Odločba, da tretji odstavek 149. člena Zakona o varstvu okolja, tretji odstavek 82. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja ter Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja niso v neskladju z Ustavo

3716. Odločba, da tretji odstavek 149. člena Zakona o varstvu okolja, tretji odstavek 82. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja ter Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja niso v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-88/10-11

Datum: 22. 11. 2012

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občin Domžale, Trzin, Lukovica in Moravče, ki jih zastopa mag. Janez Tekavec, odvetnik iz Ljubljane, ter z zahtevo Mestne občine Ljubljana, ki jo zastopa župan Zoran Jankovič, na seji 22. novembra 2012

Tretji odstavek 149. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08 in 108/09), tretji odstavek 82. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 108/09) ter Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 63/09) niso v neskladju z Ustavo.

Občine Domžale, Trzin, Lukovica in Moravče izpodbijajo tretji odstavek 149. člena Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki pooblašča Vlado, da podrobneje uredi opravljanje obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (v nadaljevanju komunalne službe). V skladu s to določbo Vlada predpiše vrsto nalog, ki se opravljajo v okviru te službe, ter metodologijo za oblikovanje cen, oskrbovalne standarde ter tehnične, vzdrževalne, organizacijske in druge ukrepe in normative za opravljanje komunalnih služb. Predlagateljice izpodbijani ureditvi očitajo, da razmejitve pristojnosti med državo in lokalnimi skupnostmi pri urejanju cen komunalnih služb ni izvedla v skladu z Ustavo in Evropsko listino lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS). Menijo, da Ustava in MELLS ne dopuščata, da bi si osrednja oblast smela pridržati pravico do poseganja v zadeve iz pristojnosti lokalne skupnosti s podzakonskimi akti. Če država želi omejiti občine v njihovih pooblastilih, naj bi bila zavezana te omejitve natančno določiti v zakonu, tako da bi bile izvedljive brez dodatnega podzakonskega urejanja. Glede na to naj bi bila izpodbijana določba ZVO-1 v neskladju s 140. in 141. členom Ustave ter s 4. členom MELLS. Predlagateljice v tej povezavi izpodbijajo tudi Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih javnih gospodarskih služb varstva okolja (v nadaljevanju Pravilnik). Z njim naj ne bi bilo dopustno določati način in postopek določanja cen storitev komunalnih služb kot občinskih javnih služb. Edini podzakonski predpis, ki bi to materijo lahko uredil na ustavno skladen način, naj bi bil občinski odlok. Glede na to naj bi tudi Pravilnik posegal v ustavni položaj in pravice občin. Poleg tega naj bi bil ta izdan brez zakonske podlage, saj izpodbijana določba ZVO-1 daje pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa Vladi, ne pa ministru. Predlagateljice posebej izpostavljajo neustavnost in nezakonitost 34. člena Pravilnika, ki pred začetkom uporabe nove ali spremenjene cene storitev komunalnih služb določa obvezno pridobitev pozitivnega strokovnega mnenja Ministrstva za varstvo okolja in urejanje prostora (v nadaljevanju Ministrstvo). Menijo, da s tem Pravilnik določa obvezno potrditev cen, ki pa naj ne bi imela zakonskega temelja, ker ga 149. člen ZVO-1 med vsebinskimi pooblastili za izdajo podzakonskega akta ne določa. Predlagajo razveljavitev tretjega odstavka 149. člena ZVO-1 in odpravo Pravilnika.

Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) izpodbija tretji odstavek 82. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1C), ki ureja podaljšanje uporabe Pravilnika do izdaje uredbe Vlade iz tretjega odstavka 149. člena ZVO-1. Predlagateljica meni, da je izpodbijana določba nejasna in nedoločna in zato v neskladju z 2. členom Ustave. Navaja, da iz nje ni jasno razvidno, ali se Pravilnik nadalje uporablja le glede metodologije oblikovanja cen ali tudi glede pristojnosti Ministrstva za njegovo izvrševanje, saj je pooblastilo za izdajo podzakonskega akta po noveli ZVO-1C dano Vladi, kar naj bi vključevalo tudi pristojnost za njegovo izvrševanje. MOL izpodbija prvi odstavek 34. člena Pravilnika. Meni, da dodaten pogoj pridobitve pozitivnega mnenja Ministrstva nima podlage v ZVO-1 in da zato pomeni samostojno dodatno obveznost izvajalca javne službe ter kopičenje ukrepov nadzora na področju določanja cen storitev komunalnih služb. Obveznost predhodne pridobitve tega mnenja naj bi glede na to nesorazmerno posegla v 9. in 138. člen Ustave, kršila pa naj bi tudi legalitetno načelo iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Te obveznosti naj ne bi smela predpisati niti Vlada, ko bo z uredbo nadomestila Pravilnik. MOL navaja, da sta za opravljanje lokalnih javnih zadev po prvem odstavku 140. člena Ustave neizogibno potrebni finančna sposobnost in avtonomnost občine, ki ju zagotavljata 142. člen Ustave in 9. člen MELLS. Tako naj bi plačila za storitve lokalnih javnih služb sodila med druge lastne vire občine in naj bi občini pripadla v višini, ki je določena v aktu o njihovi uvedbi (prvi in drugi odstavek 7. člena Zakona o financiranju občin, Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11 – v nadaljevanju ZFO-1). Tudi Zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS) naj bi v 26. členu določal, da je občina kot ustanoviteljica javnega podjetja, ki te storitve opravlja, pristojna za določanje njihovih cen. Ker komunalne službe po peti alineji drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju ZLS) spadajo med izvirne naloge občine, naj bi izpodbijana ureditev posegla v vire za financiranje izvirnih nalog predlagateljic, s tem pa tudi v njen ustavni položaj in pravice. MOL predlaga razveljavitev tretjega odstavka 82. člena ZVO-1C in prvega odstavka 34. člena Pravilnika.

Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki meni, da izpodbijani določbi ZVO-1 in ZVO-1C ter Pravilnik niso v neskladju z Ustavo. Zmotno naj bi bilo mnenje predlagateljic, da se z ureditvijo oblikovanja cen storitev komunalnih služb posega v njihov ustavni položaj in pravice in da naj Pravilnik ne bi imel zakonske podlage. Ta naj bi obstajala prav v tretjem odstavku 149. člena ZVO-1, kakršen je veljal pred uveljavitvijo novele ZVO-1C, in v 59. členu ZGJS. Vlada pojasnjuje, da je novela ZVO-1C v tretjem odstavku 149. člena spremenila pooblastilo za ureditev istih vsebin (metodologije za oblikovanje cen storitev komunalnih služb), ki je z ministra po novem prešlo na Vlado, v tretjem odstavku 82. člena pa je podaljšala uporabo dotlej veljavnega Pravilnika do izdaje nove uredbe, razen kolikor ni v nasprotju z novelo zakona. Vlada meni, da gre pri tej določbi za običajno nomotehnično rešitev, ki omogoča kontinuiteto podzakonskih predpisov v primeru spremembe zakona in se nanaša na Pravilnik v celoti. Meni, da je z uveljavljenimi metodami pravnega tolmačenja splošnih pravnih aktov mogoče ugotoviti, katere določbe Pravilnika so neskladne z novelo zakona in zato izvzete iz podaljšane uporabe. Navaja, da novela ZVO-1C ni v ničemer spremenila upravne pristojnosti za urejanje cen komunalnih storitev po ZVO-1, spremenila je le pristojnost za izdajo podzakonskega predpisa iz tretjega odstavka 149. člena ZVO-1. Vlada poudarja, da se Pravilnik nanaša na izvajalce storitev komunalnih služb in ne na občine. Pojasnjuje, da se s pozitivnim strokovnim mnenjem le preverja izpolnjevanje pogojev za opravljanje javne službe, ne pa upravičenost stroškov ali višina cene. Občinska pristojnost določanja cen storitev komunalnih služb naj z izpodbijanimi zakonskimi določbami in s Pravilnikom ne bi bila ne odvzeta ne ogrožena. Tako naj bi izvajalec storitev komunalne službe lahko uveljavil nove ali spremenjene cene teh storitev z odločitvijo občinskega sveta tudi brez pridobitve pozitivnega strokovnega mnenja Ministrstva, vendar naj bi s tem tvegal ukrepanje pristojnega inšpektorja, ker uporablja cene, ki niso skladne z metodologijo njihovega določanja. Poudarja, da se s strokovnim mnenjem glede na to ne odloča o pravicah in obveznostih. Ceno izvajalcem komunalnih služb namreč potrdi občinski svet, ki mu je strokovno mnenje Ministrstva le v dodatno pomoč pri odločanju.

Ker se zahteva za oceno ustavnosti Občine Domžale in drugih ter zahteva za oceno ustavnosti MOL nanašata na medsebojno povezane določbe ZVO-1 in na isti Pravilnik, je Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-105/10 z dne 14. 12. 2011 zadevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.

Ustava v prvem odstavku 140. člena določa tri značilnosti, ki opredeljujejo in hkrati razmejujejo pristojnosti občine od pristojnosti države. V pristojnost občine po prvem odstavku 140. člena Ustave sodijo (1) lokalne zadeve, (2) ki jih občina lahko samostojno ureja, in (3) zadevajo samo prebivalce občine. Glede na področje in vsebino urejanja javnih služb lahko njihovo urejanje sodi v pristojnost ali države ali občine, lahko pa je pristojnost med njima porazdeljena. V slednjem primeru mora zakon jasno določiti in razmejiti pristojnosti ene in druge. Sistemsko je razmejitev pristojnosti med državo in občinami glede javnih služb opredeljena v ZLS, natančnejša razmejitev pa je stvar področnega zakona, ki opredeljuje posamezno javno službo; v obeh primerih upoštevaje ustavni položaj občine kot samoupravne lokalne skupnosti.

Po ZLS občina »v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne službe«.(1) Občina zagotavlja opravljanje tistih javnih služb, ki jih sama določi, kakor tudi tistih, ki so določene z zakonom. Občina samostojno (v okviru svojih pristojnosti) ureja in upravlja lokalne javne službe ter skrbi zanje (peta alineja drugega odstavka 21. člena ZLS); vendar način in pogoje opravljanja javnih služb občina (samostojno) predpiše le, če zakon ne določa drugače (62. člen ZLS). ZLS torej izhaja iz predpostavke, da je ustrezen del ureditve javne službe lahko v državni pristojnosti in zato predmet urejanja zakona, ki ga mora občina pri izvrševanju svojih pristojnosti spoštovati.

Gospodarske javne službe ureja ZGJS kot državne ali lokalne, obvezne ali izbirne. Obvezna javna gospodarska služba se določi le z zakonom, tudi če gre za lokalno javno službo (drugi stavek prvega odstavka 3. člena ZGJS). Način opravljanja gospodarske javne službe sta po ZGJS pristojna predpisati tako Vlada z uredbo kot občina z odlokom, vsaka za svojo raven (drugi odstavek 3. člena ZGJS). Določitev tehničnih, oskrbovalnih, stroškovnih, organizacijskih in drugih standardov in normativov za opravljanje gospodarskih javnih služb pa je prepuščena le predpisom pristojnih ministrstev (tretji odstavek 3. člena ZGJS).