TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod**

V Sloveniji lahko sodišče tožbo v upravnem sporu kot neutemeljeno zavrne ali pa ji ugodi. Sodišče lahko tožbi ugodi, tako da:

• s sodbo meritorno odloči o zadevi v sporu polne jurisdikcije,¹
• izda ugotovitveno sodbo, s katero ugotovi nezakonitost izpodbijanega upravnega akta,²
• s sklepom izreče upravni akt za ničen, če so podani ničnostni razlogi,³
• v primeru tožbe zaradi molka organa meritorno odloči o zadevi, če so izpolnjeni pogoji za tako odločanje, ali pa pristojnemu organu naloži, kakšen upravni akt naj izda, oziroma če odločba ni bila vročena, naloži vročitev odločbe,⁴
• s sodbo odpravi izpodbijani upravni akt.⁵

V primeru odprave izpodbijanega upravnega akta upravno sodišče vrne zadevo v ponovni postopek organu, ki je odpravljeni upravni akt izdal; če ugotovi, da je odločal nepristojni organ, pa zadevo pošlje v odločanje pristojnemu organu. Če sodišče upravni akt odpravi, se zadeva vrne v stanje, v katerem je bila, preden so bili odpravljeni upravni akti izdani. Glede na vsebino zadeve lahko sodišče odpravi tudi druge akte, izdane v postopku izdaje odpravljenega upravnega akta.⁶ To pomeni, da se ipso lege štejejo za odpravljene tudi drugi akti, izdani v postopku odločanja o isti upravni zadevi (na primer akt druge stopnje, s katerim je bila pritožba zoper izpodbijani upravni akt zavrnjena), če je sodišče presojalo in odpravilo izpodbijani upravni akt, ki je bil izdan na prvi stopnji upravnega odločanja.⁷ Učinek sodbe, s katero sodišče odpravi izpodbijani upravni akt, je torej v tem, da mora upravni organ upravni postopek ponovno voditi in ga čim prej končati z zakonito in pravilno odločitvijo. Pristojni organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od dneva, ko je dobil sodbo, oziroma v roku, ki ga določi sodišče.⁸

Uspeh z izpodbojno tožbo v upravnem sporu za tožnika ne pomeni končanja postopka odločanja o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč predpostavlja vrnitev zadeve v ponovno odločanje pristojnemu upravnemu organu. Če uprava v ponovljenem postopku v ničemer ne bi bila vezana na odločitev upravnega sodišča, bi to lahko pomenilo popolno izvotlitev tožnikove pravice do sodnega varstva in izkaz neučinkovitosti sodnega nadzora nad delom uprave. Nastop te situacije preprečujejo nekateri zakonsko določeni instituti, katerih namen je doseči spoštovanje sprejetih odločitev upravnega sodstva, hkrati pa tudi v zadnjih letih posebej intenzivno razvijajoča se sodna praksa, ki aktivistično pristopa k uresničevanju vloge upravnega sodstva v našem pravnem sistemu.

Učinkovitost sodnega varstva v primeru odprave izpodbijanega upravnega akta in vrnitve v ponovno odločanje v slovenski pravni ureditvi zagotavljajo:

• koncept vezanosti na odločitev upravnega sodišča,
• institut določitve načina izvršitve odločitve upravnega sodišča,
• možnost stopnjevanja sankcij v primeru nespoštovanja sodbe upravnega sodišča, ki se kaže v zakonskem pooblastilu, da lahko sodišče v takem primeru ob izpolnjenosti zakonskih pogojev meritorno odloči o predmetu zadeve v sporu polne jurisdikcije.

Vsi omenjeni instituti so v nadaljevanju prispevka obravnavani tako z vidika normativne ureditve kot tudi sodne prakse. Namen prispevka je pokazati, da so v našem pravnem sistemu predvideni načini za zagotavljanje učinkovitosti sodnega varstva tudi v primerih, ko niso izpolnjeni pogoji za odločanje v sporu polne jurisdikcije in upravno sodišče izpodbijani upravni akt zgolj odpravi in vrne v ponovni postopek. Cilj prispevka je nadalje predstaviti pomembnost vloge upravnega sodišča pri izbiri načina ravnanja pri odpravi izpodbijanega upravnega akta in analiza vloge tožnika v upravnem sporu za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva.

2. Razvoj in pomen koncepta vezanosti na odločitev upravnega sodišča

Na ravni doktrine razlikujemo med dvema oblikama vezanosti uprave na stališča sodišča. Prva oblika vezanosti je obveznost uprave, da pri svojem delovanju upošteva stališča sodne prakse tako glede uporabe materialnega prava kot tudi glede pravil postopka. Druga oblika vezanosti je obveznost uprave, da pri ponovljenem odločanju o konkretni upravni zadevi upošteva stališča upravnega sodišča, ki jih je slednje sprejelo v okviru presoje zakonitosti delovanja upravnega organa v isti zadevi. To obliko vezanosti v nadaljevanju natančno analiziramo.

Koncept vezanosti na odločitev upravnega sodišča izhaja iz ustavne vloge upravnega sodstva, utemeljen pa je z zagotavljanjem pravice do učinkovitega sodnega varstva v upravnem sporu (23. in 157. člen Ustave Republike Slovenije⁹) in zagotavljanjem učinkovitega, neodvisnega in nepristranskega sodnega nadzora nad delom uprave (3. in 120. člen Ustave). V Sloveniji se je koncept vezanosti na odločitev upravnega sodišča v zadnjih letih intenzivno razvijal tako na praktični kot tudi na normativni ravni. Sodna praksa je postopoma nadgrajevala svoja stališča o pomenu in dometu vezanosti uprave na odločitev upravnega sodišča, zakonodajalec pa je leta 2023 nova stališča sodne prakse z novelo prenesel tudi v besedilo ZUS-1.

Pred sprejemom in uveljavitvijo novele ZUS-1C¹⁰ je bilo v zakonu določeno, da je pri ponovnem odločanju po odpravi izpodbijanega upravnega akta v upravnem sporu upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki zadevajo postopek. Določeno je bilo tudi, da je na pravno mnenje in stališča sodišča vezan tudi vsak drug upravni organ, ki odloča o rednih ali izrednih pravnih sredstvih zoper nov upravni akt, izdan na podlagi sodbe sodišča.¹¹ Starejša sodna praksa je zavzemala stališče, da vezanost upravnega organa ni absolutna in da lahko upravni organ pri ponovljenem odločanju odloči tudi v nasprotju s pravnim mnenjem in stališči sodišča, če ima za to utemeljene razloge, kar mora tudi posebej obrazložiti.¹² Zanimivo je, da starejša sodna praksa nikjer niti primeroma ni navajala, katere konkretne razloge bi bilo mogoče šteti kot utemeljene razloge za odstop. Iz novejše sodne prakse izhaja, da je odstop od vezanosti na odločitev sodišča možen zgolj izjemoma, če se pojavijo utemeljene pravne okoliščine, ki so posledica sprejetja drugih pravnih aktov zakonodajalca ali pristojnih sodišč (na primer če je v trenutku ponovnega odločanja upravnega organa treba uporabiti pozneje spremenjen zakon, če je zakon razveljavilo ustavno sodišče ali če je stališče sodišča prve stopnje v nasprotju s stališčem, ki ga je v zvezi z razlago predpisa evropskega prava zavzelo Sodišče Evropske unije v postopku predhodnega odločanja, ali s poznejšim stališčem Vrhovnega sodišča, ki ga je sprejelo v bistveno enakem primeru).¹³ Vsem navedenim primerom je skupno, da se nanašajo na spremenjene pravne ali dejanske okoliščine zadeve.¹⁴ Ker je vezanost upravnega organa mogoče zahtevati le ob nespremenjenih pravnih in dejanskih podlagah za odločanje, to utemeljuje sklep, da je novejša sodna praksa zavzela stališče absolutne vezanosti upravnega organa na stališča sodišča.

Na razvoj instituta vezanosti uprave na odločitev upravnega sodišča je pomembno vplivala tudi spremenjena praksa v smeri prevladujočega odločanja v upravnem sporu v Sloveniji po izvedeni glavni obravnavi namesto odločanja na seji.¹⁵ Pojavljali so se namreč očitki, da izvedena glavna obravnava v ničemer ne pripomore k učinkovitosti upravnega spora, če sodišče na glavni obravnavi izvaja dokaze in ugotavlja dejansko stanje, potem pa ne sprejme meritorne odločitve v zadevi, temveč izpodbijani upravni akt zgolj odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje upravnemu organu. Vrhovno sodišče je na te očitke odgovorilo v sklepu X Ips 220/2016 z dne 17. maja 2017. Navedlo je, da je v primerih, ko sodišče v upravnem sporu na glavni obravnavi ugotavlja dejansko stanje, potem pa izpodbijani akt odpravi in vrne v ponovno odločanje, upravni organ vezan tudi na s sodbo ugotovljena dejstva oziroma dejansko stanje, saj je to neločljivo povezano s pravnimi stališči glede pravice do izvedbe dokazov in z izrekom sodbe. Po stališču Vrhovnega sodišča je torej upravni organ v ponovljenem postopku vezan na materialno pravnomočno sodbo sodišča v upravnem sporu tako glede izreka kot tudi glede nosilnih razlogov, ki ta izrek utemeljujejo.

Zakonodajalec je zgoraj predstavljena stališča sodne prakse glede vezanosti uprave na odločitev sodišča prenesel tudi v zakonsko besedilo, tako da danes veljavna določba petega odstavka 64. člena ZUS-1 določa, da je v primerih odprave izpodbijanega upravnega akta in vrnitve v ponovno odločanje, organ vezan na izrek sodbe in na dejansko stanje, ki ga je sodišče ugotovilo na glavni obravnavi v postopku, v katerem je tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani upravni akt, ter na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki zadevajo postopek. Pri tem je treba upoštevati, da ima sodišče v upravnem sporu možnost, da v izreku sodbe določi tudi način izvršitve svoje odločitve in da se vezanost nanaša tudi na ta vidik, o čemer več v nadaljevanju.

V eni od nedavnih zadev se je Vrhovno sodišče izrecno opredelilo tudi do vezanosti upravnega sodišča na predhodno izdano pravnomočno sodbo upravnega sodišča, izdano v isti zadevi. Sprejetje tega stališča je zelo pomembno za vse tiste primere, ko upravni organ v ponovljenem odločanju po odpravi izpodbijanega upravnega akta ne bi spoštoval odločitve upravnega sodišča in bi odločil na temelju drugačnih stališč oziroma razlage, upravno sodišče pa bi ob vnovičnem odločanju v upravnem sporu potrdilo pravilnost takega ravnanja upravnega organa, s čimer bi po vsebini izrazilo nestrinjanje s prvotno odločitvijo upravnega sodišča v zadevi. Vrhovno sodišče je glede tega zavzelo stališče, da vezanost na pravnomočno sodbo, izdano v isti zadevi, velja tudi za upravno sodišče, ki bi odločalo v upravnem sporu zoper nov upravni akt. V navedeno bi lahko poseglo le Vrhovno sodišče z odločitvijo o izrednem pravnem sredstvu zoper pravnomočno sodbo.¹⁶ To pomeni, da ne upravni organ ne upravno sodišče v ponovljenem postopku ne smeta odstopiti od stališč, sprejetih v predhodno izdani pravnomočni sodbi v isti zadevi. Tožnik v upravnem sporu, ki je uspel z izpodbojno tožbo, se tako lahko zanese na odločitev sodišča v smislu zagotovila, da bo predhodno izdana pravnomočna sodba v isti zadevi spoštovana tako s strani uprave v ponovljenem postopku kot tudi s strani upravnega sodišča v morebitnem ponovnem upravnem sporu.

3. Način izvršitve odločbe upravnega sodišča

Po zakonskem pooblastilu iz tretjega odstavka 64. člena ZUS-1, sprejetem z novelo ZUS-1C leta 2023, lahko Upravno sodišče, če s sodbo odpravi izpodbijani upravni akt, v sodbi določi način izvršitve svoje odločitve. Na normativni ravni je ta določba nova, zgleduje pa se po ureditvi iz drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS),¹⁷ v katerem je določeno, da lahko Ustavno sodišče v svoji odločbi določi, kateri organ mora odločbo izvršiti in na kakšen način. V praksi Ustavno sodišče to pooblastilo uporablja, da v času teka roka, v katerem mora zakonodajalec odpraviti protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče, zagotovi ustavnoskladno izvrševanje zakonske ureditve oziroma učinkovito izvajanje kakšne človekove pravice ali temeljne svoboščine.¹⁸ Ustavno sodišče to pooblastilo pogosto uporablja tudi kot podlago za začasno določanje novih pravil. Del izreka, v katerem Ustavno sodišče z določitvijo načina izvršitve svoje odločbe nadomesti protiustavne zakonske določbe, ima pravno moč zakonske norme, s čimer sodišče dejansko začasno prevzame zakonodajno funkcijo.¹⁹

Že pred uzakonitvijo možnosti določitve načina izvršitve odločbe v ZUS-1 je upravnosodna praksa dopolnila razlago določbe o vezanosti upravnega organa na stališča upravnega sodišča iz 64. člena ZUS-1 in zavzela stališče, da se lahko ob odpravi upravnega akta upravi ali drugemu organu oblasti z izrekom sodbe naloži določeno ravnanje oziroma odločanje, vezano na stališča sodišča glede pravilne uporabe materialnega prava in pravil postopka. Vrhovno sodišče je nadgradnjo sodne prakse utemeljilo s potrebo po povečanju pravne varnosti državljank in državljanov ter drugih oseb (2. člen Ustave). Dodalo je, da je stvar vsakokratne presoje upravnega sodišča, kako določno je treba v izreku opredeliti način izvršitve sprejete sodbe v ponovnem postopku upravnega organa glede na naravo spora in pomen sprejetih stališč.²⁰

Veljavna ureditev, ki izrecno predvideva možnost določitve načina izvršitve odločbe, upravnemu sodišču daje še močnejše pooblastilo za usmerjanje nadaljnjega delovanja uprave in krepi položaj upravnega sodstva. Uporaba tega instituta ima pomembno vlogo tudi pri zagotavljanju pravne varnosti, saj je upravni organ po načelu pravnomočnosti vezan tudi na del izreka, v katerem bo določen način izvršitve odločbe.²¹

Sodišče način izvršitve v izreku odločbe določi po uradni dolžnosti, ne glede na to pa lahko tožnik v tožbi predlaga, kako naj bi se glasil način izvršitve, če meni, da bi to sodišču lahko pomagalo.²² Zakonodaja ne določa, kaj konkretno lahko upravno sodišče določi v okviru načina izvršitve svoje odločbe. Glede na zasnovo tega instituta lahko pričakujemo številne podobnosti z načinom izvršitve odločbe, ki jo določi Ustavno sodišče, vsebinski domet pa bo seveda prilagojen naravi in pomenu upravnega spora.

V upravnem sporu se izvaja sodni nadzor nad zakonitostjo delovanja uprave, kar opredeljuje tudi vsebinski okvir uporabe tega instituta. Nobenega dvoma ni, da bo po vsebini določitev načina izvršitve lahko navodilo upravnemu organu, kakšen akt naj izda, kako naj vodi postopek, katero materialno pravo mora pri tem upoštevati, kako naj ugotavlja dejansko stanje.²³ V tem smislu je institut določitve načina izvršitve odločbe mogoče razumeti kot alternativo odločanju v sporu polne jurisdikcije, ki pomembno pripomore k zagotavljanju učinkovitega sodnega varstva. Jasno je tudi, da upravno sodišče v okviru instituta določitve načina izvršitve svoje odločbe ne bo moglo opravljati zakonodajne funkcije, možno pa je, da bi v posameznih utemeljenih primerih lahko začasno opravljalo normativno funkcijo uprave. Očitno torej je, da bo imelo sodišče pri uporabi tega instituta širok nabor možnosti, domet uporabe tega instituta pa bo določala sodna praksa.

Končno je treba omeniti še, da k zagotovitvi učinkovitega sodnega varstva lahko pomembno pripomore tudi dejstvo, da je način izvršitve odločitve v primeru njenega nespoštovanja mogoče uveljavljati tudi z izvršbo. V tretjem odstavku 102. člena ZUS-1 je namreč določeno, da se sodbe sodišča, s katerimi se naloži obveznost državi, lokalni skupnosti ali njunim organom ali organizacijam, izvršujejo po določbah Zakona o izvršbi in zavarovanju (ZIZ).²⁴ Tudi v zvezi s tem se bo morala praksa še izreči.

Opombe:

* Univerzitetna diplomirana pravnica, doktorica pravnih znanosti, izredna profesorica za področje upravnega prava in prava javne uprave na Pravni fakulteti Univerze v Ljubljani.
** Raziskovalno delo za pripravo tega prispevka je sofinanciranja Javna agencija za raziskave in inovacije v okviru raziskovalnega projekta V5-2383 Teoretični in praktični vidiki modernizacije upravnega postopka v Sloveniji. Več informacij je na voljo na <https://cris.cobiss.net/ecris/si/sl/project/20726> (8. 6. 2024).
¹ Glej 7. in 65. člen Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) , Uradni list RS, št. 105/06, 107/09 – odl. US, 62/10, 98/11 – odl. US, 109/12, 10/17 – ZPP-E in 49/23.
² Drugi odstavek 64. člena ZUS-1.
³  68. člen ZUS-1.
⁴ 69. člen ZUS-1.
⁵ 64. člen ZUS-1.
⁶  Tretji odstavek 64. člena ZUS-1.
⁷  E. Kerševan in V. Androjna, nav. delo, str.
⁸  Peti odstavek 64. člena ZUS-1.
⁹  Uradni list RS/I, št. 33/91, Uradni list RS, št. 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13, 47/13 in 75/16 – UZ70a.
¹⁰ Uradni list RS, št. 49/2023.
¹¹ Glej četrti in peti odstavek 64. člena ZUS-1.
¹² Sklepi Vrhovnega sodišča RS X Ips 169/2010 z dne 25. maja 2011, X Ips 706/2008 z dne 20. novembra 2008 in X Ips 519/2007 z dne 14. novembra 2007.
¹³ Sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 183/2016 z dne 29. junija 2016, točka 15 obrazložitve.
¹⁴ Prim. T. Steinman, v: E. Kerševan in drugi, nav. delo, str. 365
¹⁵ O tem glej: B. Žuber, nav. delo (2020b), in B. Žuber, nav. delo (2020a). Glej tudi B. Žuber, nav. delo (2019).
¹⁶ Sklep Vrhovnega sodišča RS X Ips 12/2023 z dne 30. novembra 2023.
¹⁷ Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21.
¹⁸ Odločbi Ustavnega sodišča RS U-I-198/03 z dne 14. aprila 2005 in Ustavnega sodišča U-I-7/07, Up-1054/07 z dne 7. junija 2007.
¹⁹ Odločba Ustavnega sodišča U-I-30/03.
²⁰ Sodba Vrhovnega sodišča RS X Ips 94/2017 z dne 17. aprila 2019.
²¹ E. Kerševan, nav. delo (2023), str. 111.
²² Prav tam, str. 111 in 112.
²³ Prav tam, str. 111.
²⁴ Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 93/07, 37/08 – ZST-1, 45/08 – ZArbit, 28/09, 51/10, 26/11, 17/13 – odl. US, 45/14 – odl. US, 53/14, 58/14 – odl. US, 54/15, 76/15 – odl. US, 11/18, 53/19 – odl. US, 66/19 – ZDavP-2M, 23/20 – SPZ-B, 36/21, 81/22 – odl. US in 81/22 – odl. US.

Celoten članek je dostopen za naročnike!