TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. UVOD

Področje plačilnega prometa za proračunske uporabnike je bilo včasih urejeno v Zakonu o opravljanju plačilnih storitev za proračunske uporabnike. Ta zakon je bil večkrat dopolnjen ali spremenjen, leta 2025 pa je bil sprejet nov Zakon o plačilnih in javnofinančnih storitvah. Prispevek se osredotoča na novosti tega zakona glede na predhodni zakon. Zakon poleg plačilnih storitev ureja širše področje, opredeljeno kot javnofinančne storitve, ki se izvajajo prek Uprave RS za javna plačila (UJP).

Zakon izpostavlja načela zaščite javnofinančnih sredstev, načela neprekinjenega delovanja in načela kakovosti storitev. To se veže na preglednost pri upravljanju in porabi javnofinančnih sredstev, razvoju elektronskega poslovanja in dostopnosti spletnih storitev javne uprave, izpostavlja neprekinjenost delovanja in kakovosti storitev UJP ob pravni varnosti poslovnih subjektov ter smiselni uporabi vseh prednosti digitalne družbe.

2. REGISTER PRORAČUNSKIH UPORABNIKOV

Register proračunskih uporabnikov predstavlja enotno informatizirano zbirko podatkov, povezano s poslovnim registrom in registrom transakcijskih računov. Podatki so javno dostopni na spletnem portalu iRPU na način in pod pogoji, določenimi v predpisih, ki urejajo posredovanje in ponovno uporabo informacij javnega značaja.

Pomemben del novosti zakona posega v register proračunskih uporabnikov.

2.1. Vključitev Republike Slovenije v register proračunskih uporabnikov

Identifikacijskih podatkov Republike Slovenije kot pravne osebe (v smislu davčne številke, matične številke in podobno) se do zdaj ni vodilo v nobenem registru. Zato zakon ureja pravno podlago, po kateri UJP v registru proračunskih uporabnikov vodi tudi podatke o državnem proračunu kot proračunskem uporabniku z matično številko 5854814000, davčno številko 17659957 in šifro proračuna 10995. Na šifro proračuna so vezani tudi podračuni države, po katerih poteka poslovanje večine neposrednih proračunskih uporabnikov države. Ker Republika Slovenija ni običajen proračunski uporabnik, je zakon zaradi kontinuitete pri Republiki Sloveniji opredelil že obstoječo šifro proračunskega uporabnika. S tem se je omogočilo, da se obstoječi podračuni še naprej uporabljajo kot podračuni za poslovanje Republike Slovenije. Skladno s tem je dopolnjen spletni iskalnik (ločen zavihek) registra proračunskih uporabnikov, kjer je dodan ločen pregled v identifikacijske podatke Republike Slovenije in njenih pripadajočih podračunov proračuna Republike Slovenije.

2.2. Ureditev pravno-organizacijskih oblik proračunskih uporabnikov

Zakon o javnih financah opredeljuje pojem neposrednih in posrednih proračunskih uporabnikov, in sicer:

• neposredni uporabniki državnega proračuna so državni organi in drugi subjekti, za katere zakon določa, da so neposredni uporabnik državnega proračuna;
• neposredni uporabniki občinskega proračuna so občina in ožji deli občine, ki jim je s statutom občine dodeljen status pravne osebe;
• posredni uporabniki so javni zavodi, javni skladi in javne agencije, katerih ustanoviteljica je država oziroma občina, razen če zakon določa drugače.

Praksa je pokazala, da pravnoorganizacijske oblike proračunskih uporabnikov v nekaterih primerih odstopajo od odločb Zakona o javnih financah. Nekateri odmiki so posledica Pravilnika o določitvi neposrednih in posrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov (ta pravilnik je z dnem uveljavitve zakona prenehal veljati), po katerem so bili v skupini proračunskih uporabnikov tudi proračunski uporabniki, ki jih Zakon o javnih financah ne opredeljuje. Izjeme od tega se poskuša urediti v novem zakonu.

V zakon je vnesena določba, da so proračunski uporabniki, katerih pravnoorganizacijska oblika ali status ni ustrezen, dolžni uskladitev svojega statusa urediti do 1. januarja 2030. To pomeni, da se morajo pravnoorganizacijske oblike proračunskih uporabnikov uskladiti z določbami Zakona o javnih financah. V nasprotnem primeru jih bo UJP po uradni dolžnosti po preteku zakonsko določenega roka izključila iz registra proračunskih uporabnikov. Danes so namreč v register proračunskih uporabnikov vključeni tudi pravni subjekti, katerih pravnoorganizacijska oblika odstopa od zakonskih določb.³ Pri takih primerih so se v praksi pokazale še druge težave, kot je način obravnave njihovega premoženja ali ustanavljanja raznih drugih entitet.

Zakon poskuša urediti umeščenost posameznih proračunskih uporabnikov v skupino neposrednih in posrednih uporabnikov proračuna. Danes so namreč med neposrednimi uporabniki proračuna tudi nekateri javni zavodi⁴ ali javne agencije, čeprav Zakon o javnih financah določa, da so to posredni uporabniki proračuna (primer: Slovenska akademija znanosti in umetnosti, ki je javni zavod, Nacionalna agencija Republike Slovenije za kakovost v visokem šolstvu pa je javna agencija). Razlog za nekatera odstopanja je tudi pri pripravljavcih zakonskih podlag, ki pri urejanju določenih entitet niso upoštevali Zakona o javnih financah in so v področno zakonodajo vnesli odmike. Zato težave nastopijo pri opredelitvi načina vodenja njihovih poslovnih knjig in načina obravnave njihovega premoženja. Skladno s tem se bodo tudi proračunski uporabniki, katerih pravnoorganizacijska oblika zakonsko ustreza posrednim proračunskim uporabnikom, s seznama neposrednih proračunskih uporabnikov prestavili na seznam posrednih proračunskih uporabnikov. To bo vplivalo na računovodsko načelo vodenja poslovnih knjig in pripravo letnih poročil. Pri tem pa bodo javnofinančne blagajne še vedno umeščene med druge uporabnike enotnega kontnega načrta.

Če je javni zavod, javno agencijo ali javni sklad ustanovilo več občin, je tak subjekt opredeljen kot posredni uporabnik proračuna tiste občine, v kateri ima sedež. Občinski organi ali organizacije, občinska uprava, vključno z organi skupne občinske uprave, ter ožji deli občine, ki nimajo statusa pravne osebe, se ne vključijo v register proračunskih uporabnikov kot proračunski uporabniki.

Zakon tudi določa, da se bodo organi skupne občinske uprave ter ožji deli občin, ki niso pravne osebe in so na dan uveljavitve tega zakona v register proračunskih uporabnikov vpisani kot neposredni uporabnik občinskega proračuna, izključili iz registra proračunskih uporabnikov po uradni dolžnosti.

2.3. Šifra proračunskega uporabnika

Ker se organizacija področij dela, ki jo opredeljuje Uredba o organih v sestavi ministrstev, v praksi v povolilmem obdobju velikokrat spreminja, to vpliva na določanje šifer proračunskih uporabnikov, posledično pa tudi na časovne vrste primerjav podatkov. Zato je obravnavni zakon pri reorganiziranju organov državne uprave vnesel določbo o tem, kdaj se organu državne uprave dodeli nova šifra proračunskega uporabnika – če se mu spremenita naziv in področje dela ali sprememba delovnega področja, pomeni več kot 20 odstotkov zadnjega sprejetega finančnega načrta. Hkrati velja, da če se ustanovi nov državni organ ali če se državnemu organu spremeni šifra proračunskega uporabnika in ima ta državni organ tudi organ v sestavi, se spremeni tudi šifra organa v sestavi. Taka vpljava zakonskega pravila je bila potrebna zaradi sistemske ureditve določanja šifer proračunskih uporabnikov.

Zakon še opredeljuje, da se po izključitvi enote registra iz registra proračunskih uporabnikov njena šifra oziroma evidenčna številka ne sme znova uporabiti.

2.4. Obvezno razlikovanje nazivov

Novost zakona je vpljava obveznega razlikovanja nazivov proračunskih uporabnikov. Gre za podobno pravilo, kot velja za vpise v poslovni register (AJPES), v katerem ni dovoljeno, da imata dva subjekta povsem enak naziv. V praksi so se namreč pokazali primeri, da imajo neposredni uporabniki proračunov, katerih primarni registrski organ je UJP, popolnoma enak naziv.⁵ V takih primerih zakon določa, da če UJP ugotovi, da ima več proračunskih uporabnikov enak ali podoben naziv, jih pozove, naj v 90 dneh sporočijo spremenjen naziv. O spremembi naziva UJP izda odločbo. Če se proračunski uporabnik ne odzove na poziv, UJP po uradni dolžnosti izda odločbo, s katero določi naziv, ki se jasno razlikuje od nazivov drugih proračunskih uporabnikov, ter spremembo naziva vpiše v register proračunskih uporabnikov. Tako se načelo jasne določnosti vnaša tudi v register proračunskih uporabnikov.

2.5. UJP kot primarni registrski organ

UJP ima za nekatere proračunske uporabnike tudi vlogo primarnega registrskega organa. Gre za neposredne uporabnike državnega proračuna in proračunov občin, proračune, upravljavce sredstev sistema enotnega zakladniškega računa ter nekatere subjekte, ki pridobijo pravno sposobnost neposredno na podlagi zakona ali drugega ustanovitvenega akta, objavljenega v Uradnem listu Republike Slovenije, a se zaradi določb zakona ali ustanovitvenega akta ne smejo registrirati pri nobenem drugem registrskem organu. V takih primerih (npr. določene javne agencije) je UJP primarni registrski organ. Zakon o javnih agencijah sicer opredeljuje, da javne agencije pridobijo pravno sposobnost z dnem vpisa v sodni register. Ker je Zakon o javnih agencijah nekatere javne agencije izvzel iz navedene določbe, je njihov primarni registrski organ UJP.⁶

Za javne zavode, javne agencije ali javne sklade praviloma velja, da je njihov primarni registrski organ sodišče. Ko na sodišču zaključijo vpis v sodni oziroma poslovni register, se vpišejo v register proračunskih uporabnikov pri UJP, ki jim dodeli šifro PU in podračun.

2.6. Nosilci javnih pooblastil, ki niso proračunski uporabniki

Na podlagi javnega pooblastila imajo določene pravne osebe, ki niso proračunski uporabniki, lahko določen status nadzornika (ali skrbnika) javnofinančnih prihodkov kot nosilca javnih pooblastil. Javna pooblastila v prekrškovnih zadevah imajo namreč lahko tudi pravni subjekti zasebnega prava. Pri tem velja: če je za pravno osebo značilno samo izvrševanje javnih pooblastil, drugih značilnosti oseb javnega prava pa nima, ne gre za osebo javnega prava (saj se javno pooblastilo lahko podeli tudi osebi zasebnega prava). Javno pooblastilo je v teh primerih dano le za pobiranje obveznih dajatev, vodenje evidenc, terjatev in obveznosti iz naslova obveznih dajatev, usklajevanje in poročanje ter izterjavo terjatev obveznih dajatev. Takemu nadzorniku, ki nima statusa proračunskega uporabnika, UJP dodeli evidenčno šifro proračunskega uporabnika.⁷

2.7. Podatki o proračunskih uporabnikih

Uredba o upravnem poslovanju državne organe zavezuje k poslovanju v elektronski obliki. Tudi s tem namenom so sestavni del registra proračunskih uporabnikov podatki o stiku, med katerimi je elektronski naslov proračunskega uporabnika. Ob spremembah podatkov registra so proračunski uporabniki dolžni, da te spremembe v registru proračunskih uporabnikov uredijo v petih dneh od spremembe.

Praksa kaže razlike v podatkih uradnega elektronskega naslova na spletni strani proračunskega uporabnika in uradnega elektronskega naslova, vpisanega v register proračunskih uporabnikov. Pojavljajo se tudi primeri, da proračunski uporabnik sploh nima elektronskega naslova.

Zakon prav tako določa, da je eden izmed identifikacijskih podatkov proračunskega uporabnika kratek naziv proračunskega uporabnika, a v praksi ni tako. Zakon o zavodih namreč določa, da ima zavod lahko skrajšano ime. Zaradi opredelitve »lahko« so nekateri javni zavodi v sodni register vpisani brez kratkega naziva, zato tega podatka ni v registru proračunskih uporabnikov.

V registru proračunskih uporabnikov lahko najdemo tudi javni zavod, ki ima v nazivu besedno zvezo »z omejeno odgovornostjo«,⁸ pri čemer ni jasno, s kakšno omejeno odgovornostjo naj bi javni zavod pravzaprav posloval. Pojem delovanja z omejeno odgovornostjo je praviloma vezan na gospodarske subjekte, ne na proračunske uporabnike.

2.8. Digitalno poslovanje na področju vodenja registra proračunskih uporabnikov

Zakon ureja prehod UJP na popolno digitalno poslovanje na področju vodenja registra proračunskih uporabnikov. Zato so v zakon vključene določbe, ki za vse postopke predložitev podatkov v obliki vlog ali sprememb teh podatkov v registru uvajajo izključno elektronsko obliko. Pri tem je dana možnost, da se vloge vložijo prek informacijskega sistema UJP.

Celoten članek je dostopen za naročnike!