Odločba o ugotovitvi, da 1. točka drugega odstavka 507. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov ni v neskladju z Ustavo

714. Odločba o ugotovitvi, da 1. točka drugega odstavka 507. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-196/09-15

Up-947/09-9

Datum: 11. 2. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus ustavne pritožbe in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d. d., Ljubljana, ki jo zastopa odvetniška družba Križaj & Trpin, o. p., d. n. o., Ljubljana, na seji 11. februarja 2010

o d l o č i l o:

Točka 1 drugega odstavka 507. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (Uradni list RS, št. 67/07, 100/07 – popr., 69/08 in 40/09) ni v neskladju z Ustavo.

Ustavna pritožba zoper odločbo Agencije za trg vrednostnih papirjev št. 06031-2/2009-1 z dne 9. 7. 2009 v zvezi z odredbo Agencije za trg vrednostnih papirjev št. N-NP-VPS-49/08-ook-(607) z dne 8. 12. 2008 se zavrže.

Pobudnica izpodbija 1. točko drugega odstavka 507. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (v nadaljevanju ZTFI), ki izključuje posebno sodno varstvo proti odločbi, s katero Agencija za trg vrednostnih papirjev (v nadaljevanju Agencija) odloči o ugovoru proti svoji odredbi in ga zavrže, zavrne ali spremeni odredbo. Pobudnica utemeljuje svoj pravni interes za vložitev pobude z dejstvom, da je Agencija z dokončno in s pravnomočno odločbo zavrnila njen ugovor proti odredbi o odpravi kršitev, izdani v postopku nadzora nad pobudnico kot upravljavko Zaprtega vzajemnega pokojninskega sklada za javne uslužbence (v nadaljevanju Sklad). Sodno varstvo proti navedeni odločbi naj bi ji bilo zagotovljeno šele v postopku s tožbo proti odločbi, ki jo Agencija izda, ker subjekt nadzora ne ravna v skladu z njeno odredbo (tretji odstavek 507. člena ZTFI). Agencija naj bi imela v primeru kršitve odredbe o odpravi kršitev, izdane upravljavcu vzajemnega pokojninskega sklada, možnost na podlagi 2. točke prvega odstavka 216. člena Zakona o investicijskih skladih in družbah za upravljanje (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZISDU-1) izdati odločbo o začasni prepovedi upravljanja vzajemnega pokojninskega sklada, zoper katero je dopustno sodno varstvo pred Vrhovnim sodiščem. Pobudnica meni, da izpodbijana ureditev predpostavlja, da subjekt nadzora ravna v nasprotju z dokončno in s pravnomočno odločbo, zoper katero ni sodnega varstva. Izpodbijana določba ZTFI naj bi dostop do sodišča pogojevala s tem, da upravljavec zavestno prekrši konkretni pravni akt oziroma naj bi ga silila k nespoštovanju pravnomočne in izvršljive odločbe. Po oceni pobudnice to pomeni, da so upravljavci vzajemnih pokojninskih skladov (če želijo sodno izpodbijati odredbo o odpravi kršitev) izpostavljeni grožnji začasne prepovedi upravljanja sklada, ki učinkuje takoj in lahko vodi tudi do trajnega odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti upravljanja vzajemnih pokojninskih skladov ali celo do likvidacije upravljavca, in to samo zato, ker njihovo razumevanje zakona ni pravilno. Pobudnica navaja, da taka ureditev postavlja upravljavce pred izbiro med izvršitvijo nezakonite odločbe in posledično izgubo kakršnegakoli sodnega varstva ter neizvršitvijo odločbe in prevzemom zgoraj navedenih tveganj. Pobudnica ne vidi pogojev, ki bi upravičevali takšno omejitev pravice do sodnega varstva. Iz izpodbijane določbe naj ne bi bil razviden niti cilj zakonodajalca za omejitev, v vsakem primeru pa naj omejitev ne bi bila smiselna, nujna in sorazmerna. Siljenje h kršitvi pravnomočnih in izvršljivih odločb naj bi bilo tudi v neskladju z načelom pravne države. Pobudnica meni, da je 1. točka drugega odstavka 507. člena ZTFI v neskladju z 2. in s 23. členom Ustave ter s tretjim odstavkom 120. člena Ustave.

Pobudnica je hkrati s pobudo vložila ustavno pritožbo. Z njo izpodbija odločbo, s katero je Agencija zavrnila njen ugovor zoper odredbo, s katero je Agencija pobudnici naložila odpravo kršitev pravil o upravljanju premoženja Sklada, in ji med drugim naložila, da v roku 30 dni od dokončnosti odredbe na denarni račun Sklada iz lastnih sredstev nakaže denarni znesek v višini razlike med dejansko čisto vrednostjo sredstev in zajamčeno vrednostjo sredstev Sklada. Pobudnica zatrjuje kršitev človekovih pravic iz drugega odstavka 14. člena Ustave, 22. člena Ustave in 74. člena Ustave. Izpodbijana odločba naj bi bila objektivno neizvršljiva.

Državni zbor Republike Slovenije na pobudo ni odgovoril, mnenje pa je podala Vlada Republike Slovenije. Opozarja na odločbo št. U-I-213/03 z dne 12. 1. 2006 (Uradni list RS, št. 13/06 in OdlUS XV, 2), v kateri naj bi Ustavno sodišče odločilo v podobnem primeru, kot je obravnavani. Ureditev sodnega varstva v ZTFI naj bi izhajala iz specifičnosti zadev, o katerih odloča Agencija. Šlo naj bi za odločanje v zadevah nadzora trga finančnih instrumentov, torej enega od osrednjih stebrov tržnega gospodarstva, ki je v vseh sodobnih ureditvah predmet posebnega urejanja in nadzora. Vlada meni, da mora ureditev navedenega trga zagotavljati varstvo investitorjev, pošteno, transparentno in učinkovito delovanje ter zmanjševanje sistemskih tveganj. Po njenem mnenju je za zagotavljanje navedenih ciljev ključnega pomena učinkovit nadzor. Zanj naj bi bila potrebna primerna in učinkovita sredstva organa nadzora. Vlada šteje, da lahko pobudnica v postopku sodnega varstva proti odločbi, ki jo Agencija izda v primeru kršitve odredbe, učinkovito varuje svoje pravice, tudi tiste, ki se nanašajo na postopek z odredbo. V prid učinkovitosti obstoječega sistema sodnega varstva naj bi govoril tudi 509. člen ZTFI, ki določa, da so zadeve po ZTFI nujne in sodišče o njih odloča prednostno. Vlada zato zavrača očitke pobudnice o neskladju z Ustavo.

Pobudnica se je odzvala na mnenje Vlade. Vztraja pri svojem stališču iz pobude, da je izpodbijana določba neskladna z Ustavo. Pobudnica sicer pritrjuje Vladi, da je cilj varstva investitorjev brez dvoma legitimen, vendar meni, da se je treba vprašati, ali je ta cilj mogoče doseči le z izključitvijo sodnega varstva. Pobudnica ocenjuje, da sodni nadzor nad dokončno in izvršljivo odločbo, s katero Agencija zavrže ali zavrne ugovor proti odredbi ali spremeni odredbo, v ničemer ne posega v učinkovitost odločbe, saj do odloga izvršitve ne pride samo zaradi sprožitve sodnega postopka, pač pa le, če stranka poda ustrezen predlog, ki mu sodišče ugodi. Tak sodni nadzor pa naj bi prizadeti stranki omogočil, da takoj preveri pravilnost odločitve Agencije ter izključi tveganje začasne prepovedi upravljanja pokojninskega sklada in nadaljnjih posledic, ki jim je sicer izpostavljena z nespoštovanjem navedene odločitve. Izključitev tveganja upravljavca naj bi pomenila (v konkretnem primeru) tudi izključitev tveganja zavarovancev Sklada, ki jih je več kot 180.000. Prenos upravljanja na drugega upravljavca naj bi zanje pomenil izgubo in tveganje za njihove naložbe. Pobudnica ponavlja stališča iz pobude, da upravljavce izpodbijana določba sili v kršitev zakona in jih privede v položaj, ki je tvegan z vidika odvzema dovoljenja. Pravica do sodnega varstva naj bi bila najprej odložena, dana pa šele potem, ko Agencija upravljavcu najprej začasno, lahko pa tudi trajno, prepove upravljanje sklada, kar pomeni poseg v bistvo njegovega delovanja. Pobudnica meni, da se položaj upravljavca Sklada zaradi uporabe pravnega sredstva bistveno poslabša, kar naj ne bi bilo v skladu s temeljnimi pravnimi načeli. Opozarja, da ZTFI ne daje možnosti ravnanja po dokončni in izvršljivi odločbi Agencije, ob sočasnem sodnem nadzoru njene pravilnosti in zakonitosti. Če upravljavec odločbo izvrši, naj bi bila pot do sodnega nadzora zanj za vedno zaprta. To pa naj bi pomenilo, da mu ZTFI daje pravico do pravnega sredstva le tedaj, ko ravna v nasprotju z odločbo Agencije o ugovoru proti odredbi. Člen 23 Ustave po mnenju pobudnice ne dovoljuje vezanja pravice do sodnega nadzora na kršitev dokončne odločbe Agencije. Zato naj izpodbijana omejitev pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave ne bi bila sorazmerna. Pobudnica navaja, da iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da stranki ne sme biti odvzeta pravica do sodnega varstva s tem, da ji je ponujeno drugo pravno sredstvo z manj ugodnimi učinki zanjo. Izpodbijana določba naj bi pomenila, da se položaj upravljavca bistveno poslabša prav zato, da bi sploh lahko uporabil pravno sredstvo. Izpodbijana ureditev naj tudi ne bi omogočala odločanja v zadevi brez nepotrebnega odlašanja. Pobudnica meni, da odločba Ustavnega sodišča št. U-I-213/03 ni pomembna za družbe za upravljanje in upravljavce vzajemnih pokojninskih skladov.