up-675/19.

6.

Vlada v mnenju poudarja, da DZ-B odpravlja protiustavnosti, ki jih je z zgoraj navedenima odločbama ugotovilo Ustavno sodišče, pri čemer z namenom izenačitve raznospolnih in istospolnih partnerjev ne le omogoča sklenitev zakonske zveze tudi istospolnim partnerjem, temveč tudi ukinja možnost istospolnih partnerjev skleniti partnersko zvezo po Zakonu o partnerski zvezi (Uradni list RS, št. 33/16 – ZPZ). Vlada navaja, da DZ-B zagotavlja izenačitev razno- in istospolnih partnerjev obeh skupnosti v vseh pravnih posledicah, ki jih določajo DZ in zakoni na drugih pravnih področjih. Vlada meni, da se vsebina DZ-B nanaša na vsebino, glede katere referenduma skladno s četrto alinejo drugega odstavka 90. člena Ustave ni dopustno razpisati, zato Sklep ni v nasprotju z Ustavo.