Odločba o ugotoviti, da je Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, v neskladju z Ustavo in sklep o zavrženju pobude

562. Odločba o ugotoviti, da je Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, v neskladju z Ustavo in sklep o zavrženju pobude

Številka: U-I-77/17-17

Datum: 17. 2. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Bojana Žaklja in Marije Žakelj Mavrič, oba Ljubljana, ki ju zastopa Aleš Jurak, Ljubljana, na seji 17. februarja 2022

Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 4/16, 11/16, 4/17, 8/17 in 8/21) je v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, v neskladju z Ustavo.

Občina Bohinj mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka o občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj se v delu, ki se nanaša na zemljišče s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, zavrže.

Pobudnika zatrjujeta, da je Odlok o občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj (v nadaljevanju Odlok) neustaven in nezakonit. V delu, ki se nanaša na zemljišči s parcelnima številkama 1076/1 in 1076/2, obe k. o. Studor, naj bi bil v neskladju s 14., 32., 33., 67., 120. in 153. členom Ustave, 146. člen Odloka naj bi bil v neskladju s 14. in 33. členom Ustave. Odlok naj bi bil tudi v neskladju s 3. in 7. členom Zakona o prostorskem načrtovanju, veljavnim ob sprejetju Odloka (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt), ter 2. in 3. členom Zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 71/11 – uradno prečiščeno besedilo, 58/12, 27/16 in 79/17 – v nadaljevanju ZKZ). Pobudnika navajata, da sta vsak do polovice solastnika navedenih zemljišč in da na zemljišču s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, stoji stavba na naslovu Stara Fužina 8, zemljišče s parcelno številko 1076/1, k. o. Studor, pa je »dvorišče« te stavbe. Pobudnika trdita, da sta bili do sprejetja Odloka obe zemljišči določeni kot stavbni zemljišči, z Odlokom pa je Občina Bohinj (v nadaljevanju Občina) njuno namensko rabo spremenila tako, da spadata med najboljša kmetijska zemljišča (K1). Zemljišči naj ne bi bili primerni za kmetijsko pridelavo in naj bi bili v celoti komunalno opremljeni ter dostopni po poteh na zemljiščih s parcelnima številkama 1861/1 in 1861/2, obe k. o. Studor, ki sta javno dobro. Zaradi spremembe namenske rabe zemljišč naj bi bili pogoji za posege v prostor strožji kot prej. Objekt naj bi bilo mogoče povečati za največ 25 odstotkov bruto tlorisne površine, medtem ko naj bi bilo treba na stavbnih zemljiščih v najbližji enoti urejanja prostora (v nadaljevanju EUP) z oznako SSe – SF6 upoštevati samo omejitve iz 67. člena Odloka. Pobudnika navajata, da sta zemljišči s parcelnima številkama 1076/1 in 1076/2, obe k. o. Studor, del naselja Stara Fužina in da je za njiju določeno nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča v enaki višini, kot velja za to naselje. Občina naj bi spregledala drugi odstavek 37. člena Odloka, po katerem se območja razpršene gradnje pretežno sanirajo z vključitvijo v območje naselja, če gre za posamezne objekte v neposredni bližini robov strnjenih naselij. V zvezi s tem pobudnika izpostavljata, da na zemljišču s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, stoji stavba že od leta 1922, zato je nenavadno, da je Občina ni vključila v območje naselja Stara Fužina.

Pobudnika trdita, da je Občina s spremembo namenske rabe zemljišč s parcelnima številkama 1076/1 in 1076/2, obe k. o. Studor, ravnala arbitrarno, ker za spremembe namenske rabe ni imela strokovnih podlag, in diskriminatorno, ker je spremenila namensko rabo le zato, ker pobudnika nimata stalnega prebivališča v Občini. Za določitev različnih pogojev gradenj Občina naj ne bi imela podlage. V zvezi s tem pobudnika navajata, da bi morala Občina na podlagi meril Odloka na njunih zemljiščih predpisati enake pogoje za gradnjo kot na primer na zemljišču s parcelno številko 1084, k. o. Studor, v EUP z oznako SSe – SF6. Ker naj bi bila stavba, ki stoji na zemljišču s parcelno številko 1076/2, k. o. Studor, od EUP z oznako SSe – SF6 oddaljena manj kot 120 metrov in je v celoti komunalno opremljena tako kot druge stavbe v navedeni EUP, bi morali biti pogoji za gradnjo na zemljiščih pobudnikov enaki kot tam. Pri tem pobudnika trdita, da je Občina neutemeljeno spremenila namensko rabo zemljišč tudi drugih lastnikov, ki nimajo stalnega prebivališča v Občini, iz stavbnih v kmetijska in navajata zemljišči s parcelnima številkama 1079/2 in 1079/3, obe k. o. Studor. Ti dve zemljišči naj bi bili pred spremembo namenske rabe pozidani stavbni zemljišči in od EUP z oznako SSe – SF6 oddaljeni le 55 metrov. Pobudnika še navajata, da si svoje prebivališče lahko prosto izbirata, da zaradi tega ne bi smela biti omejena v svoji lastninski pravici in da Občina za gradnjo počitniških objektov v nasprotju z Ustavo predpisuje drugačne pogoje, kot veljajo sicer.

Občina je v odgovoru na pobudo očitke v celoti zavrnila. Navaja, da je ravnala zakonito, v skladu z javno koristjo in pristojnostmi na področju prostorskega načrtovanja ter da sta bili v postopku priprave občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN) v letih 2014 in 2015 izvedeni dve javni razgrnitvi, z okoljskim poročilom in celovito presojo vplivov na okolje, vendar pobudnika nista podala nobenih pripomb. Zemljišči pobudnikov naj bi bili »zemljišči razpršene gradnje«, ki se ne vključita v obstoječe naselje in se ne opredelita kot novo naselje. Ob sklicevanju na stališča, navedena v dopisih Ministrstva za okolje in prostor ter Ministrstva za infrastrukturo in prostor (v nadaljevanju pristojni ministrstvi) z dne 11. 7. 2008 in z dne 24. 7. 2014, Občina trdi, da se takšna zemljišča, kot sta zemljišči pobudnikov, v OPN ne opredelijo kot stavbna zemljišča, temveč se objekti prikažejo le kot zemljišča pod stavbo, za kar se uporabljajo podatki o stavbah iz centralne baze katastra stavb. Ker naj ne bi šlo za območja stavbnih zemljišč, naj bi se kot namenska raba lahko določala samo območja kmetijskih oziroma gozdnih ali drugih zemljišč, na katerih pomenijo prikazi obstoječih objektov zgolj informacijo o stanju v prostoru. Na območjih razpršene gradnje naj razvoj dolgoročno ne bi bil predviden. V povezavi s četrtim in petim odstavkom 127. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 126/07 – ZGO-1B) naj bi se zemljišče, na katerem stoji objekt in na katerem so urejene površine, ki služijo takšnemu objektu (gradbena parcela), v celoti štelo za zazidano stavbno zemljišče, ne glede na grafično opredelitev v prostorskem aktu. Občina navaja, da je na obstoječem in zakonito zgrajenem objektu razpršene gradnje, razen na pomožnem ali počitniškem objektu, dopustna med drugim tudi gradnja novega objekta na mestu prej odstranjenega, z enako namembnostjo in v enakih gabaritih.

Po mnenju Občine sprememba namenske rabe zemljišč iz stavbnih v kmetijska ne pomeni posega v lastninsko pravico lastnikov zemljišč. Tudi na zemljiščih razpršene gradnje, ki so po namenski rabi po novem kmetijska zemljišča, naj bi bilo dopustnih več posegov. Poleg tega naj ne bi bila pobudnika omejena niti v primeru morebitne prodaje njunih zemljišč, saj naj bi šlo za izjemo po točki e) drugega odstavka 19. člena ZKZ, za katero odobritev pravnega posla v skladu z ZKZ ni potrebna. Občina tudi trdi, da so se pri določitvi namenske rabe zemljišč pobudnikov upoštevali samo strokovni razlogi in ne naslovi stalnih prebivališč posameznih lastnikov zemljišč.

Pobudnikoma je bil poslan odgovor Občine, na katerega sta odgovorila. Pobudnika vztrajata pri navedbah v pobudi. Dodajata, da sta bili njuni zemljišči v prejšnjih prostorskih ureditvenih pogojih označeni kot območje stanovanj, posamična poselitev. Navajata, da ZPNačrt ni nikjer določal, da se stavbna zemljišča spremenijo v kmetijska. To naj bi izhajalo šele iz petega odstavka 15. člena Pravilnika o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega prostorskega načrta ter pogojih za določitev območij sanacij razpršene gradnje in območij za razvoj in širitev naselij (Uradni list RS, št. 99/07), vendar pa naj ta določba ne bi imela podlage v zakonu. Pobudnika navajata, da sta javni razgrnitvi OPN spregledala, sicer bi pripombe podala. Ne glede na to pa naj javni naznanili ne bi vsebovali navedbe vseh zemljiških parcel, katerih namenska raba se je spreminjala, kot je določal tretji odstavek 50. člena ZPNačrt. Pobudnika menita, da čeprav po tej določbi ni treba, da javno naznanilo vsebuje navedbo zemljiških parcel, katerih namenska raba se spreminja, če gre za pripravo prvega OPN, trdita, da je v konkretnem primeru že prej obstajal OPN, zato ne gre za takšno izjemo. Pobudnika še navajata, da Odlok ni v skladu z Zakonom o Triglavskem narodnem parku (Uradni list RS, št. 52/10, 60/17 in 82/20 – v nadaljevanju ZTNP-1) oziroma da je v primerjavi z njim bolj omejujoč z vidika dovoljenih posegov v prostor.

Na podlagi poziva Ustavnega sodišča je Občina dodatno pojasnila, da sta bili zemljišči s parcelnima številkama 1076/1 in 1076/2, obe k. o. Studor, pred uveljavitvijo Odloka po namenski rabi določeni kot stavbni zemljišči in da sta spadali v območje za stanovanja (SE) v skladu z določili Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za Triglavski narodni park (Uradni vestnik Občine Bohinj, št. 2/09 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju PUP TNP).

Pobudnika sta se opredelila tudi do dodatnih pojasnil Občine. Pri svojih očitkih vztrajata. Navajata, da Občina pri spremembi namenske rabe njunih zemljišč, ki sodita v tretje varstveno območje Triglavskega narodnega parka, ni ravnala s primerno skrbnostjo. Poudarjata, da je bila pobudnici Mariji Žakelj Mavrič izdana odločba o odmeri nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča na območju Občine za leto 2020, ki tudi potrjuje komunalno opremljenost stavbe na naslovu Stara Fužina 8. Navajata, da če pa bi želela pridobiti gradbeno dovoljenje, bi Občina zemljišči v nasprotju s tem obravnavala kot kmetijski. Sprememba namenske rabe naj bi bila sama sebi namen. Pobudnika trdita, da upoštevaje 24. točko prvega odstavka 13. člena ZTNP-1 gradnja novega objekta na zemljiščih ni dopustna, če zemljišči po Odloku več ne sodita v del naselja. Če je po sedmem odstavku 146. člena Odloka poseg na objektu lahko le enkraten, potem naj bi to na dolgi rok pomenilo trajno izgubo bistvenega dela premoženja, saj je vsak objekt po določenem času treba prenoviti, in tudi če se to zgodi čez več let, poseg v pravice naj ne bi bil nič manjši.

Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku 24. člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so OPN, ki določajo oziroma spreminjajo namensko rabo zemljišč, splošni akti, ki lahko učinkujejo na položaj lastnikov teh zemljišč na način, da neposredno posegajo v njihove pravice ali v njihov pravni položaj. Ustavno sodišče pri presoji, ali OPN neposredno učinkuje na pravice ali pravni položaj pobudnika, presoja konkretne okoliščine primera. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da na pobudnikov pravni položaj neposredno učinkuje sprememba namenske rabe zemljišč iz zazidljivih v nezazidljiva, iz gozda v gozd s posebnim namenom ter iz stavbnih zemljišč, namenjenih za stanovanjsko gradnjo, v park (zelene površine). (Glej opombo 1)

Pobudnika sta s predloženima izpisoma iz zemljiške knjige izkazala, da sta solastnika zemljišč s parcelnima številkama 1076/1 in 1076/2, obe k. o. Studor. Pred sprejetjem oziroma uveljavitvijo Odloka sta bili obe zemljišči v skladu s PUP TNP določeni kot stavbni zemljišči in sta spadali v območje za stanovanja (SE). Glede na točko (1b) 77. člena PUP TNP so bila v območju za stanovanja (SE) med drugim dopustna vzdrževalna dela, rekonstrukcije, dozidave, nadzidave in odstranitve obstoječih objektov, sicer pa tudi novogradnje in nadomestne gradnje objektov. (Glej opombo 2)

Po sprejetju oziroma uveljavitvi Odloka sta obe navedeni zemljišči po osnovni namenski rabi opredeljeni kot kmetijski zemljišči oziroma po podrobnejši namenski rabi kot najboljši kmetijski zemljišči (K1). (Glej opombo 3) Glede na 25. točko preglednice 4 v 60. členu Odloka na območju najboljših kmetijskih zemljišč (K1) gradnja stavb ni dopustna oziroma so dopustne na primer zgolj agrarne operacije, določeni pomožni objekti, ograje in opore. (Glej opombo 4)