Odločba o ugotovitvi, da 61. člen Zakona o mednarodni zaščiti ni v neskladju z Ustavo, o razveljavitvi 60. člena in prvega odstavka 62. člena Zakona o mednarodni zaščiti in o ugotovitvi, da je prvi odstavek 63. člena Zakona o mednarodni zaščiti v neskladju z Ustavo

4300. Odločba o ugotovitvi, da 61. člen Zakona o mednarodni zaščiti ni v neskladju z Ustavo, o razveljavitvi 60. člena in prvega odstavka 62. člena Zakona o mednarodni zaščiti in o ugotovitvi, da je prvi odstavek 63. člena Zakona o mednarodni zaščiti v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-155/11-13

Datum: 18. 12. 2013

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 18. decembra 2013

Člen 61 Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 11/11 - uradno prečiščeno besedilo in 83/12) ni v neskladju z Ustavo.

Člen 60 in prvi odstavek 62. člena Zakona o mednarodni zaščiti se razveljavita.

Prvi odstavek 63. člena Zakona o mednarodni zaščiti je v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj izpodbija 60., 61., 62. in 63. člen Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ), ki urejajo nacionalni koncept varne tretje države in koncept evropske varne države. Predlagatelj meni, da je koncept določanja držav za varne tretje države v neskladju z Ustavo in mednarodnim pravom. Takšen način odločanja o prošnjah za mednarodno zaščito naj bi omogočal avtomatizacijo odločanja in t. i. verižno vračanje. Pri verižnem vračanju naj bi obstajala nevarnost, da bo prosilec iz varne tretje države vrnjen v državo izvora brez postopka, v katerem bi mu morala biti zagotovljena jamstva iz Konvencije o statusu beguncev in Protokola o statusu beguncev (Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60, Uradni list SFRJ, MP, št. 15/67, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 - v nadaljevanju Ženevska konvencija). S tem naj bi bilo poseženo v temeljno pravico prosilca za mednarodno zaščito do izbire, v kateri državi bo zaščito iskal. Koncept varne tretje države naj bi pomenil, da države niso več dolžne spoštovati obveznosti, ki izhajajo iz 3. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - v nadaljevanju EKČP), saj naj bi z enostransko odločitvijo določile drugo državo za varno zgolj na podlagi golih formalnih razlogov, da je država podpisnica Ženevske konvencije, ne da bi izvedle strogo in temeljito presojo prošnje za mednarodno zaščito. Predlagatelj tudi meni, da Direktiva Sveta 2005/85/ES z dne 1. decembra 2005 o minimalnih standardih glede postopkov za priznanje ali odvzem statusa begunca v državah članicah (UL L 326, 13. 12. 2005, str. 13-34 - v nadaljevanju Postopkovna direktiva) zožuje jamstva, ki jih zagotavlja načelo nevračanja iz Ženevske konvencije. Kriteriji za določitev varne tretje države naj bi obsegali zgolj minimalne zahteve, medtem ko naj bi Ženevska konvencija zagotavljala širši obseg varstva. Postopkovna direktiva naj bi dopuščala državam članicam, da same uredijo način določanja varnih tretjih držav.

Implementacija Postopkovne direktive v drugem odstavku 61. člena ZMZ naj bi bila neustrezna, ker naj bi bila za določitev varne tretje države pristojna Vlada, ne da bi bil način odločanja podrobneje urejen. Besedilo "in je zato pristojna za vsebinsko obravnavanje prošnje" pa naj bi bilo v neskladju z mednarodnim pravom. Navedena določba naj bi omogočala Republiki Sloveniji, da enostransko določi tretjo državo, ki je pristojna za vsebinsko obravnavanje prošnje. Zakonska določba naj tretje države ne bi zavezovala, da vsebinsko obravnava prošnjo. Zato naj bi imela za prosilca hude in nepopravljive posledice, ker prošnja za mednarodno zaščito ne bi bila vsebinsko obravnavana v nobeni državi. Člen 60 in prvi odstavek 62. člena ZMZ naj bi bila v neskladju z 2. členom Ustave. Izraz "nahajati se" naj bi bil nedoločen. Iz prakse naj bi izhajalo, da ga pristojni organi uporabljajo tudi za primere, ko naj bi bil prosilec zgolj v tranzitu prek tretje države, ne da bi obstajala dejanska ali pravna vez s to tretjo državo, iz katere bi lahko sklepali, da je ta država pristojna za vsebinsko obravnavanje prošnje. Tako ravnanje naj bi pomenilo kršitev Ženevske konvencije.

Člen 63 ZMZ naj bi bil v neskladju z 22. členom, prvim odstavkom 23. člena in 25. členom Ustave, ker ne določa suspenzivnosti pritožbe zoper sklep o zavrženju prošnje za mednarodno zaščito. Predlagatelj meni, da nesuspenzivnost pritožbe prosilcu onemogoča dokazovanje, da tretja država zanj ni varna. Prosilec naj bi smel dokazovati, da tretja država zanj ni varna, le do izdaje sklepa o zavrženju. S tem pa naj ne bi bila izvedena celostna presoja vseh okoliščin. Iz zahteve po učinkovitosti pravice do učinkovitega sodnega varstva in pravice do pravnega sredstva naj bi izhajalo, da mora vložitev pravnega sredstva zadržati izvršitev.

Državni zbor v odgovoru navaja, da predlagatelj ni navedel, s katerimi določbami Ustave in mednarodnega prava naj bi bil koncept varne tretje države v neskladju. Meni, da zgolj s pavšalnimi navedbami o neskladnosti zakonskih določb z mednarodnim pravom ne more utemeljiti protiustavnosti zakonske ureditve. Zahteva naj bi bila v delu, ko obrazloži ustavnopravno spornost koncepta varne tretje države, zelo splošna in pavšalna. Državni zbor zavrača očitke predlagatelja, da je ta koncept odvisen od enostranske odločitve države, zaradi česar naj ne bi bila zagotovljena ustrezna jamstva prosilcu za mednarodno zaščito. Prosilec naj bi vedno smel ugovarjati, da konkretna država zanj osebno ni varna. Če prosilcu uspe izpodbiti domnevo o varnosti države, naj bi o prošnji vsebinsko odločila Republika Slovenija. Predlagatelj naj bi tudi zatrjeval, da je zakonska ureditev, ki določa kriterije za določitev varne tretje države, zgolj neustrezna, ne pa protiustavna. Državni zbor tudi meni, da sta 60. člen in prvi odstavek 62. člena ZMZ jasna in skladna z načeli pravne države. Iz zakonodajnega gradiva pri sprejemu ZMZ naj ne bi izhajalo, da bi za uporabo koncepta varne tretje države morala obstajati kvalificirana vez med prosilcem in tretjo državo. Izpodbijana zakonska ureditev, ki ne določa suspenzivnosti pravnih sredstev, po mnenju Državnega zbora tudi ni v neskladju z 22. in 25. členom Ustave. Zoper sklep o zavrženju prošnje za mednarodno zaščito, ki je izdan na podlagi prvega odstavka 63. člena ZMZ (v nadaljevanju sklep o zavrženju prošnje) naj bi bilo mogoče vložiti tožbo na Upravno sodišče. V okviru upravnega spora pa naj bi imel tožnik možnost predlagati začasno zadržanje izvršitve odločitve. S tem naj bi bili zagotovljeni učinkoviti sodno varstvo in pravno sredstvo. Državni zbor sicer soglaša z mnenjem Vlade.

Vlada v mnenju navaja, da zahteva odpira vprašanja, ki so povezana s pravnimi akti Evropske unije (v nadaljevanju EU) in mednarodnega prava. Ugotavlja, da predlagatelj ni jasno navedel, s katerimi določbami Ustave naj bi bili izpodbijani členi v neskladju. Iz zahteve naj bi zgolj izhajalo, da naj bi bil 63. člen ZMZ, ker ne določa suspenzivnega učinka, v neskladju z 22. in 25. členom Ustave. Vlada meni, da bi moral predlagatelj v skladu s peto alinejo prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo in 109/12 - v nadaljevanju ZUstS) jasno navesti, v katere človekove pravice ali temeljne svoboščine zakonska ureditev nedopustno posega.

Vlada zavrača navedbe predlagatelja, da ima prosilec za mednarodno zaščito pravico izbirati, kje bo poiskal zaščito. Temeljna pravica prosilca naj bi bila pravica zaprositi za mednarodno zaščito. Prosilcu morata biti zagotovljeni možnosti zaprositi za mednarodno zaščito in jo pridobiti ob pogojih Ženevske konvencije. Pri uporabi koncepta varne tretje države naj ne bi bilo mogoče govoriti o avtomatizaciji postopkov. Iz kriterijev, določenih v prvem odstavku 61. člena ZMZ, naj bi izhajalo, da je za varno tretjo državo lahko določena zgolj država, ki spoštuje Ženevsko konvencijo in načelo nevračanja. Zato naj vračanje prosilcev v varno tretjo državo ne bi moglo že samo po sebi pomeniti kršitve načela nevračanja. Vlada se tudi ne strinja s stališčem predlagatelja, da Postopkovna direktiva oži jamstva, ki jih zagotavlja Ženevska konvencija. Iz določb Postopkovne direktive naj bi izhajalo, da mora imeti tretja država učinkovit azilni postopek, pri katerem se pojem "zaščita" veže na Ženevsko konvencijo. Implementacija Postopkovne direktive v prvem odstavku 61. člena ZMZ naj bi bila skladna s Postopkovno direktivo. ZMZ naj bi določal vsebinske kriterije za določitev varne tretje države. Ob upoštevanju strogih kriterijev za določitev varne tretje države, ki so opredeljeni v prvem odstavku 61. člena ZMZ, naj bi bilo očitno, katera država se lahko razglasi za varno tretjo državo, s tem pa naj bi bila zagotovljena jamstva prosilcem za mednarodno zaščito. Poleg navedenega naj bi lahko vsak prosilec v skladu z drugim odstavkom 63. člena ZMZ ves čas postopka predložil dokaze, da konkretna država zanj ni varna, kar mu zagotavlja še dodatna jamstva. Vlada poudarja, da je bila do sedaj za varno tretjo državo razglašena zgolj Republika Hrvaška, ki je med tem postala članica EU.

Vlada tudi meni, da izraz "nahajati se" ni nedoločen. Iz prakse Vrhovnega sodišča (sodba št. I Up 466/2011 z dne 6. 10. 2011) naj bi izhajalo, da ni treba, da med prosilcem in varno tretjo državo obstajata dejanska in pravna vez. Pomembno naj bi bilo zgolj to, ali lahko prosilec v varni tretji državi vloži prošnjo za mednarodno zaščito, ki je v tej državi tudi ustrezno obravnavana. Vlada se tudi ne strinja s stališčem predlagatelja, da iz 60. člena ZMZ izhaja, da Republika Slovenija enostransko določi drugo državo za pristojno za vsebinsko reševanje prošnje. Niti Postopkovna direktiva niti ZMZ naj ne bi zahtevala, da bi moral biti za izvajanje koncepta varne tretje države sklenjen medsebojni sporazum med državama. Vlada pojasnjuje, da je sklenjen Sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o izročitvi in prevzemu oseb, katerih vstop in prebivanje je nezakonito (Uradni list RS, št. 33/06, MP, št. 8/06 - BHRIPO), ki določa pravno podlago za prevzem oseb, ki so se pred vstopom v Republiko Slovenijo nahajale v Republiki Hrvaški. Navedeni sporazum naj sicer ne bi izrecno določal izvajanja postopkov varne tretje države. Vendar bi morala država glede na 64. člen ZMZ v vsakem postopku posebej prosilcu predložiti dokument, s katerim je varna tretja država obveščena, da prošnja za mednarodno zaščito ni bila obravnavana. Če po izdaji sklepa iz prvega odstavka 63. člena ZMZ do izročitve prosilca v Republiko Hrvaško ne bi prišlo, bi bila prošnja prosilca meritorno obravnavna v Republiki Sloveniji, ker taka zahteva tudi izhaja iz četrtega odstavka 27. člena Postopkovne direktive.

Vlada tudi meni, da 63. člen ZMZ ni v neskladju z 22. in 25. členom Ustave. Predlagatelj naj bi zmotno menil, da je zoper sklep o zavrženju prošnje dopustna pritožba. Zoper sklep o zavrženju prošnje naj bi bilo mogoče vložiti zgolj tožbo na Upravno sodišče. V okviru upravnega spora pa naj bi bilo mogoče vložiti zahtevo za začasno zadržanje izvršitve izpodbijanega sklepa. Ministrstvo za notranje zadeve naj bi tudi v času teka roka za vložitev tožbe zoper sklep o zavrženju prošnje zadržalo postopek vračanja prosilca v varno tretjo državo. Prosilec naj bi imel ob vložitvi prošnje možnost navesti vse osebne okoliščine, s katerimi utemeljuje, da tretja država zanj ni varna. Vlada pa poudarja, da mora prosilec sam navesti svoje osebne okoliščine.

Predlagatelj je po prejemu odgovora Državnega zbora in mnenja Vlade navedel, da vztraja pri zahtevi in navedbah v njej.

Predlagatelj navaja, da izpodbija 60., 61., 62. in 63. člen ZMZ v celoti, vendar iz zahteve izhaja, da poleg 60. in 61. člena ZMZ izpodbija le prvi odstavek 62. člena in prvi odstavek 63. člena ZMZ. Ustavno sodišče je zato zahtevo obravnavalo v tem obsegu.

Predlagatelj zatrjuje, da ureditev koncepta varne tretje države v 60. in 61. členu ter prvem odstavku 62. člena ZMZ ne omogoča spoštovanja t. i. načela nevračanja (non-refoulment), zato naj bi bila izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Ustavo, Ženevsko konvencijo in 3. členom EKČP. Načelo nevračanja (non-refoulment) je mednarodnopravno načelo, ki prepoveduje državi odstranitev, izgon ali izročitev prosilca državi, v kateri obstaja zanj resna nevarnost, da bo podvržen smrtni kazni, mučenju ali drugemu nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju (v nadaljevanju nečloveško ravnanje). Člen 18 Ustave določa, da ne sme biti nihče podvržen mučenju, nečloveškemu ali ponižujočemu kaznovanju ali ravnanju. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da 18. člen Ustave prepoveduje, da bi bila oseba, glede katere obstaja resnična nevarnost, da bo v primeru vrnitve v državo, iz katere je prišla, izpostavljena nečloveškemu ravnanju, izročena tej državi oziroma izgnana vanjo.(1) Podobno kot v Ustavi je tudi v 3. členu EKČP prepovedana izročitev posameznika drugi državi, kadar so izkazani tehtni razlogi (substantial grounds), ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti (real risk), da bo ta oseba izpostavljena mučenju oziroma nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju. V skladu s prvim odstavkom 33. člena Ženevske konvencije sta prepovedana izgon ali prisilna vrnitev begunca na meje ozemlja, kjer bi bila njegovo življenje ali svoboda ogrožena zaradi njegove rase, vere, državljanstva, pripadnosti določeni družbeni skupini ali določenega političnega prepričanja.(2) Ker je vsebina prvega odstavka 33. člena Ženevske konvencije in 3. člena EKČP zajeta v 18. členu Ustave, je Ustavno sodišče očitke predlagatelja o neskladju izpodbijane ureditve s prvim odstavkom 33. člena Ženevske konvencije in 3. členom EKČP presojalo v okviru 18. člena Ustave.