TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Ontološki status informacije javnega značaja

Pravica dostopa do informacij javnega značaja (v nadaljevanju: IJZ) predstavlja v sodobni ustavni demokraciji enega izmed ključnih stebrov nadzora nad delovanjem javne uprave. Utemeljena je v drugem odstavku 39. člena Ustave RS in podrobneje urejena z Zakonom o dostopu do informacij javnega značaja (ZDIJZ). Ta pravica ne služi zgolj subjektivnemu interesu posameznika, temveč deluje kot objektivni mehanizem zagotavljanja transparentnosti in odgovornosti delovanja zavezancev po ZDIJZ.

Osrednji problem, ki se je v zadnjih letih izostril, pa je ne le vprašanje, kdaj točno je in kaj vse je »informacija javnega značaja«, temveč tudi ali predvsem, kdaj informacija sploh »obstaja« v sferi organa. Pravna teorija loči med informacijo kot vsebino in informacijo kot materializiranim dokumentom. ZDIJZ jedrno in teleološko naslavlja »informacije«, ne »dokumentov« z informacijami. Vendar pa se v praksi vse pogosteje srečujemo s formalistično, celo golo-legalistično-prečrkovalno interpretacijo, ki informacijo reducira izključno na njeno prisotnost v uradnih evidencah, s čimer se dejanski vpliv informacije na odločanje organa v celoti spregleda.

2. Kriterij razpolaganja kot mehanizem (ne)dostopnosti

ZDIJZ v 4. členu določa, da je informacija javnega značaja tista, ki izvira iz delovnega področja organa, z njo pa organ razpolaga in se nahaja v materializirani obliki. Ta tri-kumulativni pogoj je bil očitno zamišljen kot omejitev, ki preprečuje, da bi državljani od organov zahtevali pripravo povsem novih analiz, študij ali vrednotenj, ki jih organ še ni opravil.

Vendar pa se je v zadnjem obdobju pomen »razpolaganja« nevarno zožil. Namesto da bi šteli, da organ razpolaga z vsem, kar mu je v digitalni ali fizični obliki dostopno pri njegovem delu (vključno z elektronsko pošto, dostopom do strokovnih baz in znanstvenih virov), se je uveljavilo stališče, da organ z informacijo razpolaga le, če je ta že »vključena v dokumentarni sistem.« Ta premik iz dejanskega razpolaganja v formalno-tehnično arhiviranje pomeni, da lahko organ informacijo preprosto »izbriše« iz pravnega obstoja tako, da je ne evidentira ali da jo po prejetju odstrani iz svojih sistemov, pa celo, da ob prejemu informacije in vpogledu vanjo preprosto zatrdi, da ta ne obstaja, ker pred tem pri organu ni bila prisotna v »predhodno materializirani obliki.« Pravno razlagalni absurd in erozija logične kognicije.

3. Središčna izkušnja: obdobje sistemske erozije in doktrinarne regresije (2020–2023)

Obdobje med letoma 2020 in 2023, zaznamovano z izrednimi zdravstvenimi in družbenimi razmerami, predstavlja ključno točko preloma. V tem času smo bili priča sistemskemu odmiku od načela maksimalne transparentnosti k načelu administrativnega zapiranja. To obdobje lahko označimo kot čas sistemske erozije in doktrinarne regresije, ki se kaže v naslednjih segmentih:

3.1 Ukinjanje objektivnega obstoja medicinsko-znanstvenih podatkov

Posebej kritično je bilo ravnanje organov (predvsem Ministrstva za zdravje in NIJZ) na področju medicinskih informacij. Organi so v tem času sprejemali daljnosežne odločitve, ki so neposredno posegale v temeljne človekove pravice, pri čemer so se sklicevali na »znanstvena dognanja.« Ko pa je javnost od ZDIJZ zahtevala vpogled v te specifične podatke ali potrditev njihovega obstoja v spisih organa, ali pa potrditev njihovega obstoja preko seznanja organov s strokovnimi in znanstvenimi podatki in viri, se je uveljavila praksa kategoričnega zanikanja, praksa »zaprtih oči«: organ je obstoj informacije ali vira, ki ga je imel pred seboj, preprosto zanikal, z argumentom, da ne obstaja, ker ni že pred tem obstajal v uradnih evidencah in arhivih organa.

Uradni odgovori, da »informacija ne obstaja,« so torej postali standarden odziv celo v primerih, ko je bila informacija organu neposredno predložena, ali ko je bila javno dostopna na mednarodnih znanstvenih portalih, na kar je bil organ opozorjen z navedbo portalov in tamkajšnjih konkretnih objav. Tak pristop vzpostavlja nevaren precedens: organ lahko uporablja informacijo za utemeljitev svojih oblastnih dejanj, hkrati pa pravno trdi, da te iste informacije nima, ker je ni formalno »posvojil« v svoj arhiv.

3.2 Vloga Informacijske pooblaščenke in pasivnost nadzora

V obdobju regresije se je spremenila tudi narava nadzora pritožbenega organa. Informacijska pooblaščenka (IP) se je celostno preusmerila v t. i. procesni minimalizem. Nadzor nad ugotavljanjem obstoja informacij se je zožil na preverjanje, ali je organ izvedel iskanje v svojih bazah (npr. Lotus Notes, fizični arhivi).

Kritika v tem delu meri na dejstvo, da IP ni več presojala vprašanja, ali je trditev organa o neobstoju informacije logično vzdržna glede na naravo dela organa in glede na informacije, s katerimi je bil soočen. S tem, ko se pritožbeni organ odreče vsebinskemu preverjanju resničnosti izjav organa (pri tem pa se umakne z argumentom, da pač »ni inšpekcijski organ«), se odpira pot za sistematično prikrivanje podatkov in (v boljšem primeru) za kronično nevednost brez odgovornosti. Če organ zapiše, da informacije nima, je to za IP postalo zadosten dokaz, razen v redkih primerih očitne dokumentarne sledi. Taka praksa, ki je postala celo doktrina, je organom v obdobju 2020–2023 omogočila legalno vzpostavitev »črnih lukenj« v informacijskem toku. Vprašanje, ali tudi in predvsem na račun zdravja ljudi, je zgolj retorično.

4. Razvodenitev ustavne pravice prek Upravnega sodišča RS

Sodna praksa Upravnega sodišča RS, na katero se IP seveda sklicuje, še naprej služi kot zadostna zavora pred korektno in kakovostno obveščenostjo javnosti. Sodišče je v več primerih potrdilo restriktivno interpretacijo, po kateri organu ni treba potrditi obstoja informacij, ki jih ni sam ustvaril ali jih nima v formaliziranem postopku. Sintagma »surovi podatki« in dolžnost ukvarjanja z njimi je bila vsebinsko in teleološko razvodenjena, izpraznjena, z vidika funkcije predmetne pravice, ki ni le ustavna, pač pa je postala tudi temeljna človekova pravica (po novejši sodni praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP); s poudarkom, da ta še vedno določa zgolj »minimalne standarde« tudi pri pravnem varstvo in uresničevanju te pravice), pa sintagma služi kot pot za izogibanje učinkovitemu uresničevanju pravice. S tem se je ustavna pravica iz 39. člena Ustave de facto podredila pisarniškemu poslovanju. Namesto da bi sodstvo varovalo pravico javnosti do vednosti o dejstvih, zlasti tistih, ki vplivajo na življenje in smrt, varuje administrativni mir organov.

5. Pravni in logični paradoksi: »nevidnost« kot pravno pravilna odločitev

V obdobju sistemske erozije se je izoblikovala posebej nevzdržna pravna (ne)logika, ki jo lahko označimo za paradoksalno. Organi so začeli izdajati odločbe, v katerih so priznavali, da določeno znanstveno vprašanje obravnavajo, hkrati pa so trdili, da o tem ne posedujejo nobene informacije.

Ta logika temelji na napačnih predpostavkah:

• voluntaristični obstoj informacije: informacija obstaja le, če organ želi, da obstaja, če je pripravljen pritrditi obstoju informacije. Če organ zapre oči (ali izbriše e-pošto), informacija pravno izgine;
• formalistično ločevanje informacij: znanstveni članek na računalniku uslužbenca ni IJZ, dokler ga ta isti uslužbenec ne natisne in ne vloži v mapo s štampiljko;
• komunikacijska pasivnost organa kot privilegij: organom je bil priznan privilegij, da jim na vprašanja glede informacij, ki so zelo pomembne za javnost, ni treba odgovarjati, niti jim posredovanih znanstvenih informacij ni treba ne brati, ne presojati, ne analizirati, ne komentirati in ne upoštevati;
• Inšpektorat za javni sektor (IJS): za vsako preseganje golega posredovanja že obstoječih informacij v materializirani obliki pri naslovljenem organu se izvede procesna šikana z napotilom na Uredbo o upravnem poslovanju in na IJS, ta pa nima dolžnosti in odgovornosti, da se do nastale pravne zagate opredeli in da organ pozove k aktivnemu ravnanju. V enem od primerov, ki sem jih vodil za prosilca za dostop do IJZ, je IJS sicer uspel poslati dopis, da se bo vloga obravnavala po vrstnem redu, a v petih letih ni prišlo do obravnave nobene od vlog. Izjema je bila ena sama, in sicer dopis enega od inšpektorjev, ki je pristojnemu ministrstvu »predlagal«, da prosilcu odgovori na vprašanje. Odgovora ni bilo.

Takšna interpretacija in uporaba ZDIJZ neposredno nasprotuje namenu zakona, ki je v tem, da javnost izve, na podlagi česa se organi odločajo. Če so odločitve v obdobju 2020–2023 temeljile le na informacijah, ki »uradno obstajajo,« hkrati pa niso temeljile na obstoječih informacijah, ki le »uradno« ne obstajajo, potem so bile te odločitve po definiciji samovoljne, manipulativne in arbitrarne.

6. Posledice za prihodnost in nujnost doktrinarnega obrata

Erozija standardov – pod ravnijo dostojne kognicije, vzdržne etike, pravne logike in preverljivih dejstev – med letoma 2020 in 2023 je povzročila dolgoročno škodo zaupanju v državne institucije. Seveda samo za tiste subjekte, ki so s takim početjem in njegovim pomenom sploh seznanjeni. Ko organ trdi, da ne razpolaga z informacijo, ki je splošno znana ali mu je bila dokazano posredovana, s tem sporoča, da pravni red ne ščiti resnice, materialne resnice, temveč privilegij organa do netransparentnosti.

Za regeneracijo področja IJZ bi bilo zato nujno doseči:

1. uveljavitev širšega kriterija razpolaganja: organ razpolaga z vsako informacijo, ki mu je dostopna v okviru njegove digitalne infrastrukture in strokovnega dela;
2. aktivnejšo vloga IP: pritožbeni organ mora presegati golo preverjanje arhivskih seznamov in presojati o obstoju informacije na podlagi indicev, dokazov in logične nujnosti;
3. prepoznavanje znanstvenih virov kot IJZ: vse znanstvene podlage, ki služijo kot vir za odločanje, morajo pridobiti status IJZ v trenutku, ko se organ z njimi seznani, sam ali drugače.

7. Sklep

Analiza stanja v obdobju 2020–2023 razkriva, da se je pravica do dostopa do informacij javnega značaja iz vitalnega demokratičnega orodja prelevila v administrativni poligon za zavračanje prošenj po informacijah. Namesto da bi organi v duhu ZDIJZ informacije aktivno razkrivali, so se, povsem nasprotno, naučili tehnik pravno-formalnega prikrivanja pod krinko »neobstoja«. Brez jasnega doktrinarnega obrata, ki bi ponovno vzpostavil primat ustavne pravice nad arhivskimi pravili, bo transparentnost javne uprave ostala le črka na papirju, dejansko odločanje pa zaprto v sfero informacij, ki »uradno ne obstajajo,« čeprav neposredno krojijo našo prihodnost – vključno z zdravjem in življenjem.

Opombe:

* Prispevek je nastal ob avtorjevi pripravi komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, ki je izšel pred nekaj dnevi, sprva v elektronski obliki v okviru e-paketa družbe Tax-Fin-Lex »Javne informacije«, v pripravi pa je tudi knjižna izdaja, ki bo predvidoma izšla konec letošnjega oziroma v letu 2027.