Odločba o ugotovitvi, da je drugi odstavek 49. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju v neskladju z Ustavo, in o ugotovitvi, da drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ter deveti odstavek 49.č člena tega zakona nista v neskladju z Ustavo

4789. Odločba o ugotovitvi, da je drugi odstavek 49. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju v neskladju z Ustavo, in o ugotovitvi, da drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 ter deveti odstavek 49.č člena tega zakona nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-10/08-19

Datum: 9. 12. 2009

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Varuhinje človekovih pravic, na seji 9. decembra 2009

Drugi odstavek 49. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06, 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08, 80/08, 48/09 in 91/09), kolikor se nanaša na funkcionarje varuha človekovih pravic, ki so bili izvoljeni oziroma imenovani pred začetkom uporabe nove plačne ureditve, je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku 6 mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Drugi odstavek 10. člena v zvezi s Prilogo 3 in deveti odstavek 49.č člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju, kolikor se nanašata na funkcije varuha človekovih pravic in namestnikov varuha človekovih pravic, nista v neskladju z Ustavo.

Pobuda za oceno ustavnosti drugega odstavka 23. člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06, 110/06 – ur. p. b., 57/07, 95/07 – ur. p. b., 17/08, 58/08, 80/08 in 48/09) se zavrže.

Varuhinja človekovih pravic (v nadaljevanju Varuhinja) je vložila zahtevo za oceno ustavnosti 23. člena, drugega odstavka 49. člena, desetega odstavka 49.č člena in Priloge 3 Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (v nadaljevanju ZSPJS). Izpodbijanim določbam očita neskladje z 2. členom in s 14. členom Ustave.

Varuhinja navaja, da je zakonodajalec funkcije varuha in njegovih namestnikov popolnoma arbitrarno razvrstil dva oziroma štiri plačne razrede nižje, kot so bile uvrščene pred sprejemom izpodbijane ureditve. Navaja, da je prejšnja ureditev plač varuha in njegovih namestnikov izhajala iz vloge in nalog institucije varuha v sistemu državne ureditve. Pri tem kot bistveno lastnost institucije varuha izpostavlja njeno neodvisnost v razmerju do nosilcev oblasti v državi. Glede na to, da naj varuh ne bi imel nobenih oblastnih ali izvršilnih pristojnosti, naj bi bila njegova moč v ustreznem statusu v hierarhiji državnih organov in v argumentaciji njegovih predlogov. Zato naj bi bil zelo pomemben tudi status njegovih funkcionarjev. V zvezi s tem opozarja na posamezne institute, ki naj bi kazali na položaj varuha in njegovih namestnikov v hierarhiji oziroma organizaciji državnih organov (način izvolitve oziroma imenovanja, način financiranja, razmerja do drugih državnih organov, mandatna doba, način in pogoji za razrešitev, nezdružljivost funkcije, poklicna imuniteta). Ti elementi naj ne bi bili ustrezno upoštevani pri določanju plač teh funkcionarjev, zaradi česar naj bi bila ureditev arbitrarna in kot takšna v neskladju s 14. členom Ustave. Varuhinja meni, da zakonodajalec ne sme spremeniti že uveljavljenih plačnih razmerij med različnimi funkcionarji, ne da bi imel za to utemeljene razloge. Ob tem opozarja na prejšnjo izenačitev plače varuha s plačo predsednika Ustavnega sodišča in izenačitev plače namestnikov varuha s plačami ustavnih sodnikov. Zatrjuje, da neodvisnost varuha vključuje tudi materialno neodvisnost. Pri tem se sklicuje na mednarodne dokumente o položaju ombudsmanov. Navaja, da je za učinkovito delo varuha bistveno, da so njegovi najvišji predstavniki ustrezno strokovno usposobljeni, kar se mora primerno izraziti v plači funkcionarjev, ki ta organ vodijo. Sklicuje se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07 in OdlUS XV, 84 – v nadaljevanju odločba št. U-I-60/06), iz katere naj bi izhajalo, da zahteva po uravnoteženosti posameznih vej oblasti predpostavlja tudi primerljivo plačilo po statusu primerljivih funkcionarjev. Arbitrarnost izpodbijane ureditve je po mnenju Varuhinje razvidna tudi iz tega, da naj bi zakonodajalec plače znižal le nadzornim organom, ki ne spadajo v izvršilno vejo oblasti.

Varuhinja očita 23. členu ZSPJS, da neutemeljeno razlikuje med sodniki, državnimi tožilci in državnimi pravobranilci, ki so upravičeni do različnih dodatkov, in varuhom ter njegovimi namestniki, ki jim pripada le dodatek za delovno dobo. Takšno po njenem mnenju arbitrarno razlikovanje glede pravice do dodatkov k plači – pri čemer se izrecno sklicuje na dodatek za mentorstvo ter dodatek za specializacijo, magisterij ali doktorat, omenja pa tudi razlikovanje glede upravičenosti do plače iz naslova delovne uspešnosti, naj ne bi imelo podlage v različni odgovornosti ali naravi dela. Izpodbijani določbi očita neskladje z 2. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

Drugi odstavek 49. člena ZSPJS je po mnenju Varuhinje v neskladju z načelom enakosti pred zakonom. Sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem, ki so se zaposlili pred uveljavitvijo ZSPJS in bi jim po uveljavitvi zakona pripadala nižja plača, naj bi se namreč po prvem odstavku 49. člena ZSPJS v celoti varoval nominalni znesek plače, drugim funkcionarjem pa naj bi bilo na podlagi izpodbijane določbe plačo mogoče znižati za 5%. Znižanje plač funkcionarjem v času trajanja mandata naj bi bilo tudi v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo.

Varuhinja zatrjuje, da ustvarjajo prehodne določbe ZSPJS neenakopravnost med funkcionarji tudi zato, ker naj bi bilo v desetem odstavku 49.č člena ZSPJS določeno, da se namestnikom varuha, ki bodo na funkcijo imenovani po 1. 1. 2008, plača izplača v višini iz Priloge 3 ZSPJS, kar naj bi pomenilo, da bodo imeli ti namestniki za štiri plačne razrede nižjo plačo, kot naj bi jo na podlagi 49. člena ZSPJS za opravljanje iste funkcije prejemali namestniki, ki so to funkcijo nastopili pred tem datumom. Drugi odstavek 49. člena in deseti odstavek 49.č člena ZSPJS naj bi bila zato v neskladju s 14. členom Ustave. Meni, da bi morala tudi za varuha in njegove namestnike veljati enaka ureditev kot za sodnike in državne tožilce. V zvezi s tem opozarja, da so v primeru povišanja plač vsi funkcionarji upravičeni do enake plače.

Državni zbor v odgovoru navaja, da zgolj drugačna umestitev funkcije varuha v sistem funkcionarskih plač še ne posega v avtoriteto institucije varuha in v njegovo neodvisnost. Zatrjuje, da avtoriteta varuha temelji (predvsem) na njegovem moralnem ugledu (in njegovem ravnanju). Tega naj bi mu zagotavljala zlasti zahtevana dvotretjinska večina pri izvolitvi in nekateri drugi instituti, na katere se sklicuje Varuhinja. V zvezi s tem opozarja, da Varuhinja zakonodajalcu ne očita, da ji je zmanjšal katero od pravic v razmerju do drugih državnih organov. Prav tako ne zatrjuje, da zakonodajalec ne zagotavlja dovolj sredstev za delo varuha kot institucije. Meni, da drugačno urejanje položaja posameznikov v različnih časovnih obdobjih samo po sebi ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Očitek o kršitvi načela enakosti, ker varuh in njegovi namestniki niso upravičeni do različnih dodatkov, ki sicer pripadajo sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem, pa je po mnenju Državnega zbora neutemeljen, ker ima priznavanje teh dodatkov omenjenim funkcionarjem podlago v pravicah, ki so jih ti glede na področno zakonodajo že imeli.

V zvezi z očitki o individualnem znižanju plač varuha in namestnikov Državni zbor navaja, da je varstvo nominalne višine plače zagotovljeno le sodnikom, ustavnim sodnikom, državnim tožilcem in državnim pravobranilcem. Odločitev, da se pri drugih funkcionarjih dopusti znižanje plače, naj bi sodila v polje proste presoje zakonodajalca, ker ne gre za poseg v ustavne pravice. Odločitev o znižanju bi lahko bila vprašljiva le, če bi se položaj teh funkcionarjev s tem bistveno poslabšal, česar pa pobudnica ne zatrjuje. Poleg tega naj bi šlo pri funkcionarjih, ki so varovani pred znižanjem plače, za funkcionarje, ki zagotavljajo delovanje sistema zakonodajne, sodne in izvršilne veje oblasti. V zvezi z očitki o neenakem plačnem položaju sedanjih in novih namestnikov Državni zbor meni, da gre za neprimerljive položaje in da v primeru drugačne ureditve ne bi bilo mogoče izvesti plačne reforme.