TFL Vsebine / TFLGlasnik

1. Uvod: problem pravne asimetrije

V sodobnem slovenskem prostoru (delovnopravnih razmerij, a tokrat se osredotočamo na izbrano področje) vzgoje in izobraževanja (mislimo predvsem na osnovne šole in vrtce) se zaposleni vse pogosteje soočajo (kot se zdi po analizi) s sistemskim pojavom, ki ga gre označiti kot problem »pravne asimetrije«. Gre za očitno, preko izkušenj in analize več konkretnih primerov dognano težavo, kjer vodstva javnih zavodov nastopajo s položaja moči nasproti delavcem, pri čemer je na mestu sklep, da so pri tem delavci postavljeni v izrazito slabši položaj, ki neposredno ogroža njihove temeljne ustavne in zakonite pravice. Ta premoč se v praksi – žal – izkorišča zlasti skozi namensko uporabo, izrabo in zlorabo pravne neukosti zaposlenih, kar služi kot orodje za uresničevanje enostranskih interesov vodstva – delodajalca. Takšna praksa neizogibno vodi do različnih oblik mobinga, šikaniranja, trpinčenja in pravnega ustrahovanja, kjer so delavci bodisi deležni nezakonitih pritiskov bodisi primorani poiskati pravno pomoč na lastne stroške, da bi sploh razumeli svoj pravni položaj.

Analiza dejanskega stanja (nad rezultati smo bili v več primerih osupljeni) razkriva tri ključne problemske sklope, ki ponujajo stvarno utemeljen razlog za premislek o spremembah in dopolnitvah - zakonodajno pozornost. Prvi je procesna prevara (ali milejše – poskus procesne prevare), ki se kaže v prepogosto namerni, občasno pa iz hude malomarnosti povzročeni uporabi napačnih pravnih podlag in zavestnem ali hudo malomarnem napačnem citiranju zakonskih določb. Kadar se to počne zavestno, to pomeni z namenom preslepitve delavca, v najboljšem primeru, v primeru hude malomarnosti, pa s posledico njegovega prikrajšanja za zakonite pravice in iz njih izvedene finančne terjatve do delodajalca – s strani vodstva, tajništva ali kadrovske službe.

Drugi sklop predstavlja finančna netransparentnost, ki se odraža v ponujanju (delodajalec ponudi delavcu) vsebinsko praznih »sporazumov o prenehanju delovnega razmerja«, ki delavca prikrajšajo za zakonsko utemeljena plačila. Pri tem gre za problem pravno napačnega obračunavanja nadur, dodatnega dela, neizkoriščenega letnega dopusta zaradi »objektivne nezmožnosti«, kot je bolniški stalež, napačnega štetja pri določanju dni (in ne ur) preostalega letnega dopusta, napačnih izračunov sorazmernega dela regresa ipd. Ob tem smo zaznali tudi problem, da mnogi delodajalci ne vedo ali ne razumejo, da prenos preostalega letnega dopusta na novega delodajalca ni več avtomatičen.

Tretji sklop pa je neposredno pravno ustrahovanje, kjer se v zavodih načrtno ustvarjajo pogoji stiske delavca, hkrati pa se delavce sili v takojšnje podpise usodnih pravnih dokumentov, brez možnosti predhodnega in jasnega, predvsem pa pravno pravilnega poduka in posveta. Posebej izstopajoč je problem, ko delodajalec protipravno sili delavca v koriščenje dopusta kljub bolniškemu staležu, celo s pravno nedopustno grožnjo, da mu bo ta pravica sicer »ugasnila.« Ob tem preveč delodajalcev ne razume, da je bolniška namenjena »zdravljenju«, ne »okrevanju po ozdravitvi«, ob hkratnem nerazumevanju razlike med pojmi »zdraviti se«, »okrevati« in »odpočiti si.« Najbolj šokantno pa je spoznanje, koliko delodajalcev ne razume sicer dokaj preproste, predvsem pa pravno jasne razlike med »rednim« ali »izrednim« prenehanjem delovnega razmerja in »sporazumom« o prenehanju delavnega razmerja. To nerazumevanje, bodisi iz pretvarjanja bodisi iz hude malomarnosti, ima za posledico primere, ko delodajalec pri »sporazumnem« prenehanju delovnega razmerja delavcu vsiljuje odpovedne roke, ki veljajo za redne oblike prenehanja delovnega razmerja. Zato se je izkazalo kot potrebno, v nekaterih primerih pa celo nujno, da delavec v funkciji varovanja svojih ustavnih in zakonitih pravic poišče pravno pomoč – na svoje stroške.

Namen predlaganih sprememb je zato korenit premik od trenutne kulture ustrahovanja k dejanski kulturi zakonitosti, ki temelji na načelu dobrega upravljanja in aktivni informativni dolžnosti delodajalca.

2. Spremembe Zakona o delovnih razmerjih (ZDR-1)

2.1 Razširitev definicije trpinčenja in uvedba stroškovne odgovornosti (7. in 8. člen ZDR-1)

Predlagamo razmislek o koreniti vsebinski razširitvi zakonskega člena o trpinčenju na delovnem mestu. Definicija bi po novem lahko izrecno vključevala tudi pravno neutemeljene grožnje, ustrahovanje in vsakršno zavestno ali iz hude malomarnosti strojeno napačno uporabo ali razlago zakonskih določb s strani delodajalca. Kot trpinčenje pa bi se lahko štel tudi vsak naklepni ali iz hude malomarnosti storjeni poskus vodstva, da delavca privede do podpisa pravnega akta, ki je vsebinsko pomanjkljiv, napačen, pravno nezakonit, ali temelji na napačni razlagi prava. Poseben poudarek pri tem je razmislek o podrobnejši uzakonitvi prepovedi postavljanja pasti »prava neukim delavcem«, kar bi moralo voditi do neposrednih pravnih posledic za delodajalca, s solidarno odgovornostjo osebe na vodstvenem položaju.

Ključni element predlaganih sprememb bi morala biti uvedba neposredne stroškovne (ne le odškodninske) odgovornosti delodajalca, s solidarno odgovornostjo osebe na vodstvenem položaju. Zato predlagamo razmislek, da se povračilo stroškov delavcu za pooblastilo in delo odvetnika, pooblaščenca ali sindikalnega zastopnika opredeli kot neposredna sankcija zoper delodajalca – zaradi njegovega aktivnega »ustvarjanja nezaupanja«. Če delodajalec s svojim nezakonitim ravnanjem ali povzročanjem pravne negotovosti primora delavca v iskanje pravne pomoči, bi nemara moral zavod te stroške v celoti povrniti. Vodstvena oseba, ki je takšna ravnanja povzročila naklepno ali iz hude malomarnosti, pa bi morala za povzročeno materialno in nematerialno škodo odgovarjati solidarno.

2.2 Revalorizacija instituta poslovne skrivnosti (38. člen ZDR-1)

Trenutna ureditev »poslovne skrivnosti« v 38. členu ZDR-1 v praksi deluje izrazito diskriminatorno in asimetrično, saj se delavec zaveže k varovanju informacij, katerih vsebine ob začetku zaposlitve pogosto sploh ne pozna. V pravne akte delodajalca, zatorej tudi v sporazume o prenehanju delovnega razmerja, se ta klavzula zapisuje po avtomatizmu, kot floskula. Ob tem, da se delodajalcu ni treba zavezati za isto zadevo, kar ustvarja stanje očitne neenakopravnosti obeh deležnikov. Predlagamo dopolnitev, po kateri bi bila odgovornost za varovanje skrivnosti enakovredna in solidarna za obe stranki. Delodajalec pa bi moral biti dolžan vnaprej natančno in razumljivo pojasniti, katere informacije so sploh poslovna skrivnost, ter o tem sproti voditi arhivirana dokazila o tem, katere so te informacije in o seznanitvi delavca – v funkciji »obveščenega soglasja.«

Ne bi bilo odveč, če bi zakon določil obvezno pravno svetovanje in izobraževanje za delodajalce in delavce, financirano iz proračunskih sredstev resornega ministrstva, za kar bi udeleženci prejeli certifikat. S tem bi preprečili zlorabo instituta poslovne skrivnosti za prikrivanje nepravilnosti ali »pometanje pod preprogo« pomembnih informacij, tudi takšnih, kot so informacije o zabeleženem nasilju, ali družinskih stanjih učencev, ki bi morale sprožiti uradno ukrepanje odgovornih oseb, namesto tega pa se v praksi prevladujoče uporablja »molk« in »neodzivnost« odgovornih oseb v primerih, ko je takšna drža pravno nesprejemljiva. Predvsem pa bi moral delavec natančno vedeti, kdaj mora molčati in kdaj je njegova pravna dolžnost, da zaradi svoje funkcije spregovori. To vprašanje bi moralo biti razumljeno in pravno podrobneje urejeno kot pomembna in izrazita odgovornost oseb na vodstvenih položajih v vzgojno-izobraževalnih zavodih.

2.3 Varstvo osebnih podatkov in standard obveščenega soglasja (48. člen ZDR-1)

V okviru 48. člena ZDR-1 predlagamo prehod na strožji standard »obveščenega soglasja«. Ugotavljamo, da zgolj splošna izjava delavca (podpis ponujene izjave o tem) o strinjanju z obdelavo podatkov o njem ne zadošča za dejansko zaščito delavca. Delodajalec bi moral biti zakonsko dolžan delavcu pisno in natančno pojasniti namen, način in vrsto obdelave vsakega posameznega – osebnega – podatka. Vsaka opustitev te dolžnosti bi morala biti določena kot pravna kršitev, za katero je delodajalec disciplinsko, civilno in kazensko odgovoren.

Ob prenehanju delovnega razmerja bi moral imeti delavec pravico zahtevati uničenje arhiva svojih osebnih podatkov (ne glede na vrsto arhiviranja), razen tistih, ki jih zakon določa za trajno hrambo. O tej pravici bi moral biti delavec pisno obveščen še pred iztekom pogodbenega razmerja. Ta ukrep bi zagotovil, da osebni podatki delavcev ne ostajajo v zbirkah zavodov brez zakonske podlage ali informiranega nadzora posameznika.

2.4 Absolutna ničnost sporazumov in drugih pravnih aktov o prenehanju delovnega razmerja zaradi finančne netransparentnosti (81. člen ZDR-1)

Najpomembnejši predlog v funkciji preprečevanja pasti tipa »delavec se odpoveduje vsem terjatvam« je potreba po uvedbi absolutne ničnosti vsebinsko pomanjkljivih sporazumov in pravnih aktov o prenehanju pogodbe o zaposlitvi ab initio. Predlagamo, da podpis delavca nima pravnega učinka, če v aktu manjka natančna navedba vseh postavk, ki zadevajo pravice delavca in dolžnosti delodajalca, ob tem pa tudi natančen denarni izračun za vsa pravno utemeljena nadomestila delavcu in terjatve delavca. To vključuje, na primer, natančno število dni neizrabljenega letnega dopusta in opravljenih nadur, z natančnih preračunom v denarne zneske (v evrih).

Brez teh podatkov bi se moralo šteti, da je sporazum plod procesne prevare s strani delodajalca in napake volje na strani delavca, kar sporazum izpodbija v skladu s sodno prakso Vrhovnega sodišča RS – do statusa ničnosti. Delodajalec ne sme več prevaliti bremena izračuna na delavca v trenutku podpisa sporazuma o prenehanju delovnega razmerja ali njegove enostranske odpovedi, temveč mora sam zagotoviti popolno finančno transparentnost.

3. Dopolnitev kolektivne pogodbe (KPVIZ) in institut odloga

Znotraj kolektivne ravni (KPVIZ) predlagamo uvedbo novega varnostnega instituta »pravice do odloga in obvezne pomoči«. Noben delodajalec ne bi smel zahtevati od delavca podpisa nobene listine, ki zadeva prenehanje delovnega razmerja, brez zagotovitve najmanj 72-urnega roka za delavčev razmislek in posvet s strokovno pravno pomočjo (odvetnik, pravni pooblaščenec) ali sindikatom. To bi učinkovito ustavilo prakso »prisilnih podpisov v pisarni ravnatelja«, kjer se izkorišča trenutna stiska delavca in izrablja njegovo zmedo ali nevednost glede pravnih pravilnosti – zakonitosti.

Prav tako predlagamo za delodajalca obvezno izdajo overjenega potrdila o vseh opravljenih strokovnih delih, dodatnih delih, projektih in mentorstvih ob prenehanju pogodbenega razmerja. Ti podatki so ključni zlasti za poznejša napredovanja delavca v nazive, vendar se v praksi ob zamenjavi delodajalca pogosto neupravičeno zamolčijo ali izgubijo. In ker se neizrabljeni dopust ne prenaša več avtomatično k novemu delodajalcu, mora sporazum vsebovati tudi izrecno določilo o njegovi izrabi ali izplačilu nadomestila, če izraba ni bila omogočena zaradi »objektivne nezmožnosti« (primer bolniška).

4. Dodatna kazenskopravna varovalka v KZ-1

Ker se nekateri delodajalci v javnem sektorju kljub jasnim opozorilom vedejo, kot da so nad zakonom, predlagamo dopolnitev 196. in 197. člena Kazenskega zakonika RS (KZ-1). Potrebna je nova, jasna inkriminacija za odgovorno osebo, ki v postopku prenehanja delovnega razmerja zavestno ali iz hude malomarnosti uporabi napačno pravno podlago ali delavcu ponudi sporazum z namerno napačnimi finančnimi podatki.

Takšno ravnanje bi veljalo opredeliti kot procesno prevaro ali poskus preslepitve, ali kot poskus denarnega prikrajšanja delavca in denarne obogatitve delodajalca, za kar bi moral delodajalec nositi neposredne pravne, tudi kazenske posledice. Prav tako bi morala biti zloraba procesnih pooblastil z namenom povzročitve strahu, pravne negotovosti ali eksistenčne ogroženosti delavca izrecno opredeljena vsaj kot oblika kaznivega dejanja šikaniranja delavca. Načelo zakonitosti zahteva, da se vsaka oblika zavestnega prikrajšanja delavca za pravico skozi prevaro ali poskus preslepitve, zlasti pri sporazumu o prenehanju pogodbe o zaposlitvi, kazensko sankcionira kot bodisi naklepna bodisi storjena iz hude malomarnosti (kar v praksi lahko pomeni »nesprejemljive nevednosti« na strani delodajalca).

5. Sodna praksa in doktrinarna izhodišča

Predlagane zakonske spremembe na eni strani krepijo jasnost in moč obstoječih zakonskih določb, na drugi strani pa neposredno zapolnjujejo pravne praznine, ki jih je sodna praksa že zaznala. Načelo aktivne informativne dolžnosti delodajalca je trdno zasidrano v sodbah najvišjih sodišč. Vrhovno sodišče RS v sodbi št. VIII Ips 192/2018, na primer, jasno poudarja, da je podana napaka volje, če delodajalec s svojimi ravnanji (ali opustitvami) ustvari pri delavcu prepričanje, ki ne ustreza dejanskemu pravnemu stanju.

Sodišče EU v zadevi Max-Planck-Gesellschaft (C-684/16) še dodatno zaostruje te standarde, ko določa, da delodajalec ne more trditi, da je pravica do dopusta ugasnila, če delavca ni formalno pozval k izrabi in ga natančno poučil o posledicah. Dokazno breme o skrbnem ravnanju nosi delodajalec. Poseben problem pa so primeri (kot je že bilo omenjeno zgoraj), ko delodajalec dobesedno sili delavca v koriščenje preostalih dni dopusta kljub obstoju »objektivne nezmožnosti« na strani delavca, kar je v praksi najpogosteje bolniški stalež.

Naši predlogi so tako ne le potrebna dopolnitev obstoječih zakonskih določb, temveč tudi logična implementacija duha evropskih direktiv, prakse Sodišča EU in domače sodne prakse, ki zahtevajo zaščito šibkejše stranke pred procesnimi pastmi močnejše stranke – delodajalca.

6. Sklep: preprečevanje procesnih prevar in pravni mir

Sklepno ugotavljamo, da bi predlagane spremembe zakonodaje lahko služile kot močan preventivni mehanizem z »odvračalnim učinkom«. Javni zavodi na področju vzgoje in izobraževanja morajo postati prostori pravne varnosti, kjer vodstvo ne postavlja pasti »prava neukim« delavcem, temveč deluje v skladu z načelom dobrega upravljanja. S sistemsko ureditvijo teh vprašanj bi ne le povečali raven pravne zaščite ustavnih in zakonitih pravic delavcev, temveč tudi razbremenili sodno vejo oblasti in hkrati okrepili pristojnosti inšpekcijskih organov. Verjamemo, da je le z jasno določenimi sankcijami in osebno finančno ter kazensko odgovornostjo vodstvenih oseb mogoče doseči trajnostni »pravni mir« v slovenskem sistemu vzgoje in izobraževanja. Če tega ni mogoče (in očitno do sedaj ni bilo mogoče) storiti po poti pravnega izobraževanja in etične vzgoje oseb na vodstvenih položajih v vzgojno-izobraževalnih zavodih, potem je to pač treba še enkrat več storiti s posegi v veljavno zakonodajo.

Opombe:

* Uvodno pojasnilo. Članek je strnjena sinteza analitičnega pregleda in študijskih dognanj iz projektnega sindikalnega dela s predlogi za spremembe in dopolnitve veljavne zakonodaje, ki zadevajo področje vzgoje in izobraževanja – izbrana pravna vprašanja: priprava predlogov sistemskih rešitev in dopolnitve zakonskih besedil; ZDR-1, KZ-1, KPVIZ. Naslov študije: Predlog delnih sprememb delovnopravne ter kazenskopravne zakonodaje glede izbranih pravnih vprašanj sistema vzgoje in izobraževanja. Osrednji problemski vidik: pravna varnost zaposlenih, pravno-informativne odgovornosti vodstva javnih zavodov in preprečevanje procesnih pasti in prevar. Študija je bila izdelana v okviru projektnega dela Sindikalne organizacije Inštitut Ustavnik – Pravni inštitut dr. Andraža Terška (IU-PIAT). Študija je bila poslana v vednost in odziv obema resornima ministrstvoma, MVI in MDDSZ.

O avtorjih:

Andraž Teršek, univerzitetni diplomirani pravnik, doktor pravnih znanosti, Inštitut Ustavnik – Pravni inštitut dr. Andraža Terška

Blaž Weiss, univerzitetni diplomirani profesor športne vzgoje, učitelj, OŠ Livada, Velenje

Ema Cerar, diplomirana vzgojiteljica in univerzitetna diplomirana pedagoginja, učiteljica, OŠ Rodica (Domžale)