Sklep U-I-26/26-18, U-I-24/26-20

2026-01-0843

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude A. B., C., in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Zakonjšek in Zakonjšek, d. o. o., Ljubljana, ter v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 2. aprila 2026

sklenilo:

Do končne odločitve Ustavnega sodišča se zadrži izvrševanje 8. člena Zakona o nujnih ukrepih za zagotavljanje javne varnosti (Uradni list RS, št. 93/25).

1. Pobudniki (štiri odrasle osebe in pet mladoletnih otrok) izpodbijajo 8. člen Zakona o nujnih ukrepih za zagotavljanje javne varnosti (v nadaljevanju ZNUZJV).

2. Pobudniki izpodbijani ureditvi očitajo neskladje z načelom pravne varnosti (2. člen Ustave) in s 155. členom Ustave. V zvezi s tem izpostavljajo, da velja izpodbijana ureditev tudi za prekrškovne zadeve, v katerih se je prekrškovni postopek začel in končal pred njeno uveljavitvijo. Navajajo, da niso mogli pričakovati, da bo z davčno izvršbo na njihovo denarno socialno pomoč mogoče poseči zaradi prekrškov in glob ter predlogov za izvršbo, ki so nastali pred uveljavitvijo zakona. Opozarjajo, da na te okoliščine ne morejo vplivati in da svojega ravnanja za nazaj ne morejo spremeniti. Izpodbijani ureditvi očitajo tudi neskladje z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave). Glede prvega odstavka 8. člena ZNUZJV navajajo, da ne določa, na kolikšen del denarne socialne pomoči je dopustno poseči in kakšno je postopanje davčnega organa z vidika zagotavljanja varstva pravic do dostojanstva in socialne varnosti. V zvezi z drugim odstavkom 8. člena ZNUZJV navajajo, da ne določa roka, v katerem mora davčni organ, ki je izdal sklep o izvršbi na prejemke iz naslova denarne socialne pomoči, o tem sklepu obvestiti center za socialno delo, in tudi ne roka, v katerem mora center za socialno delo presoditi, ali je potrebno denarno socialno pomoč dodeliti v naravi. To naj bi omogočalo arbitrarno ravnanje organov in imelo za posledico, da bodo posameznik ali družina ostali brez sredstev za preživljanje. Izpodbijana ureditev je po mnenju pobudnikov tudi v neskladju z načelom enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave), v zvezi s čimer pobudniki navajajo več primerov po njihovem mnenju ustavno nedopustnega razlikovanja med posameznimi skupinami oseb. Podano naj bi bilo tudi neskladje 8. člena ZNUZJV s pravico do osebnega dostojanstva (34. člen Ustave), načelom socialne države (2. člen Ustave), pravico do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave) in pravicami otrok (56. člen Ustave). Pobudniki menijo, da se z izpodbijano ureditvijo niti ne zasleduje ustavno dopusten cilj. Zasledoval naj bi se sicer cilj zagotavljanja javne varnosti, vendar pa naj bi dejansko šlo za prikrit kaznovalni ukrep, namenjen kolektivnemu kaznovanju skupine socialno ranljivih posameznikov. Četudi bi se štelo, da se z ureditvijo zasleduje navedeni cilj, poseg naj ne bi prestal strogega testa sorazmernosti. Izpodbijani ukrep naj ne bi bil primeren, saj naj bi se z odvzemom denarne pomoči tveganje za nadaljnje hujše kršitve pravnega reda še povečalo in ne zmanjšalo. Pobudniki opozarjajo, da predlagatelj zakonskega predloga v zvezi s tem ni predstavil nobenih analiz. Izpodbijani ukrep tudi naj ne bi bil nujen, ker naj bi obstajali milejši, bolj učinkoviti ukrepi (npr. odreditev opravljanja dela v javno korist, obvezna vključitev v programe svetovanja ter programe s področja prometne varnosti, javnega reda in miru). Prav tako naj ne bi bil izpolnjen pogoj sorazmernosti posega v ožjem smislu. Pobudniki navajajo, da je z izpodbijano ureditvijo dovoljen poseg v sredstva, za katera je država predhodno sama presodila, da pomenijo minimalna sredstva, ki jih potrebuje posameznik za preživetje. V zvezi s tem še opozarjajo, da drugi odstavek 8. člena ZNUZJV ne zagotavlja, da bo prizadetim posameznikom po posegu v denarno socialno pomoč dejansko zagotovljena pomoč v naravi, zlasti pa ne tega, da bo takšna pomoč zagotovljena pravočasno. Še posebej nesorazmeren po mnenju pobudnikov je poseg v pravice mladoletnih pobudnikov. Izpodbijana ureditev naj bi po mnenju pobudnikov potencialno pomenila tudi diskriminacijo na podlagi socialnega položaja in na podlagi narodnosti oziroma etične pripadnosti.

3. Presojo skladnosti 8. člena ZNUZJV z Ustavo zahteva tudi Varuh človekovih pravic (v nadaljevanju predlagatelj). Navaja, da povezano z 8. členom ZNUZJV vlaga tudi zahtevo za oceno ustavnosti 14. člena ZNUZJV in 99. člena Zakona o starševskem varstvu in družinskih prejemkih (Uradni list RS, št. 26/14, 90/15, 14/18, 81/19, 158/20, 92/21, 153/22, 36/25 in 12/26 – v nadaljevanju ZSDP-1).

4. Iz smiselno enakih razlogov, kot jih navajajo že pobudniki, predlagatelj zatrjuje neskladnost prvega odstavka 8. člena ZNUZJV z načelom varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave) in prepovedjo povratne veljave pravnih aktov (155. člen Ustave). Predlagatelj prvemu odstavku 8. člena ZNUZJV očita tudi neskladje s pravico do zasebne lastnine, pri čemer se sklicuje na 33. in 67. člen Ustave in 1. člen Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Navaja, da je z rubežem denarne socialne pomoči izvotljena socialna funkcija lastnine. Zasledovani cilj posega (preprečevanje oziroma odvračanje od prekrškov) naj bi bil sicer legitimen, vendar niti primeren niti nujen niti sorazmeren. Predlagatelj meni, da bi moral zakonodajalec to, da bo z izpodbijanim ukrepom dosežen zastavljeni cilj, dokazati s kakšnimi empiričnimi dokazi. Zastavljeni cilj bi se lahko po mnenju predlagatelja dosegel z milejšimi ukrepi. Poseg naj bi bil tudi nesorazmeren v ožjem smislu, saj se ne upošteva niti tega, ali bo posamezniku zagotovljen preživetveni minimum. Tako kot pobudniki tudi predlagatelj zatrjuje, da izpodbijana ureditev krši načela socialne države (2. člen Ustave), pravico do osebnega dostojanstva (34. člen Ustave), pravico do socialne varnosti (prvi odstavek 50. člena Ustave) in pravice otrok (56. člen Ustave). Zatrjuje tudi neskladje izpodbijane ureditve s posameznimi določbami Mednarodnega pakta o ekonomskih, socialnih in kulturnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71, in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 – MPESKP), Evropske socialne listine (Zakon o ratifikaciji Evropske socialne listine (spremenjene), Uradni list RS, št. 24/99, MP, št. 7/99 – MESL) in Konvencije o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, MP, št. 15/90; Akt o nostrifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, in MP, št. 9/92 – KOP). Meni, da je treba pozitivno obveznost države do zagotavljanja življenjskega minimuma nasloniti tudi na pravico do dostojanstva. Iz te pravice naj bi izhajala zahteva, da posameznikov socialni minimum ne sme biti ogrožen. Zahteva po varstvu preživetvenega minimuma po mnenju predlagatelja izhaja tudi iz načel socialne države in pravice do socialne varnosti. Predlagatelj posebej opozarja, da ureditev ne posega samo v preživetveni minimum posameznika, ki je storil prekrške, temveč slabša tudi položaj njegovih družinskih članov. Navaja tudi, da ZNUZJV izpostavlja neizpodbojno domnevo, da so prizadeti z izpodbijanim ukrepom izvrševali prekrške, zavedajoč se, da neizplačane globe ne bodo izterjane, prizadeti pa se v zvezi s tem ne morejo izjaviti. V zvezi s tem se predlagatelj sklicuje na pravico do izjave (22. člen Ustave). Po mnenju predlagatelja je prvi odstavek 8. člena ZNUZJV tudi v neskladju s pravico do prepovedi diskriminacije iz prvega odstavka 14. člena Ustave in 14. člena EKČP. V zvezi s tem najprej opozarja na različno zakonsko obravnavo tistih, ki prejemajo prihodke iz naslova denarne socialne pomoči, in tistih, ki prejemajo dohodke iz drugih virov (dohodek iz delovnega razmerja in dohodek samozaposlenih oseb). Sicer pa zatrjuje, da prvi odstavek 8. člena ZNUZJV pomeni posredno diskriminacijo na podlagi osebnih okoliščin slabega gmotnega položaja in pripadnosti romski skupnosti.

5. Predlagatelj zatrjuje, da je v neskladju s pravico do zasebne lastnine tudi izplačevanje denarne socialne pomoči v naravi. V zvezi s tem se prepleteno sklicuje na drugi odstavek 8. člena in 14. člen ZNUZJV ter 99. člen ZSDP-1.

6. Pobudniki in predlagatelj Ustavnemu sodišču predlagajo, naj izvrševanje 8. člena ZNUZJV začasno zadrži.

7. Pobudniki predlog za začasno zadržanje izvrševanja 8. člena ZNUZJV utemeljujejo z navedbami, da bi bile posledice nadaljnjega izvrševanja te ureditve nedvomno hujše od posledic, ki bi nastale, če bi se njeno izvrševanje do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo. Na težko popravljivost posledic, ki bi nastale z nadaljnjim izvrševanjem izpodbijane ureditve, njihovo intenzivnost in nepovratnost naj bi kazala že sama narava pravice, v katero se posega – pravica do socialne pomoči. Šlo naj bi za poseg v sredstva, ki so namenjena zagotavljanju eksistenčnega minimuma. Po drugi strani naj bi odločitev Ustavnega sodišča o začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijane določbe, če bi se kasneje izkazalo, da ta ni protiustavna, pomenila zgolj časovni odlog davčnih izvršb na denarno socialno pomoč za določene prekrške. To po oceni pobudnikov ne bi povzročilo resnih oziroma težko popravljivih posledic za zagotavljanje javne varnosti oziroma ne bi imelo drugih resnih posledic. Posledica začasnega zadržanja naj bi bila namreč le ohranitev stanja, kakršno je veljalo pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve. Pobudniki navajajo, da denarna socialna pomoč zanje pomeni temeljni vir sredstev za preživetje. Zatrjujejo, da jim je bil zarubljen celoten januarski znesek denarne socialne pomoči, novi neposredni posegi v ta sredstva pa naj bi jim grozili tudi v mesecu februarju in prihodnjih mesecih. Navajajo, da zaradi nesuspenzivnosti pritožbe zoper sklep o izvršbi nimajo nobene možnosti, da bi preprečili nadaljnje posege v sredstva, ki pomenijo osnovni vir njihovega preživetja. Opozarjajo, da odvzem denarne socialne pomoči vpliva tudi na mladoletne otroke, saj denarna socialna pomoč v primeru družin ni namenjena posameznim družinskim članom ločeno, temveč družini kot celoti. Po njihovem mnenju k preprečitvi socialne stiske, v katerih se znajdejo prizadete družine, ne bo pomagalo niti to, če se bo na podlagi dogovora med Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, Finančno upravo Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) ter Združenjem bank z rubežem v bodoče posegalo (le) na tisti del nakazila denarne socialne pomoči, do katerega je upravičen posameznik, na katerega se nanaša sklep o davčni izvršbi. Pobudniki ob tem poudarjajo, da takšen dogovor tudi ni zakonsko zavezujoč. Opozarjajo tudi na to, da sporni rubež ne grozi samo njim, temveč širokemu krogu posameznikov. Sklicujejo se tudi na izjavo Skupnosti centrov za socialno delo Slovenije, da so zaradi davčnih izvršb, izvedenih na podlagi sporne ureditve, mnogi čez noč ostali brez kakršnih koli sredstev za preživetje. Omenjajo opozorilo Fakultete za socialno delo Univerze v Ljubljani in Društva socialnih delavk in delavcev Slovenije, da je sporni ukrep ena najhujših oblik spodkopavanja socialne države in da bistveno posega v možnosti preživetja revnih ljudi ter naj bi mnogim posameznikom in družinam povzročil izjemno stisko.

8. Tudi predlagatelj v predlogu za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe zatrjuje, da bi bile posledice nadaljnjega izvrševanja te določbe nedvomno hujše od posledic, ki bi nastale, če bi se njeno izvrševanje do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo, kasneje pa bi se izkazalo, da ureditev ni protiustavna. Navaja, da prvi odstavek 8. člena ZNUZJV učinkuje tako, da upravičenec do denarne socialne pomoči ostane brez prihodka, ki mu omogoča osnovno preživetje, in si ne more več zagotoviti vseh potrebnih osnovnih sredstev za življenje (npr. hrane, bivališča, toplote, zdravstvene oskrbe). To naj bi vodilo v še večjo revščino in negativno vplivalo na telesno in duševno zdravje posameznikov ter njihovo socialno vključenost. Predlagatelj opozarja, da ureditev prizadene tudi mladoletne otroke, lahko pa ima tudi širše negativne posledice (npr. povečana kriminaliteta, brezdomstvo, razhodi družin). Izpostavlja tudi, da bo izpodbijani ukrep prizadel veliko število ljudi. V podkrepitev predloga za začasno zadržanje dodaja še, da izpodbijani ukrep ni časovno omejen, v zvezi s čimer izpostavlja, da se z zaporednimi odvzemi denarne pomoči socialna stiska eksponentno povečuje. Meni, da na potrebo po začasnem zadržanju izpodbijane določbe kaže tudi to, da prizadeti nimajo na voljo suspenzivnega pravnega sredstva, z vložitvijo katerega bi lahko začasno zadržali (nadaljnji) rubež prihodkov iz naslova denarne socialne pomoči. Poleg tega naj bi bila revščina dejavnik, ki zmanjšuje dostop do pravih postopkov, zaradi česar niti naj ne bi bilo za pričakovati, da bi prizadeti zoper sporne sklepe o izvršbi številčno vlagali pravna sredstva in potencialno po tej poti dosegli odpravo učinkov protiustavnega ukrepa. V zvezi s tem opozarja predlagatelj še na to, da bo morebitna odločitev Ustavnega sodišča o protiustavnosti izpodbijanega ukrepa učinkovala samo za naprej, začasno zadržanje pa bi lahko preprečilo nadaljnje negativne posledice. Potrebe po začasnem zadržanju izvrševanja izpodbijane določbe po mnenju predlagatelja ne spremeni niti okoliščina, da naj bi se na podlagi dogovora med Ministrstvom za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, FURS ter Združenjem bank od marca 2026 naprej rubil le tisti del (redne) denarne socialne pomoči, do katerega je upravičen posameznik, na katerega se nanaša sklep o izvršbi, ne pa tudi del nakazila, ki pomeni denarno socialno pomoč za vzdrževane družinske člane. V zvezi s tem predlagatelj poudarja, da takšna rešitev ne temelji na zakonski spremembi, temveč gre zgolj za dogovor med institucijami, kar ne zagotavlja pravne varnosti in trajnosti. Poleg tega naj bi navedeni dogovor delno olajšal le položaj družine, ne pa tudi položaja samskih oseb. Tudi v socialni položaj družine pa naj bi bilo še vedno znatno poseženo, ker naj bi bila uveljavljena metodologija izračuna denarne socialne pomoči za družine kot celoto. Po drugi strani naj bi začasno zadržanje prvega odstavka 8. člena ZNUZJV pomenilo zgolj časovni odlog izterjave neplačanih obveznosti iz naslova prekrškovnih glob, interes države za izterjavo neplačanih glob pa naj bi bilo mogoče uresničiti tudi pozneje. Tudi zaželen odvračilni učinek prvega odstavka 8. člena ZNUZJV od izvrševanja prekrškov z zadržanjem naj ne bil popolnoma izničen, ker naj bi se naslovniki pravne norme morali zavedati, da bi v primeru kasnejše odločitve Ustavnega sodišča, da ureditev ni protiustavna, davčni organ lahko začel z rubežem denarnih socialnih pomoči tudi zaradi neplačanih glob za prekrške, storjene med začasnim zadržanjem. Predlog za začasno zadržanje drugega odstavka 8. člena ZNUZJV predlagatelj utemeljuje s tem, da je njegova uporaba vezana na izvrševanje prvega odstavka 8. člena ZNUZJV, katerega izvrševanje pa je treba zadržati.

9. Pobuda in zahteva ter predloga za začasno zadržanje izvrševanja 8. člena ZNUZJV so bili vročeni Državnemu zboru, ki je na predlog predlagatelja za začasno zadržanje izvrševanja navedene zakonske določbe odgovoril. Državni zbor v odgovoru navaja, da iz ustavnosodne presoje izhaja, da mora predlagatelj navesti konkretne škodljive posledice, ki bi jih povzročilo izvrševanje protiustavnega predpisa. Pri tehtanju med škodljivimi posledicami izvrševanja oziroma neizvrševanja izpodbijane zakonske ureditve naj ne bi bili upoštevni argumenti o domnevni protiustavnosti izpodbijanih zakonskih določb. Predlagatelj naj bi moral posebej izkazati tudi težko popravljivost škodljivih posledic. Državni zbor pojasnjuje, da je bila izpodbijana ureditev sprejeta z namenom preprečevanja oziroma odvračanja od izvrševanja nadaljnjih prekrškov. Za dosego tega cilja naj bi bila bistvenega pomena izvršitev odločbe o prekršku. V zvezi z zatrjevanim nastankom škodljivih posledic izpodbijane ureditve Državni zbor navaja, da izpodbijana določba ne pomeni trajnega odvzema pravice do prejemka iz naslova denarne socialne pomoči, saj je poseg v ta prejemek omejen le do višine, potrebne za izvršitev plačila globe za prekršek. Navaja tudi, da začasnega zadržanja izvrševanja izpodbijane zakonske določbe ni mogoče utemeljiti z navedbami o materialnem prikrajšanju, ker so to praviloma popravljive posledice. Opozarja, da ima storilec prekrška, ki zaradi svojega gmotnega položaja ne zmore poravnati izrečene globe za prekršek, na voljo druge možnosti, s katerimi lahko prepreči izterjavo. Navaja, da lahko storilec prekrška, ki zaradi svojega premoženjskega stanja oziroma zmožnosti za plačilo ne more plačati globe in stroškov postopka v višini najmanj 300 EUR, najpozneje do poteka roka za plačilo predlaga, naj se plačilo globe in stroškov postopka nadomesti z delom v splošno korist (19.a člen Zakona o prekrških, Uradni list RS, št. 29/11 – uradno prečiščeno besedilo, 21/13, 111/13, 32/16, 38/24 in 10/26 – v nadaljevanju ZP-1). To možnost naj bi imeli tisti, ki bi bili upravičeni do redne brezplačne pravne pomoči po materialnem kriteriju iz zakona, ki ureja brezplačno pravno pomoč. V skladu z drugim odstavkom 18. člena ZP-1 naj bi imel pri organu, pristojnem za prisilno izterjavo, storilec prekrška tudi možnost zaprositi za obročno plačilo globe. To možnost naj bi imel tudi po poteku roka za plačilo globe. Za čas, ko je dolžniku dovoljeno obročno odplačilo dolga po izdaji sklepa o izvršbi, naj bi se že začeti postopek izvršbe zadržal (prvi odstavek 154. člena Zakona o davčnem postopku, Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14, 91/15, 63/16, 69/17, 36/19, 66/19, 163/22, 100/24 in 100/25 – v nadaljevanju ZDavP-2). Državni zbor meni, da nastanek težko popravljivih posledic izvrševanja izpodbijane določbe preprečuje tudi drugi odstavek 8. člena ZNUZJV o možnosti izplačila denarne socialne pomoči v naravi.

10. Mnenje o predlogu predlagatelja za začasno zadržanje izvrševanja 8. člena ZNUZJV je Ustavnemu sodišču poslala tudi Vlada. Meni, da v primeru, če se izvrševanje 8. člena ZNUZJV začasno ne zadrži, ne morejo nastati težke škodljive posledice, v primeru začasnega zadržanja pa bi nastale takšne posledice. Navaja, da drugi odstavek 8. člena ZNUZJV v zadostni meri varuje prejemnike denarne socialne pomoči, ki bi bili zaradi rubeža sredstev v preživetveni stiski, saj z dodelitvijo te pomoči v naravi omogoča zadovoljevanje življenjskih potreb v višini, ki omogoča eksistenčni minimum. Preživetje oziroma preprečitev ogroženosti eksistence dolžnika in njegove družine naj bi po mnenju Vlade omogočalo tudi obročno odplačevanje globe. V zvezi s tem Vlada navaja, da lahko storilec prekrška, ki ne zmore plačati globe v enkratnem znesku, po poteku roka za plačilo globe pri davčnemu organu zaprosi za njeno obročno plačilo. Če je davčni organ že pred začetkom izvršbe dolžniku dovolil obročno plačilo dolga, se šteje, da je za čas obročnega plačila odložen tudi začetek davčne izvršbe (prvi odstavek 153. člena ZDavP-2). Možnost vložiti vlogo za obročno plačilo dolga naj bi imel dolžnik (storilec prekrška) tudi kasneje, ko se izvršba že opravlja. Če je dolžniku dovoljeno obročno plačilo davka po izdaji sklepa o izvršbi, naj bi se že začeti postopek davčne izvršbe zadržal (prvi odstavek 154. člena ZDavP-2). V zvezi s tem Vlada navaja še, da lahko davčni organ obročno plačilo globe odobri največ za obdobje enega leta, najmanjši obrok za plačilo globe za fizično osebo ter odgovorno osebo pa sme biti 20 EUR (18. člen ZP-1). Zatrjuje, da je edini formalni pogoj za odobritev obročnega plačila globe višina zneska, socialni položaj ali premoženje storilca oziroma njegovih družinskih članov pa naj se ne bi preverjali. Vlada navaja, da FURS v času od veljavnosti izpodbijane določbe zaznava znatno povečano število vlog za obročno plačilo dolga iz naslova glob in povečano število zahtev za pridobitev podatkov o znesku neplačanega dolga iz naslova glob. V zvezi s posledicami, ki bi jih imelo začasno zadržanje izvrševanja 8. člena ZNUZJV, Vlada navaja, da je bil cilj zakonodajnih sprememb zmanjšanje splošne kriminalitete na področju kaznivih dejanj in prekrškov ter ponovna vzpostavitev javnega reda in miru v lokalnem okolju. Z začasnim zadržanjem izvrševanja te določbe ta cilj oziroma namen, ki je tudi v odvračanju od izvrševanja ponavljajočih prekrškov zoper javni red in mir, prometnih prekrškov, prekrškov, če starši ne zagotovijo, da otrok izpolnjuje osnovnošolsko obveznost, in drugih prekrškov, ne bi bil dosežen. Storilci ponavljajočih prekrškov, ki ne plačajo globe in stroškov postopka in se zoper njih vodi neuspešna prisilna izterjava, zbujajo vtis, da mora družba takšno njihovo ravnanje tolerirati kot sprejemljivo. Ponavljanje prekrškov spodbuja občutek neenakosti in zmanjšuje zaupanje v pravni red in ravnanje v skladu z njim.