TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod

V Uradnem listu RS, št. 21/25, je bilo 31. marca 2025 objavljeno besedilo novega Zakona o oskrbi s pitno vodo ter odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode (ZOPVOOV), ki temelji na avgusta 2024 javno objavljenem osnutku predloga Zakona o gospodarskih javnih službah s področja oskrbe s pitno vodo in odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode (ZGJSPVN),¹ ki je bil v procesu sprejemanja nato tudi preimenovan v ZOPVOOV.

Zakon je bil tako sprejet na podlagi tretjega osnutka predloga zakona v zadnjih letih. Zakonodajalčeva ambicija je bila sprva – poleg uresničitve določb 70.a člena Ustave – poseči na celo področje gospodarskih javnih služb varstva okolja; pri čemer pa se materija zdaj sprejetega ZOPVOOV nanaša pravzaprav le še na dobavo pitne vode ter na odvajanje in čiščenje meteornih in odpadnih voda. Postopek priprave zadevnih predlogov zakonov se je tako:

• začel s predlogom zakona o gospodarskih javnih službah varstvo okolja (ZGJSVO), ki ni prestal normodajnih postopkov;
• nato je bil ob krčenju vsebinske materije, tj., poenostavljeno, ob »izpuščanju« posameznih gospodarskih javnih služb ravnanja z odpadki, v medresorsko usklajevanje podan tako spremenjen predlog zakona o nekaterih gospodarskih javnih službah varstva okolja (ZNGJSVO), ki po razumevanju avtorjev niti ni bil podan v javno obravnavo;
• v zadnjem predlogu zakona (s kratico ZGJSPVN), ki je bil nato sprejet kot ZOPVOOV in na katerega se nanaša ta članek, pa je materija predpisa dodatno skrčena še z »brisanjem« poprej predvidenih določb o gospodarski javni službi upravljanja, vzdrževanja in čiščenja javnih površin.

Kljub krčenju obsega materije, na katero meri oz. so merili zadevni osnutki predlogov predpisov, pa pripravljavec ves čas izhaja iz enakih idejnih izhodišč, za katera meniva, da so v osnovi nasprotne nekaterim temeljnim pravnim pravilom in načelom pravne ureditve področja prava gospodarskih javnih služb oz. prava varstva okolja. Identifikaciji in razpravi glede pravnih dilem glede tega je namenjen ta članek.

2. Splošne pravne dileme

S predlogom zakona o gospodarskih javnih službah s področja oskrbe s pitno vodo in odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode (ZGJSPVN), ki je bil nato sprejet pod novim imenom Zakon o oskrbi s pitno vodo ter odvajanju in čiščenju komunalne odpadne vode (ZOPVOOV), se, kot izhaja iz uvoda predloga, sledi priporočilom Računskega sodišča Republike Slovenije ter v zakonodajo prenaša ureditev, ki jo prinaša 70.a člen Ustave Republike Slovenije.²

Gospodarske javne službe so na sistemski ravni urejene v Zakonu o gospodarskih javnih službah (ZGJS).³ Nov predlog zakona pa naj bi bil po predlagateljevih pojasnilih potreben, ker ZGJS določa zgolj splošne določbe glede načina in oblik izvajanja gospodarskih javnih služb, to je zagotavljanje materialnih javnih dobrin kot proizvodov in storitev, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja Republika Slovenija oziroma občina ali druga lokalna skupnost zaradi zadovoljevanja javnih potreb, če jih ne zagotavlja na trgu.

Predlog ZGJSPVN – na podlagi katerega je bil zdaj sprejet ZOPVOOV – dejansko (v okrnjenem obsegu in parcialno) nadomešča predhodni predlog ZGJSVO, ki je bil v strokovni javnosti tarča številnih vsebinskih kritik.⁴ Pravzaprav gre za vsebinsko utesnjeno in skrajšano različico predhodnega predloga ZGJSVO (oziroma njegove »vmesne modifikacije« ZNGJSVO) z nekaterimi manjšimi spremembami. Čeprav je pripravljavec ZGJSPVN več predhodnih kritik vsebinsko upošteval – pa ugotovimo, da glavnino zdaj obravnavanega ZOPVOOV (še vedno) sestavljajo strokovno (že izhodiščno) neustrezne rešitve, kot so bile tudi poprej že strokovno kritizirane v zvezi z ZGJSVO. Slednje argumentirava v nadaljevanju.

Ob tem naj še dodamo, da je v zadevnem predlogu osnutka predpisa še zlasti nenavadna obrazložitev, ki okoliščino, da je ZGJSPVN (ZOPVOOV) predviden le (še) za dodatno regulacijo obveznih gospodarskih javnih služb oskrbe s pitno vodo ter odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode – v celoti pa so (v primerjavi s predhodnim predlogom ZGJSVO) iz aktualnega ZOPVOOV izvzete vse javne službe ravnanja z odpadki, ter tudi gospodarska javna služba upravljanja, vzdrževanja in čiščenja javnih površin. Zakaj? Predlagatelj pojasnjuje, da je taka sprememba posledica »reorganizacije«, saj je del predhodnih pristojnosti Ministrstva za okolje in prostor zdaj prevzelo Ministrstvo za okolje, podnebje in energijo, ki je očitno takoj »iz predloga črtalo področje odpadkov«. Hkrati Ministrstvo za naravne vire in prostor glede »svojih« gospodarskih javnih služb še vedno vztraja, da ostanejo v tem zakonu. Pa tudi to ne v celoti: iz vsebinsko popolnoma nepojasnjenega razloga namreč zdaj v primerjavi s poprejšnjimi različicami osnutkov predpisov ZGJSPVN preprosto v celoti »izpušča« tudi urejanje gospodarske javne službe upravljanja, vzdrževanja in čiščenja javnih površin (ki jo je še vseboval predhodni osnutek predloga ZNGJSVO).

Očitno se torej niti dve pristojni ministrstvi ne strinjata glede metodološkega pristopa pri taki dodatni regulaciji gospodarskih javnih služb: eno še naprej vztraja, da je dosedanji pristop v redu, ter ga le v manjšem delu spreminja s predmetnim ZGJSPVN (ZOPVOOV), drugo pristojno ministrstvo pa se je raje kar v celoti umaknilo iz priprave tega predloga in iz njega »črtalo« vse »svoje« gospodarske javne službe. Ministrstva očitno pripravljajo vsako svoj lasten zakon glede »svojih« gospodarskih javnih služb. Ob tem zadevni predlog ZGJSPVN (ZOPVOOV) niti glede tega vsebinsko ne pojasni, kakšna argumentacija in/ali motivacija je botrovala očitni oceni enega od obeh pristojnih ministrstev, da pri pristopu iz predhodnega ZGJSVO ni smiselno vztrajati. Zato lahko o tem le ugibamo.

Ob takem ugibanju pa lahko sicer (vnovič – in dodatno) ugotovimo več razlogov, ki po najini presoji izkazujejo pravno nevzdržnost preostanka regulatornih idej ZGJSVO, kot zdaj le nekoliko spremenjene izhajajo iz ZOPVOOV (ki jih z dopolnjevanjem oziroma v danem primeru delnim črtanjem zakonodajnega besedila realno ni mogoče rešiti). Zato meniva, da bi bilo bolj modro pristopiti k njihovi sistemski ureditvi⁵ – kot je predstavljeno v nadaljevanju po posameznih vsebinskih sklopih.

2.1. NESKLADNOST UVODNIH POJASNIL IN UVODNIH DEFINICIJ PREDLOGA ZGJSPVN Z VSEBINO PREDLOGA ZGJSPVN OZIROMA SPREJETIM ZOPVOOV

Najprej je treba opozoriti, da je že takoj mogoče opaziti več neskladij med predlagateljevimi uvodnimi pojasnili o tem, kaj naj bi ZGJSPVN prinesel, ter dejanskimi predlogi sprememb v besedilu predloga ZGJSPVN (oziroma v ZOPVOOV, kot je bil zakon nato ob sprejemu preimenovan). Na najočitnejša neskladja opozarjava v nadaljevanju.

Predlagatelj navaja, da naj bi bilo z ZGJSPVN zagotovljeno, da bo oskrba prebivalstva s pitno vodo in z vodo za oskrbo gospodinjstev zagotovljena »s strani države preko lokalnih skupnosti neposredno in neprofitno«. Predlog zakona (oziroma to zdaj določa ZOPVOOV) pa določa, da bi se ta gospodarska javna služba izvajala kot občinska gospodarska javna služba – torej kot pristojnost občin in ne države, ki ima v ZOPVOOV pri izvajanju te javne službe še naprej zgolj zelo omejeno in subsidiarno odgovornost.

Nadalje pa zakon, enako kot predlog, tudi določa, da bi se lahko ta gospodarska javna služba izvajala med drugim tudi prek javnega podjetja ali javnega zavoda, ki sta samostojni pravni osebi. Tako ni res, da ureja neposredno izvajanje s strani države ali lokalnih skupnosti. Neposredni način bi bil le prek režijskega obrata ali pa če bi država za to predvidela specializiran lastni organ.

Že zato meniva, da že je koncept predloga besedila zakona temeljno zmoten. Podredno ga v nadaljevanju poskušamo v tej zvezi vsaj deloma sanirati s predlogi glede ločitve funkcij izvajalca gospodarskih javnih služb in upravljavca infrastrukturnega omrežja. Posebej pa je treba tudi poudariti, da predlog ZGJSPVN za javno službo oskrbe s pitno vodo v pojasnilih podaja, da opušča obliko zagotavljanja javne službe v obliki koncesije. Pri tem izrecno določa, da se storitve te gospodarske javne službe izvajajo v obliki javnega podjetja oziroma javnega gospodarskega zavoda – kar pa je dejansko izvajanje v obliki koncesije. Zgolj s to razliko, da se v takem primeru izvajalcu koncesije, če je v stoodstotni lasti občine, lahko (ob izpolnjenih pogojih in skladno s pravili prava koncesij) koncesija podeli v izvajanje brez javnega razpisa, po pravilih in-house.⁶ Z drugimi besedami: vsako izvajanje storitev gospodarskih javnih služb, ki ga ne izvaja država ali občina neposredno prek svojih organov (oziroma režijskega obrata, ki ni samostojna pravna oseba), pomeni, da gre za koncesijsko izvajanje – pa naj bo izvajalec gospodarska družba, javno podjetje ali javni zavod, deloma ali v celoti v javni lasti; tudi če gre za dobavo pitne vode, ki je iz veljavnosti direktive EU o dodeljevanju koncesijskih pogodb izključena.

Očitne notranje vsebinske neskladnosti predloga ZGJSPVN pa lahko ugotovimo tudi za splošne določbe ZGJSPVN, ki tudi vsebinsko odstopajo od pozneje zapisanih vsebin tega istega ZGJSPVN oziroma ZVOPVOOV. Tako na primer točka 9 prvega odstavka 1. člena ZOPVOOV določa:

»Izvajalec javne službe oskrbe s pitno vodo je režijski obrat ali pravna oseba, ki jo v skladu s tem zakonom občina ustanovi oziroma določi za opravljanje javne službe.«

Pri tem le režijski obrat, ki ni samostojna pravna oseba, edini izpolnjuje zahtevo po neposrednosti izvajanja te gospodarske javne službe, kot po najinem razumevanju jasno izhaja iz Ustave. Tudi če 70.a člen Ustave – po najinem mnenju neustrezno – razlagamo tako, da izvajanje te gospodarske javne službe zagotavlja neposredno lokalna skupnost in ne država.

2.2. NEJASNOST RAZMERJA DO ZGJS

Glede besedila ZOPVOOV je treba nadalje opomniti, da ZGJS, ki je bil sprejet v letu 1993, dokaj ohlapno ureja področje izvajanja komunalnih dejavnosti, saj je bil za to področje predviden sprejem posebnega zakona, ki bi to področje podrobneje uredil. Poseben zakon, ki bi urejal to področje, naj bi bil ZGJSVO, ki pa je bil očitno strokovno ocenjen kot neustrezen. Zdaj pa je bila sprejeta parcialna nadomestitev v obliki predmetnega ZOPVOOV, ki v bistvenem ponuja popolnoma iste (neustrezne) rešitve, kot jih je predhodni predlog ZGJSVO.

Meniva, da ni mogoče sprejeti argumenta, da se sprejme ZOPVOOV ter se pri tem in pred tem ne le v ničemer ne ureja številnih vprašanj, ki bi jih moral urejati že ZGJS, temveč da se sploh ne uredi razmerja do ZGJS. O sistemski neustreznosti in zastarelosti ZGJS je bilo že veliko zapisanega, pa vendar je po vsebini to splošni predpis, ki bi moral biti najprej spremenjen oz. dopolnjen, da bi lahko bil pravni sistem gospodarskih javnih služb notranje povezana celota. Prednost področni ureditvi pred sistemsko ne pripomore k odpravljanju že znanih sistemskih anomalij. ZGJS tako ostaja po mnenju predlagatelja krovni zakon, predlagani zakon pa je nekakšna mešanica delnega urejanja iste materije, ki jo ureja ZGJS, in povzemanja nekaterih določb iz drugih zakonov in uredb Vlade Republike Slovenije (za katere je bilo doslej sprejemljivo tudi v ustavnem smislu, da so bile v uredbah).

V bistvenem delu pa ostaja učinek ZOPVOOV na ZGJS vse prej kot jasen. Pri tem ne gre zgolj za poglobljena strokovna vprašanja, kot je vprašanje nadaljnjega obstoja javnega podjetja kot posebne statusne oblike,⁷ temveč tudi številna druga. Obstoj nobene od strokovnih (sistemskih) dilem v zvezi z ZGJS, ki pa ZOPVOOV ne samo v ničemer ne odpravlja, temveč nedorečenosti in nejasnosti na zadevnem področju urejanja zgolj še dodatno povečuje – kar utrjuje že v okviru pripomb na predhodni predlog ZGJSVO podano delovno stališče, da se na zadevnem pravnem področju že dalj časa izkazuje kot nujno, da se sistema gospodarskih javnih služb predlagatelj loti tam, kjer je sistem treba urejati, tj. pri pripravi novega ZGJS.⁸

2.3. NESISTEMSKOST RAZMERJA ZOPVOOV Z DRUGIMI ZAKONI

Smiselno bi bilo, da se oblike izvajanja gospodarskih javnih služb urejajo še vedno s sistemskim predpisom (na primer novim, posodobljenim ZGJS), seveda po predhodni temeljiti analizi dejanskega stanja in oceni finančnih posledic, ki bi jih imele spremembe oblik na dejansko stanje oziroma obstoječe izvajalce gospodarskih javnih služb. Zato meniva, da bi bilo primerneje na novo celovito sistemsko urediti gospodarske javne službe v novem ZGJS (oblike izvajanja, pravice in obveznosti, način določanja nalog gospodarskih javnih služb itd.), ki bi bil krovni predpis za vse gospodarske javne službe, posebnosti posameznih gospodarskih javnih služb pa bi se urejale v posebnem zakonskem predpisu, pri čemer bi bilo smiselno v uvodu tega zakona urediti skupne določbe tako, da se ista materija potem ne ureja na več mestih.

Zdaj sprejeti ZOPVOOV, ki pravzaprav idejno delno krpa del materije predhodno predlaganega ZGJSVO, kolikor jo je po »reorganizaciji«, ki jo omenja, še ostalo pri Ministrstvu za naravne vire in prostor, pa glede tega celo nelogično »pojasnjuje«, da je »reorganizacija«, ki je povzročila »črtanje področja odpadkov« s strani Ministrstva za okolje, podnebje in energijo, »vodila do spremembe naslova zakona in črtanja poglavja »Temeljna načela«, saj predlog zakona ne predstavlja več urejanja vseh gospodarskih javnih služb varstva okolja, temveč le nekaterih«.⁹

Kot sva že poudarila, take obrazložitve ni mogoče logično preizkusiti (niti) glede zdaj poudarjenega, saj tudi prej v predlogu ZGJSVO temeljna načela niso bila predvidena le za gospodarsko javno službo ravnanja z odpadki, temveč za vse gospodarske javne službe varstva okolja.

2.4. OHRANITEV JAVNEGA PODJETJA KOT POSEBNE STATUSNE OBLIKE?

V Sloveniji poseben položaj javnega podjetja opredeljuje ZGJS, ki v delu, v katerem ureja javno podjetje, ureja vprašanja, ki se nanašajo na ustanovitev javnega podjetja, vprašanje pravic ustanovitelja in (do nedavnega)¹⁰ vprašanje imenovanja direktorja. Za vsa preostala vprašanja ZGJS napotuje na uporabo Zakona o gospodarskih družbah (ZGD-1).¹¹ Glede tega že več kot četrt stoletja opozarjava na neurejenost položaja javnega podjetja v pravnem sistemu.¹² Zato naj zapiševa misel, da ni mogoče urejati izvajalskega položaja javnih podjetij (in javnih gospodarskih zavodov), preden ni na sistemski ravni podan odgovor, ali javno podjetje (javni gospodarski zavod) ohranimo kot posebno statusno obliko. Ob upoštevanju izhodišča, da je vsako razmerje med oblastjo in izvajalcem storitve koncesija, tudi če gre za njeno in-house obliko, sicer meniva, da poseben statusni položaj javnega podjetja ni potreben.

Temu konceptu sledi država pri nosilnih izvajalcih državnih javnih projektov oziroma služb, kot so DARS, 2TDK itd. Vendar je to stališče delovno in aprioristično ter je za to potrebna podrobna analiza, ki ne more biti del izvedbenega, temveč sistemskega zakona. Tudi če bi prevladalo stališče o ohranitvi javnega podjetja kot posebne statusne oblike, bi bilo treba najprej to obliko urediti, preden specialni zakon (zdaj ZOPVOOV) predvidi izvajalske oblike.

3. Skupne določbe za izvajanje gospodarske javne službe oskrbe s pitno vodo ter odvajanje in čiščenje odpadnih voda: oblikovanje cen gospodarske javne službe in povezana vprašanja

Opozoriti je treba še zlasti na tiste vsebine ZOPVOOV, ki se nanašajo na oblikovanje cen storitev javnih služb.¹³ Skladno s 15. členom ZOPVOOV ceno javne službe določi občinski svet tako, da posebej določi omrežnino in ceno storitve javne službe, pri čemer je po tem predlogu vsebinsko urejanje te materije predvideno na podzakonski ravni, z aktom Vlade.¹⁴

Izvajalec skladno z določbami 16. člena ZOPVOOV letno pripravlja predlog cene za naslednje (letno) obračunsko obdobje, in sicer s pripravo elaborata. Kot je mogoče razumeti določbe četrtega odstavka 16. člena ZOPVOOV, pa lahko občina od z elaboratom predlagane cene (kot se zdi – po lastni prosti presoji?) odstopi in potrdi ceno, kot jo sama določi – ob omejitvi, da mora »v prilogi akta [občinskega sveta, s katerim ta določi ceno gospodarske javne službe] opredeliti razloga za to odstopanje in navesti načrtovane aktivnosti, ki bodo izvedene ali opuščene zaradi odstopa od z elaboratom predlagane cene in finančne posledice za občinski proračun«.

Taka določba je že izhodiščno nerazumljiva: ob upoštevanju temeljnih načel obračunavanja cen gospodarskih javnih služb, ki morajo zagotavljati finančno vzdržnost poslovanja izvajalca ob načelu porabnik oziroma povzročitelj plača (več o tem v nadaljevanju), ter ob politični realnosti, v kateri so praviloma vse javne dajatve uporabnikom previsoke oziroma jih je praviloma politično oportuno zniževati, bo tako najverjetneje v praksi prihajalo do konflikta med to novo diskrecijsko pravico občin do nižanja cen mimo elaboratov izvajalcev javnih služb in temeljno zahtevo po njihovem stroškovnem pokrivanju primarno s cenami storitev.

Vsebinska notranja logična neskladnost pa je podana tudi v tem, da predlog cen tako skladno s prvim odstavkom tega istega člena kot tudi po naravi zadev pripravlja izvajalec gospodarske javne službe – ne pa občina. Izvajalec (ne pa občina) tudi napravi potrebne povezane izračune na podlagi svojih (ne pa občinskih) poslovnih podatkov. Celotni četrti odstavek 16. člena ZOPVOOV, po katerem občina identificira in pojasnjuje razloge za odstopanje od potrjenih cen, tako tudi glede tega ni samo že notranje vsebinsko nejasen, temveč tudi sicer temeljno logično nasproten celotnim postopkom pripravljanja elaboratov cen gospodarske javne službe.

Razmerje med občino in izvajalcem gospodarskih javnih služb pa nadalje ureja 17. člen ZOPVOOV, ki določa poziv izvajalcu občinske javne službe, če občina pri pregledu elaborata o oblikovanju cene ugotovi, da elementi predlagane cene ali njen izračun v predračunskem obdobju niso oblikovani v skladu z zakonom in podzakonskimi akti; ali če predlog cene za naslednje obračunsko obdobje (iz izvajalčevega elaborata) za več kot tri odstotne točke letno presega povprečni indeks rasti cen življenjskih potrebščin.

Predlagani sistem je zapleten in temelji na povsem zgrešenem izhodišču, da občina zna elaborat pripraviti, izvajalec pa ga ne zna. Hkrati tudi ni jasno razmerje med četrtim odstavkom 16. člena ZOPVOOV in določbami 17. člena ZOPVOOV. Zdi se, da občina lahko od izvajalca zahteva popravo elaborata oziroma načrte za povečanje stroškovne učinkovitosti izvajanja oziroma dodatna pojasnila, če meni, da je elaborat pomanjkljiv oziroma elaborat predvideva povečanja cene, »ki za več kot tri odstotne točke letno presega povprečni indeks rasti cen življenjskih potrebščin«, in če se z njimi ne strinja, občina »sama pripravi predlog cene tako, da njena rast ni večja od treh odstotnih točk«.¹⁵ Če elaborat odstopa od cene, kot jo je občina pripravljena (politično) potrditi, pa lahko ob podaji zahtevane obrazložitve z elaboratom predlagano ceno tudi sicer (brez posebnih omejitev) spremeni in (poljubno) določi.¹⁶

Sicer pa 17. člen ureja oblikovanje cen tedaj, ko tako oblikovanje ni posebej invazivno do uporabnikov, če se pa zgodijo dogodki, kot so se v zadnjih dveh letih (na primer tri- ali večkratno povišanje cen električne energije), pa povsem odpove (argument inflacije na ravni celotne cene ne odraža dviga posameznega stroška). Meniva, da cen ni mogoče vezati na splošne indekse oziroma projekcije ter tako ravnati v nasprotju s temeljnim načelom evropskih direktiv s področja varstva okolja, tj. da povzročitelj plača.¹⁷ Če bi to morebiti mestoma izjemoma lahko dopustili (zaradi socialne politike ali kontrole cen itd.), pa tega ni mogoče dvigniti na zakonsko raven pravila.

Zaradi dejstva, da ima večina izvajalcev zadevnih gospodarskih javnih služb status javnega podjetja, ki je v stoodstotni lasti občin, predlagatelj s takimi določbami dejansko zgolj prenaša obveznosti iz uporabnikov na proračune občin, ki bodo morale svojim javnim podjetjem v takih primerih zagotavljati likvidnost iz proračunskih sredstev. Morda na prvi pogled všečni predlog je za občino na koncu škodljiv. Gre pa pri taki določbi tudi za prikrito subvencioniranje cen storitev gospodarskih javnih služb, ki očitno nasprotuje tudi zgoraj poudarjenim temeljnim načelom okoljskega prava, na primer porabnik oziroma obremenitelj plača. Še zlasti glede ustavne dolžnosti države, kot izhaja iz 70.a Ustave, vsaj glede dobave pitne vode vsakršnih finančnih bremen, ki jih ne pokrijejo porabniki storitev gospodarskih javnih služb, pa se tudi glede tega odpira vprašanje, ali gre tudi za nedopustno izogibanje finančnim bremenom s strani države, ki bi bila v takem primeru (sicer že okoljsko nedopustno, kot sva zgoraj poudarila) povzročena za proračun.

ZOPVOOV v 19. členu določa, da omrežnina in cena storitve javne službe znotraj posamezne skupine uporabnikov v občini ne sme biti različna, kadar imajo uporabniki posamezne službe v posamezni občini istega izvajalca javne službe. Pri tem pa ni znano, kaj pomenijo »skupine uporabnikov«. Predlagani člen, ki preprečuje diferenciacijo, tako lahko uvaja diskriminacijo. Če namreč posamezni uporabniki ali »skupina uporabnikov« dokazljivo povzroča različne stroške, bi morala biti diferenciacija cen ne samo dopuščena, temveč celo zapovedana. Navsezadnje je tudi predlagatelj v obrazložitvi osnutka ZGJSPVN (avgust 2024) sam zapisal:

»[Z]ato je mogoče vedno oblikovati skupine uporabnikov, ki dokazljivo povzročajo različne stroške na enoto storitve kot drugi uporabniki ali druge skupine uporabnikov«.

Tudi določbam 20. člena ZOPVOOV je mogoče očitati očitno vsebinsko nejasnost in potencialno diskriminacijo med uporabniki. Besedilo namreč najprej pojasnjuje, da se uporabnikom, ki jim »ni mogoče izmeriti količine dobavljene pitne vode […] količina pitne vode obračuna glede na zmogljivost priključka […] ob upoštevanju normirane porabe pitne vode«, kot jo nato besedilo določa. Nato pa določa porabo pitne vode, ki je v obračunskem obdobju večja od normirane porabe, kot »prekomerno porabo pitne vode«, ki se obračuna po ceni storitve javne službe, povišani za 50 odstotkov. To v praksi pomeni, da bodo porabniki, ki ne bodo zagotovili možnosti, da bi se jim poraba pitne vode točno izračunala, vedno na boljšem od porabnikov, ki bodo imeli nameščene števce. Tisti, ki nimajo števcev, namreč sploh ne morejo priti v situacijo, ko bi se zanje ugotovila »prekomerna poraba« in tudi če bodo to dosegli oziroma presegli, ne bodo plačevali nobenih za 50 odstotkov povečanih cen, kot jih ZOPVOOV glede tega določa. Tudi sicer pa je normirana poraba določena samo za stanovanjske stavbe. Postavi se še vprašaje, kaj velja za poslovno-stanovanjske in poslovne (z več enotami) prostore? Ta problem je že v veljavni Uredbi o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja. Meniva, da bi ga kot nujno zakonsko vsebino zakon moral določiti.

Znatne poslovne težave in nejasnosti izvajalci zadevnih gospodarskih javnih služb po novi ureditvi ZOPVOOV ne bodo imeli le, če občine diskrecijsko ne bodo hotele potrditi v elaboratu izračunanih cen, temveč še zlasti tudi v primerih, če se bo pri obračunu za preteklo koledarsko leto izkazalo, da so bila predhodni izračuni cen s strani izvajalca glede na dejansko realizacijo (ki temelji na dejanskih potrebah in dejansko izvedenih količinah v posameznem letnem obdobju) oziroma potrjena cena »previsoki«. V 25. členu ZOPVOOV je (sicer vendarle znatno vsebinsko okrnjeno, glede na predhodne precej radikalnejše osnutke)18namreč med določbami o »odbitnih postavk«, ki naj se odštevajo pri zniževanju cen javnih služb s strani izvajalcev, še vedno ostal zanimiv koncept »prekomernih prihodkov« izvajalca javne službe. Te zakon v četrtem odstavku tega člena opredeljuje kot »prihodke iz javne službe, ki so v preteklem obračunskem obdobju presegli upravičene stroške izvajanja javne službe, znižane za odbitne postavke iz prejšnjega odstavka za več kot 10 odstotkov«.

Glede tega tudi obrazložitev predloga ZGJSPVN pojasnjuje:

»Navedeni znesek se ne more vrniti v obliki nižje oblikovane omrežnine oziroma nižje oblikovane cene storitve javne službe.«

Za »prekomerne prihodke« torej, kot je mogoče razumeti, ZOPVOOV ne dopušča, da bi se ustrezno upoštevali pri pripravi elaboratov za naslednje obračunsko obdobje, tj. tako, da se na ta račun zniža predračunska cena za naprej, temveč bo moral take »prekomerne prihodke« izvajalec gospodarske javne službe kar neposredno »vrniti« (?) uporabnikom javne službe.

Meniva, da gre taka predlagana ureditev po najinem mnenju tudi v smeri ad absurdum tako z vsebinskega kot tudi iz izvedbenega vidika. Že ob osnovnem poznavanju na primer gospodarskega prava si namreč očitno ni mogoče predstavljati, kako bi na primer neki koncesionar ali javno podjetje kar neposredno prenakazoval celotne svoje »prekomerne prihodke« vsem uporabnikom gospodarske javne službe mimo tudi vseh pravil s področja davkov in računovodenja. In, navsezadnje, kdo pa naj bi mu zbiral in katere osebne podatke vseh uporabnikov gospodarske javne službe o njihovih bančnih računih; kdo naj bi plačal stroške teh transakcij; kako in kako pogosto si je predlagatelj ZGJSPVN(ZOPVOOV) zamislil tako vračanje uporabnikom javne službe (seveda) tudi ostaja popolnoma nepremišljeno in nepojasnjeno.

O avtorjih:
* Univerzitetni diplomirani pravnik, doktor pravnih znanosti, izredni profesor na MLC fakulteti za management in pravo Ljubljana, odvetnik specialist upravnega prava.
** Magister poslovnih ved, univerzitetni diplomirani pravnik, doktor pravnih znanosti, odvetnik specialist upravnega prava.

Opombe:

¹ Dokument EVA št. 2024-2560-0026. Predlog je bil v Državni zbor nato poslan konec decembra 2024.
² Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a in 92/21 – UZ62a.
³ Uradni list RS, št. 32/93, 30/98 – ZZLPPO, 127/06 – ZJZP, 38/10 – ZUKN in 57/11 – ORZGJS40.
⁴ Glede tega glej na primer Žiga Rejc: Nekatere dileme predloga Zakona o gospodarskih javnih službah varstva okolja, v: Pravna praksa, 42 (2023) 42-43, str. 23–24. Avtor odkazuje tudi na več poprejšnjih opozoril strokovne javnosti v zvezi z zadevnim predlogom ZGJSVO.
⁵ Kako dolgo traja ta proces priprave, kaže že podatek, da je dr. Aleksij Mužina osnutek ZGJS-1 pripravil leta 2004.
⁶ Splošno prim. na primer določbe 13. člena Zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah (ZNKP, Uradni list RS, št. 9/19, 121/21 – ZJN-3B in 50/23), čeprav se za storitve dobave pitne vode ZNKP (niti ne tako imenovana koncesijska direktiva – Direktiva 2014/23/ EU) ne uporablja.
⁷ O tem v nadaljevanju.
⁸ Glede tega glej tudi opombo št. 5, zgoraj.
⁹ Prva stran obrazložitve predloga ZGJSPVN (pozneje sprejet kot ZOPVOOV).
¹⁰ Glej Aleksij Mužina in Klemen Pohar: Upravljanje javnih podjetij lokalnih skupnosti, v: Pravna praksa, 34 (2015) 14, str. 9–10.
¹¹ Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13, 55/15, 15/17, 22/19 – ZPosS, 158/20 – ZIntPK-C, 18/21, 18/23 – ZDU-1O in 75/23.
¹² Tako na primer Aleksij Mužina: Podelitev koncesije javnemu podjetju, v: Pravna praksa, 17 (1998) 1, str. 9.
¹³ Členi 15 in naslednji predloga ZOPVOOV.
¹⁴ Štirinajsti odstavek 15. člena ZOPVOOV: »Vlada podrobneje določi neupravičene, delno upravičene in upravičene stroške, izhodišča za oblikovanje cene storitve javne službe in omrežnine, izračun cene storitve javne službe in omrežnine ter merila za presojo učinkovitosti izvajanja javne službe.«
¹⁵ Glej določbe še zlasti tretjega in četrtega odstavka 17. člena ZOPVOOV. 
¹⁶ Glej določbe 16. člena ZOPVOOV, še zlasti četrti odstavek.
¹⁷ Primerljivo je mogoče spremljati tudi postopek pred Ustavnim sodiščem, ki je zaradi rešitev v ZVO-2 za razlago prava EU zaprosilo Sodišče EU (U-I-104/22, kjer Ustavno sodišče povzema: »V Okvirni direktivi o odpadkih je vzpostavljena hierarhija ravnanja z odpadki in poudarjeno načelo, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov«).
¹⁸ Osnutek predloga ZGJSPVN, kot je bil dan v javno razpravo avgusta 2024, je v 24. členu kot odbitno postavko pri izračunu cene predvidel kar celoten prihodek izvajalca gospodarskih javnih služb, pravzaprav iz vseh njegovih (drugih) dejavnosti, ki jih morebiti izvaja poleg storitev posamezne gospodarske javne službe, in čeprav ne gre za storitev, ki je povezana z javno infrastrukturo in/ali ne gre za stranski proizvod izvajanja gospodarskih javnih služb (prim. s točko 27 prvega odstavka 4. člena ZGJSPVN – prva verzija, avgust 2024). Da je tak pristop še posebej evidentno nemogoč in nedopusten v primeru, ko so izvajalci gospodarskih javnih služb zasebna podjetja (koncesionarji), ki v posameznih primerih le manjši del svojih prihodkov ustvarjajo iz izvajanja zadevnih gospodarskih javnih služb, ni treba posebej komentirati.

Celoten članek je dostopen za naročnike!