Odločba U-I-34/23

2026-01-0944

Odločba U-I-34/23

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe Piro Planet, d. o. o., Celje, ki jo zastopa odvetniška družba Planinc, Omerzel, o. p., d. o. o., Krško, na seji 19. marca 2026

Šesti odstavek 35. člena Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih (Uradni list RS, št. 35/08 in 19/15) je bil v delu, v katerem je določal časovno omejitev prodaje ognjemetnih izdelkov kategorije F1, katerih glavni učinek je pok, fizičnim osebam, v neskladju z Ustavo.

Pobudnica sama nosi svoje stroške postopka pred Ustavnim sodiščem.

1. Pobudnica navaja, da opravlja dejavnost veleprodaje in maloprodaje pirotehničnih izdelkov. Navaja, da izpodbija šesti odstavek 35. člena Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih (v nadaljevanju ZEPI), ki se glasi: "Prodaja ognjemetnih izdelkov kategorije F1, katerih glavni učinek je pok, je fizičnim osebam dovoljena od 19. do 31. decembra, njihova uporaba pa je dovoljena od 26. decembra do vključno 1. januarja." Izpodbijana določba ZEPI naj bi neposredno posegala v pravni položaj pobudnice, saj naj bi prodajo izdelkov, ki jih pobudnica prodaja, omejevala na vsega trinajst dni v koledarskem letu, njihovo uporabo pa na sedem dni v koledarskem letu. S tem naj bi pobudnica vsako leto izgubljala del prihodka. Izpodbijana določba je po njenem mnenju v neskladju z ustavnima pravicama do svobodne gospodarske pobude in do zasebne lastnine (74. in 33. člen Ustave), s pravico do mirnega uživanja premoženja iz 1. člena Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), s pravicama iz 16. in 17. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina), pa tudi v očitnem nasprotju z Direktivo 2013/29/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. junija 2013 o harmonizaciji zakonodaj držav članic v zvezi z dostopnostjo pirotehničnih izdelkov na trgu (prenovitev) (UL L 178, 28. 6. 2013 – v nadaljevanju Direktiva 2013/29). Ta direktiva naj namreč državam članicam ne bi dovoljevala omejevanja prodaje pirotehničnih izdelkov kategorije F1. Pobudnica trdi, da v to kategorijo spadajo tudi pasje bombice.

2. Pobudnica meni, da izpodbijana določba posega v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave in 16. člena Listine, pri čemer se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20 z dne 15. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 72/21, in OdlUS XXVI, 13) in št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21, in OdlUS XXVI, 32), ki naj bi obravnavali podobne primere. Šesti odstavek 35. člena ZEPI naj bi namreč prepovedoval prodajo pirotehničnih izdelkov določene kategorije v pretežnem delu koledarskega leta, pri čemer naj bi šlo za več izdelkov, ki so pomemben del prodajnega asortimenta pobudnice in so na trgu priljubljeni. Prvi odstavek 34. člena ZEPI naj bi ognjemetne izdelke kategorije F1 (v nadaljevanju ognjemeti F1) opredeljeval kot izdelke, ki pomenijo zelo majhno nevarnost, povzročajo zanemarljivo raven hrupa in so namenjeni uporabi v strnjenih naseljih, vključno z ognjemetnimi izdelki, ki so namenjeni uporabi v stanovanjskih zgradbah in drugih zaprtih prostorih.

3. Pobudnica za izpodbijano prepoved prodaje ne vidi nobene javne koristi. Ustavno dopusten cilj omejitve naj ne bi bil razviden niti iz predloga ZEPI. Na to naj bi kazala zakonska opredelitev spornih izdelkov, pa tudi dejstvo, da ZEPI dovoljuje njihov nakup že 14 let starim osebam, njihovo uporabo (pod nadzorom) pa tudi mlajšim. Ti izdelki naj ne bi pomenili praktično nobene nevarnosti za zdravje ljudi, prav tako naj ne bi povzročali omembe vrednega hrupa. Pobudnica trdi, da je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude povsem nesorazmerna z vrednostjo z njo doseženih koristi (tudi če bi te hipotetično obstajale). Izpodbijana prepoved naj bi, glede na priljubljenost spornih izdelkov, v podjetniško svobodo pobudnice posegala intenzivno in ji povzročala velik upad prihodkov. Pobudnica ne vidi niti njene nujnosti niti primernosti.

4. Po mnenju pobudnice je Direktiva 2013/29 (z le nekaj izjemami) direktiva popolne (izčrpne, maksimalne) harmonizacije, s katero želi Evropska unija (v nadaljevanju EU) zagotoviti prosti pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu, in naj zato državam članicam EU ne bi puščala manevrskega prostora za drugačno zakonodajno delovanje. Pobudnica to stališče utemeljuje s sklicevanjem na naslov ter na četrto, peto, deveto in dvanajsto uvodno izjavo Direktive 2013/29. Iz prvega in drugega odstavka 4. člena Direktive 2013/29 v zvezi z dvanajsto in šestnajsto uvodno izjavo te direktive naj bi izhajalo, da pravo EU dovoljuje, da države prepovejo ali omejijo posest, uporabo in/ali prodajo le za ognjemetne izdelke kategorij F2 in F3. Šesti odstavek 35. člena ZEPI naj bi bil zato v neskladju z Direktivo 2013/29.

5. Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče, "v kolikor bi se [mu] zastavljal dvom" pri razlagi Direktive 2013/29, postavi Sodišču Evropske unije (v nadaljevanju SEU) dve vprašanji za predhodno odločanje: prvo za razlago prvega odstavka 4. člena Direktive 2013/29 in drugo za razlago 16. člena Listine, obe glede skladnosti prepovedi prodaje in uporabe ognjemetov F1 na način, kot je določeno v šestem odstavku 35. člena ZEPI, s pravnim redom EU.

6. Pobudnica zatrjuje neskladje izpodbijane določbe tudi s pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in s pravico do mirnega uživanja premoženja iz 1. člena Prvega protokola k EKČP. Vidi podobnost obravnavanega primera s primeri iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP), v katerih je to sodišče obravnavalo omejitve pravice do opravljanja poklica oziroma odvzeme ali umike dovoljenj ali dovolilnic za opravljanje dejavnosti. Šesti odstavek 35. člena ZEPI naj bi v zasebno lastnino pobudnice posegal, ne da bi temeljil na ustavno dopustnem cilju in ne da bi zadostil zahtevam splošnega načela sorazmernosti, ki prepoveduje prekomerne posege države.

7. Ustavno sodišče je pobudo poslalo v odgovor Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Državni zbor meni, da ima pobudnica le ekonomski interes za začetek postopka za oceno ustavnosti šestega odstavka 35. člena ZEPI. Strinja se, da določba posega v pravici do zasebne lastnine in svobodne gospodarske pobude, vendar naj ne bi kršila 33. in 74. člena Ustave.

8. Izpodbijana ureditev naj bi javno korist (varovanje življenja in zdravja ljudi ter premoženja, zagotavljanje varstva okolja in javnega reda) zasledovala primerno, nujno in sorazmerno. Pirotehnični izdelki kategorije F1 naj bi bili sicer manj nevarni, vendar naj bi kljub temu proizvajali hrup in prinašali možnost poškodb pri uporabi. Pokajoči pirotehnični izdelki naj bi bili za ljudi in živali najbolj moteči in nevarni. Prepoved prodaje in omejitev uporabe ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, naj bi pripomogli k zmanjšanju hrupa zaradi pirotehnike in k preprečitvi telesnih poškodb zaradi njene uporabe. Državni zbor navaja, da je pri tehtanju med nasprotujočimi si interesi presodil, da interesi ponudnikov pirotehničnih izdelkov in potrošnikov prevladajo v obdobju med 19. in 31. decembrom, ko naj bi zaradi velikega povpraševanja ponudniki lahko pričakovali višje dobičke. Poudarja pa, da so izven navedenega obdobja sporni izdelki izredno moteči in "časovno neobičajni". Po njegovem mnenju tedaj javni interes pretehta nad svobodno gospodarsko pobudo. Javnega interesa naj na milejši način ne bi bilo mogoče zasledovati, ker naj bi zgolj prepoved prodaje preprečevala negativne učinke pirotehničnih izdelkov; sproščena prodaja skozi vse leto naj bi povzročila tudi skozi vse leto razporejeno uporabo teh izdelkov, z vsemi negativnimi učinki.

9. Državni zbor trdi, da tudi poseg v zasebno lastnino zdrži ustavnosodni preizkus. Pri tem navaja bistveno enake razloge kot pri svobodni gospodarski pobudi in dodaja, da so nevarnosti in nevšečnosti zaradi uporabe ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, večje od negativnih posledic, ki jih ima pobudnica zaradi izpodbijane prepovedi prodaje. Ta naj bi se nanašala na obdobje, ko naj bi bilo povpraševanje po teh izdelkih znatno manjše.

10. Mnenje o pobudi je dala tudi Vlada. Vlada navaja, da med ognjemete F1, katerih glavni učinek je pok, ne spadajo petarde, pač pa naslednjih pet izdelkov: božična pokalica, pokajoča vžigalica, pokajoči konfeti, pokajoči trak in pasja bombica. Zato naj bi bila časovna omejitev njihove prodaje in uporabe nekoliko vprašljiva, vendar jo Vlada med drugim zagovarja z navedbami o dolgem trajanju (za prodajo več kot 20 let, za uporabo več kot 28 let). Vlada poleg tega vidi javno korist od izpodbijanega šestega odstavka 35. člena ZEPI. Pojavljale naj bi se civilnodružbene pobude in peticije, ki se zavzemajo za popolno prepoved prodaje in uporabe vseh pirotehničnih izdelkov, zlasti pa naj bi se v njih izpostavljali pokajoči izdelki, ki naj bi povzročali strah, zlasti med starejšimi ljudmi, mlajšimi otroki in hišnimi ljubljenčki ter prosto živečimi živalmi. Večina državljanov naj bi obsojala pokanje pirotehničnih izdelkov in naj bi bila negativno naravnana do njihove prodaje in uporabe. Vlada opozarja, da ognjemeti F1 vendarle lahko povzročijo hrup do 120 decibelov (na predpisani varnostni razdalji). Vlada kot cilj ZEPI, in tudi sporne omejitve, izrecno navaja varstvo življenja in zdravja ljudi, varstvo premoženja ter okolja in javnega reda.

11. Po mnenju Vlade izpodbijana ureditev, ki naj bi časovno omejevala uporabo in prodajo le petih, za državljane najbolj motečih "pokajočih pirotehničnih izdelkov z nizko cenovno vrednostjo", ne posega v bistvo ustavne pravice do svobodne gospodarske pobude. Republika Slovenija naj ne bi imela zgodovinske tradicije množične in masovne uporabe pirotehničnih izdelkov, kot naj bi jo imele nekatere druge evropske države. V Republiki Sloveniji naj bi se ti izdelki tradicionalno povezovali z novoletnimi prazniki, ko pa je dovoljena tudi prodaja in uporaba ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok.

12. Vlada meni, da Ustavno sodišče ni pristojno za presojo skladnosti zakonov z direktivami EU. Po njeni razlagi iz 4. člena Direktive 2013/29 "nedvomno ne izhaja, da izdelkov kategorije F1 države članice ne smejo prepovedati ali omejiti njihove posesti, uporabe in/ali prodaje širši javnosti".

13. Vlada navaja, da je pobudnica pred začetkom prodaje Ministrstvu za notranje zadeve priglasila le en ognjemet F1, katerega glavni učinek je pok (pasje bombice). Izpodbijana prepoved naj torej ne bi pomembno omejevala pobudničine podjetniške svobode. Vlada meni, da omejitev prodaje pasjih bombic ne more imeti za posledico velikega upada prihodkov pobudnice. Ta naj bi pirotehnične izdelke na drobno prodajala dejansko le v decembru, ko naj bi bila sezona njihove prodaje. Glavnina sezone prodaje na drobno naj bi padla v čas, ko je po izpodbijani določbi dovoljena tudi prodaja ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok.

14. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vročilo pobudnici, ki se je nanju odzvala. V odgovoru na odgovor Državnega zbora navaja, da ima pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti šestega odstavka 35. člena ZEPI. Tako naj bi bilo zato, ker naj bi določba posegala v svobodo sprejemanja odločitev pobudnice o opravljanju gospodarske dejavnosti. Pobudnica v odgovoru pretežno ponavlja argumente iz pobude. Izpostavlja, da se pobuda ne nanaša na petarde, torej na ognjemetne izdelke kategorij F2 in F3, katerih glavni učinek je pok. Razlogi za prepoved prodaje, posesti in uporabe petard naj bi bili za to zadevo brezpredmetni in zavajajoči. Izdelki, na katere se nanaša pobuda, naj bi bili že po definiciji zanemarljivo hrupni in nikakor ne "izredno moteči". V praksi naj ne bi dosegali zgornje meje 120 decibelov. Pobudnica meni, da so ti pirotehnični izdelki praktično nenevarni in nemoteči. To naj bi se odražalo v nizki starostni meji za njihov nakup in uporabo.

15. V odgovoru na mnenje Vlade pobudnica v glavnem ponavlja argumente iz pobude. Poudarja, da se pobuda z ničimer ne nanaša na ognjemetne izdelke kategorij F2 in F3, katerih glavni učinek je pok (petarde). V kategorijo ognjemetov F1 naj petarde ne bi spadale. Ta kategorija naj bi že po definiciji povzročala zanemarljivo raven hrupa; v praksi naj bi že na razdalji nekaj metrov izdelki imeli glasnost, primerljivo s sušilnikom za lase. Pobudnica znova obširno utemeljuje odsotnost javne koristi za prepoved prodaje tako nenevarnih izdelkov in tudi njeno nesorazmernost. Navaja, da dolgotrajnost izpodbijane omejitve nima pomena za presojo njene skladnosti z Ustavo in pravom EU. Izpostavlja, da ima zaradi navedene omejitve dejansko visoke upade letnih prihodkov in da se ukvarja tudi z veleprodajo pirotehničnih izdelkov; izpodbijani šesti odstavek 35. člena ZEPI naj bi se nanašal tudi na veleprodajo (trgovino na debelo). Nazadnje pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče, če bi se mu zastavljal dvom pri razlagi Direktive 2013/29, postavi SEU še eno vprašanje za predhodno odločanje, in sicer glede skladnosti prepovedi prodaje in uporabe ognjemetov F1 na način, kot je določeno v šestem odstavku 35. člena ZEPI, z načelom prostega pretoka blaga iz 28. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU).

Razlaga izpodbijane določbe in vpliv upoštevnega prava EU

16. Izpodbijana določba šestega odstavka 35. člena ZEPI se glasi:

"Prodaja ognjemetnih izdelkov kategorije F1, katerih glavni učinek je pok, je fizičnim osebam dovoljena od 19. do 31. decembra, njihova uporaba pa je dovoljena od 26. decembra do vključno 1. januarja."

17. ZEPI je predpis, s katerim je Republika Slovenija v svoj pravni red prenesla Direktivo 2013/29. Direktiva 2013/29 je razveljavila (in nadomestila) Direktivo 2007/23/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. maja 2007 o dajanju pirotehničnih izdelkov v promet (UL L 154, 14. 6. 2007 – v nadaljevanju Direktiva 2007/23).¹ Tako se je tudi prvotno besedilo ZEPI (veljavno do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o eksplozivih in pirotehničnih izdelkih, Uradni list RS, št. 19/15 – v nadaljevanju ZEPI-A) sklicevalo na Direktivo 2007/23. ZEPI je bil pred uveljavitvijo ZEPI-A nacionalni predpis, ki je prenesel Direktivo 2007/23, po uveljavitvi pa nacionalni predpis, ki v slovenski pravni red prenaša Direktivo 2013/29.

18. Republika Slovenija je s pristopom k EU na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU. Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU. Zaradi te ustavne določbe so temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.² Gre za temeljna načela prava EU, ki so zapisana v Pogodbi o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU), v PDEU ali jih je v svoji presoji razvilo SEU. Temeljna načela prava EU so odločilnega pomena za določanje učinka prava EU v notranjem pravnem redu. Najpomembnejše je načelo primarnosti prava EU, ki pomeni, da ima v primeru neskladja med pravom držav članic in pravom EU slednje prednost pred pravom držav članic. Ustavno sodišče pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja. To pomeni, da mora v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU. Nacionalno pravo mora razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost. Poudariti pa je treba, da pravo EU na ta način zavezuje Ustavno sodišče le, kadar to presoja predpise, s katerimi se izvaja pravo EU, oziroma kadar izvršuje svoje pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU.³

19. ZEPI – med drugim – ureja pogoje, ki jih morajo izpolnjevati poslovni subjekti, ki opravljajo dejavnost na področju proizvodnje eksplozivov ali pirotehničnih izdelkov in prometa z njimi, uvoza, izvoza in tranzita eksplozivov, pirotehničnih izdelkov ali streliva (prvi odstavek 1. člena ZEPI). Ureja prenos pirotehničnih izdelkov med državami članicami EU ter določa tehnične in varnostne zahteve zanje ter njihov nadzor v skladu z Direktivo 2013/29 (drugi odstavek 1. člena ZEPI). Pirotehnični izdelki se razvrščajo v ognjemetne izdelke, pirotehnične izdelke za odrska prizorišča in druge pirotehnične izdelke (drugi odstavek 4. člena ZEPI). Ognjemetni izdelki so pirotehnični izdelki, namenjeni za zabavo (9. točka 5. člena ZEPI).

20. Razvrstitev pirotehničnih izdelkov po kategorijah ureja 34. člen ZEPI. Ognjemetni izdelki so na podlagi 34. člena ZEPI razvrščeni v štiri kategorije, od F1 do F4, pri čemer so ognjemeti F1 opredeljeni kot "ognjemetni izdelki, ki predstavljajo zelo majhno nevarnost, povzročajo zanemarljivo raven hrupa in so namenjeni uporabi v strnjenih naseljih, vključno z ognjemetnimi izdelki, ki so namenjeni uporabi v stanovanjskih zgradbah in drugih zaprtih prostorih".⁴ Izpodbijani šesti odstavek 35. člena ZEPI za fizične osebe (potrošnike) časovno omejuje tako nakup⁵ ognjemetov F1, katerih glavni učinek je pok, kakor tudi njihovo uporabo. V ozkem časovnem oknu sedmih koledarskih dni v letu, v katerem je njihova uporaba fizičnim osebam dovoljena, je prostorsko dodatno omejena v sedmem odstavku 35. člena ZEPI: prepovedana je v strnjenih stanovanjskih naseljih, zgradbah in vseh zaprtih prostorih, v bližini bolnišnic, v prevoznih sredstvih za potniški promet in na površinah, na katerih potekajo javni shodi in javne prireditve.

21. Iz pete uvodne izjave Direktive 2013/29 izhaja, da je treba zakone in druge predpise držav članic, ki lahko povzročijo trgovinske ovire v EU, harmonizirati, da se zagotovi prosti pretok pirotehničnih izdelkov na notranjem trgu, pri čemer naj se zagotavlja visoka raven zaščite zdravja in varnosti ljudi ter varstva potrošnikov in poklicnih končnih uporabnikov.⁶ Dvanajsta uvodna izjava poudarja, da – ob izpolnjevanju zahtev iz te direktive – države članice ne smejo prepovedati, omejiti ali ovirati prostega pretoka pirotehničnih izdelkov. Šestnajsta uvodna izjava pove, da je uporaba pirotehničnih izdelkov in zlasti uporaba izdelkov za ognjemete predmet izrazito različnih kulturnih običajev in navad v državah članicah. Zato je treba državam članicam omogočiti, da sprejmejo nacionalne ukrepe za omejevanje uporabe ali prodaje nekaterih kategorij pirotehničnih izdelkov širši javnosti zaradi, med drugim, javne varnosti ali zdravstvenih in varnostnih razlogov. Iz enainšestdesete uvodne izjave izhaja, da države članice ne morejo zadovoljivo doseči cilja Direktive 2013/29, tj. zagotovitve, da pirotehnični izdelki na trgu izpolnjujejo zahteve, s čimer naj se omogoča visoka raven zaščite zdravja in varnosti ter drugih javnih interesov in hkrati zagotavlja delovanje notranjega trga. Ker se ta cilj zaradi obsega in učinkov predlaganega ukrepa lažje doseže na ravni EU, lahko EU sprejme ukrepe v skladu z načelom subsidiarnosti iz 5. člena PEU. Člen 5 Direktive 2013/29 določa, da države članice sprejmejo ustrezne ukrepe za zagotovitev, da se omogoči dostopnost pirotehničnih izdelkov na trgu le, če so skladni z zahtevami te direktive.

22. Kategorije ognjemetnih izdelkov iz 34. člena ZEPI (F1 do F4) sledijo razvrstitvi na kategorije iz točke a) prvega odstavka 6. člena Direktive 2013/29.⁷

23. Direktiva 2013/29 v prvem in drugem odstavku 4. člena z naslovom Prosti pretok določa:

Države članice ne prepovedujejo, omejujejo ali ovirajo omogočanja dostopnosti na trgu za pirotehnične izdelke, ki so skladni z zahtevami te direktive.