Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 73. člena ter prvi in drugi odstavek 107. člena Zakona o upravnem sporu niso v neskladju z Ustavo

2832. Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 73. člena ter prvi in drugi odstavek 107. člena Zakona o upravnem sporu niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-98/07-27

Datum: 12. 6. 2008

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Herberta Prascha, Republika Avstrija, ki ga zastopa Samo Kolnik, odvetnik v Mariboru, Lucije Gregorčič, Ljubljana, ki jo zastopa mag. Miha Šipec, odvetnik v Ljubljani, ter Jožefa Strmčnika, Avgusta Strmčnika in Rozalije Strmčnik, vsi Črna na Koroškem, ki jih zastopa Jernej Kokalj, odvetnik v Mariboru, na seji 12. junija 2008

Prvi odstavek 73. člena ter prvi in drugi odstavek 107. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06) niso v neskladju z Ustavo.

Pobudnica Lucija Gregorčič sama nosi stroške postopka s pobudo.

Pobudniki Jožef Strmčnik, Avgust Strmčnik in Rozalija Strmčnik izpodbijajo 73., 104., 107. in 109. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navajajo, da so zoper sodbo upravnega sodišča z dne 6. 6. 2006 vložili pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov po določbah takrat veljavnega Zakona o Upravnem sporu (Uradni list RS, št. 50/97 in nasl. – v nadaljevanju ZUS), da pa je še pred odločitvijo pritožbenega sodišča začel veljati novi ZUS-1. Zato je Vrhovno sodišče na podlagi prehodnih določb ZUS-1 njihovo pritožbo obravnavalo kot revizijo in jo 14. 2. 2007 zavrnilo. Zoper odločitev Vrhovnega sodišča so vložili ustavno pritožbo. Ker so po določbah ZUS imeli pravico do pritožbe in s tem tudi do uveljavljanja zmotnega ali nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, naj bi jim zakonodajalec z izpodbijanimi določbami posegel v pridobljeno pravico do pritožbe. Kršeno na bi bilo tudi zaupanje v pravo, saj jim je bil na podlagi določb ZUS dan pravni pouk, da je mogoče vložiti pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Zakonodajalec naj bi brez razumnega razloga prekvalificiral redno pravno sredstvo (pritožbo) v izredno pravno sredstvo (revizijo). Pobudniki naj bi bili postavljeni v neenakopraven položaj v primerjavi s tistimi pritožniki, katerih pritožbe so bile obravnavane pred uveljavitvijo ZUS-1. Zatrjujejo kršitev načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave, pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave in pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave. Ker naj bi bila izpodbijana ureditev v izrecnem nasprotju s pravičnostjo, naj bi bila kršena tudi pravica do poštenega sojenja iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). V upravnem sporu ugotovitve dejanskega stanja pred prvostopenjskim sodiščem, kadar je to identično z dejanskim stanjem, ugotovljenim pred upravnim organom druge stopnje, naj ne bi bilo mogoče sodno preizkusiti, zato naj pritožnikom pred domačimi sodišči ne bi bilo zagotovljeno učinkovito pravno sredstvo. Kršen naj bi bil 13. člen EKČP. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj do končne odločitve zadrži izvrševanje izpodbijanih določb, ker bi lahko nastale težko popravljive škodljive posledice pri vseh osebah, ki so stranke v upravnem sporu.

Pobudnik Herbert Prasch izpodbija prvi odstavek 73. člena ter prvi in drugi odstavek 107. člena ZUS-1. Navaja, da je še v času veljavnosti ZUS vložil tožbo zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve. Upravno sodišče je po uveljavitvi ZUS-1 njegovo tožbo zavrnilo in ga v pravnem pouku poučilo, da pritožba po določbah ZUS-1 ni dovoljena. Ker revizija po mnenju pobudnika ni enako učinkovito pravno sredstvo kot pritožba, naj bi izpodbijana ureditev kršila 22. in 25. člen Ustave. S tem, ko mu je zakonodajalec med postopkom odvzel pravico do pritožbe, oziroma s tem, ko je posegel v že vložene pritožbe strank in jih prekvalificiral v »pravočasne in dovoljene revizije«, naj bi kršil 22. in 155. člen Ustave.

Pobudnica Lucija Gregorčič izpodbija drugi odstavek 107. člena ZUS-1. Navaja, da je že v času veljavnosti ZUS vložila pritožbo zoper sklep Upravnega sodišča o zavrženju njene tožbe. Zatrjuje, da ji je novi ZUS-1 pravico do pritožbe, ki jo je imela po ZUS, odvzel, za revizijo pa bo morala šele izkazati pogoje po 83. členu ZUS-1. Poudarja, da je ZUS-1 ex lege spremenil pritožbo bodisi v revizijo bodisi v pritožbo po ZUS-1, pri čemer sta obe pravni sredstvi po njenem mnenju bistveno ožji tako glede dopustnosti kot glede obsega preizkusa. Z izpodbijano ureditvijo naj bi zakonodajalec kršil 155. člen Ustave. Če bi Ustavno sodišče ocenilo, da gre za t. i. nepravo retroaktivnost, pa pobudnica meni, da zakonodajalec za poslabšanje njenega položaja ni imel razloga, utemeljenega v javnem interesu, zato je izpodbijana določba v neskladju tudi z 2. členom Ustave. Izpodbijana določba naj bi bila v neskladju z navedeno določbo Ustave tudi zato, ker naj bi bila nejasna in naj bi dopuščala različne razlage. Celo sodišče prve stopnje naj ne bi vedelo, kako naj ravna z njeno pritožbo, saj naj bi jo po prejeti pritožbi in po uveljavitvi novega ZUS-1 pozvalo, naj pojasni, ali je njena vloga pritožba ali revizija. Poleg navedenega pobudnica izpodbijani določbi očita še neskladje s 14. členom Ustave, saj meni, da položaje, ki bi morali biti urejeni na enak način, ureja na neenak način. Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijano določbo razveljavi in Državnemu zboru naloži plačilo stroškov postopka s pobudo. Predlaga tudi, naj Ustavno sodišče do končne odločitve začasno zadrži izvrševanje drugega odstavka 107. člena ZUS-1.

Državni zbor v odgovoru zavrača očitke pobudnikov. Ocenjuje, da je težišče pobud v izpodbijanju prehodne ureditve glede uveljavitve in uporabe ZUS-1 in v zvezi s tem pojasnjuje, da ureditev ni retroaktivna v smislu 155. člena Ustave, saj se ZUS-1 uporablja za postopanje v upravnem sporu od njegove uveljavitve naprej. Glede 73. člena ZUS-1 navaja, da določbe 22. in 25. člena Ustave ter 6. in 13. člena EKČP sicer zahtevajo, da je pri varstvu pravic in pravnih koristi pred državnimi organi zagotovljena pritožba kot redno pravno sredstvo, ki ima suspenzivni učinek, in s katero je mogoče uveljavljati pritožbene razloge zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja, bistvenih kršitev postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Vendar opozarja, da je upravni spor praviloma nadaljevanje upravnega postopka, v katerem je zagotovljena pritožba, ki izpolnjuje navedene zahteve, poleg tega pa sama tožba v upravnem sporu omogoča uveljavljanje vseh navedenih razlogov, čeprav sama po sebi praviloma nima suspenzivnega učinka. To pomeni, da je dejansko stanje, ki je bilo podlaga odločitve, preizkušeno najprej na dveh stopnjah v upravnem postopku in nato še na prvi stopnji v upravnem sporu. Zato po oceni Državnega zbora takšna ureditev, ki ne zagotavlja preizkusa dejanskega stanja še na četrti stopnji v primeru, ko sodišče prve stopnje ni ugotovilo drugačnega dejanskega stanja in na tej podlagi spremenilo upravnega akta, ne posega neupravičeno niti v 22. niti v 25. člen Ustave ter ni v nasprotju niti s 6. niti s 13. členom EKČP. Državni zbor poudarja, da sta druga dva pritožbena razloga (zmotna uporaba materialnega prava in bistvena kršitev določbe postopka) v upravnem sporu zagotovljena z revizijo po 85. členu ZUS-1. V zvezi s prehodno ureditvijo v 107. členu ZUS-1, ki je glede pritožbe uporabo 73. člena ZUS-1 razširila tudi na vse po ZUS vložene pritožbe, o katerih še ni bilo odločeno, Državni zbor meni, da je sicer posegla v pravna pričakovanja udeležencev postopka glede tega, v kolikšnem obsegu bo njihova pritožba preizkušena, kar pomeni poseg v zaupanje v pravo (2. člen Ustave). Vendar meni, da je imel zakonodajalec za tak poseg stvarno utemeljene razloge, saj je moral zagotoviti čimprejšnjo razbremenitev Vrhovnega sodišča. Opozarja, da je po 127. členu Ustave Vrhovno sodišče najvišje sodišče v državi, ki sicer odloča v izjemnih primerih tudi o rednih pravnih sredstvih, praviloma pa mora skrbeti za enotnost sodne prakse z izrednimi pravnimi sredstvi. Ocenjuje, da je poseg tudi sorazmeren, saj v primerih, ko je pravnomočnost sodbe po zakonu pogoj za izvršitev upravnega akta in bi sprememba pritožbe, vložene po ZUS, v revizijo pomenila takojšen nastop izvršljivosti izpodbijane upravne odločbe, ohranja pravni položaj pritožnikov (drugi odstavek 107. člena ZUS-1). V zvezi z očitkom o neskladnosti izpodbijane ureditve s 14. členom Ustave Državni zbor poudarja, da načelo pravne enakosti ne preprečuje spreminjanja prava in tudi ne, da so tisti, o katerih pravicah in obveznostih se odloča pozneje, v drugačnem položaju od tistih, o katerih pravicah je bilo odločeno prej.

Vlada v mnenju zavrača očitke pobudnikov o retroaktivnosti izpodbijanih določb in pojasnjuje, da ZUS-1 v prehodnih določbah določa le ureditev in vodenje postopka za čas od trenutka, ko je ta stopil v veljavo. Meni, da ne gre za vprašanje pridobljenih pravic, saj pravila o teku postopka niso pravica stranke. Opozarja na stališče Ustavnega sodišča, po katerem ni ustavne zahteve, da bi se sodni postopek moral končati po procesnih pravilih, po katerih se je začel. Za izpodbijano spremembo naj bi imel zakonodajalec stvarno utemeljene razloge, prav tako pa naj bi pri tem predvsem ob upoštevanju načela sorazmernosti določil različen način posega v tekoče pritožbene postopke glede na možne posledice, ki bi iz njih nastale. Vlada zavrača tudi očitek o kršitvi pravice do pritožbe iz 25. člena Ustave. Navaja, da je določba 73. člena ZUS-1 dopustnost rednega pravnega sredstva ob uvedbi drugega pravnega sredstva – revizije zožila v okvir, ki je glede na temeljni razlog nove ureditve, glede na pravno podlago in vrsto posegov sodišča v upravnem sporu še nujen. Glede na to, da stranka lahko varuje svoje pravice s pravnimi sredstvi tako v upravnem postopku kot v upravnem sporu, naj bi bilo podvajanje pritožbenih možnosti neutemeljeno in naj bi nesorazmerno podaljševalo postopke uveljavljanja pravice posameznikov.

Pobudniki Rozalija, Jožef in Avgust Strmčnik zavračajo pojasnila Vlade in vztrajajo pri zatrjevanih neustavnostih.