Odločba ustavnega sodišča o razveljavitvi prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi

Odločba o razveljavitvi prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi

Ustavno sodišče je na predlog Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti na seji dne 21. 1. 1994

Razveljavi se prvi odstavek 95. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93).

Z iztekom roka za uskladitev pravnega sistema države z novo ustavo in z uveljavitvijo zakona o lokalni samoupravi se je začel postopek preoblikovanja obstoječih občin v nove občine.

Ni v skladu z načelom pravne države in načelom enakosti pred zakonom dvojna ureditev postopka za ustanovitev novih občin in brez zakona, ki bi omogočal izvedbo referenduma.

V nasprotju z ustavo bi bile volitve v organe občin, ki ne bi bile ustanovljene v skladu z določbo 139. člena ustave.

Ustavno dopustno je, da se do preobrazbe obstoječih občin z zakonom odloži izvedba volitev v organe novih občin, in da se za ustrezen čas, v katerem bo preobrazbo dejansko mogoče izvesti, in ki bo glede na trajanje celotnega mandata sorazmerno kratek, podaljša mandat obstoječim organom v občinah.

Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane je dne 12. 1. 1994 vložil predlog za oceno ustavnosti drugega stavka prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi, obenem pa predlagal podaljšanje rokov iz prvega stavka prvega odstavka 95. člena istega zakona. Predlagal je tudi, da se zadrži do dokončne odločitve ustavnega sodišča izvrševanje drugega stavka prvega odstavka 95. člena navedenega zakona.

Prvi odstavek 95. člena navedenega zakona se glasi:

"V delih občin, kjer se državljani na zborih krajanov v krajevnih skupnostih, skladno z zakonom o referendumu za ustanovitev občin odločijo, da bodo izvedli referendume o oblikovanju novih občin do 31. marca 1994, se izvedejo volitve do 30. junija 1994. V drugih občinah se izvedejo volitve aprila 1994, referendumi o oblikovanju novih občin pa najkasneje do 31. decembra 1995."

Po mnenju predlagatelja naj bi bila zakonska ureditev, ki jo vsebuje izpodbijani drugi stavek prvega odstavka 95. člena zakona in katere namen je izvedba volitev v organe sedanje občine in odložitev roka za izvedbo referendumov za te občine do konca prihodnjega leta, s čimer bi se uvedel dvojni (paralelni) sistem (stari in novi) lokalne samouprave, v neskladju s 138. členom, z drugim in tretjim odstavkom 139. člena, z drugim odstavkom 14. člena, z drugim odstavkom 140. člena in s prvim odstavkom 141. člena ustave. Roki, določeni v prvem stavku prvega odstavka 95. člena, pa naj bi bili, ker navedenih rokov ni mogoče izvršiti, v neskladju z ustavnim načelom, da je Slovenija pravna država.

Podrobnejša utemeljitev predloga je naslednja. Po ustavi naj bi bila lokalna samouprava pravica, ki jo prebivalci uresničujejo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Izpodbijana določba naj bi jemala prebivalcem na določenih območjih v Sloveniji (tam, kjer se na zborih krajanov ne bodo odločili za ustanovitev novih občin) možnost uresničevati to pravico. Ker naj bi en del prebivalcev Slovenije spravljala v drugačen položaj od drugih (enim pravico do referenduma daje, drugim pa ne), naj bi bila izpodbijana določba zakona tudi v nasprotju z enakostjo pred zakonom, zagotovljeno z ustavo. Izpodbijana določba zakona naj bi bila v nasprotju z določbami ustave o mestni občini, kar naj bi se nanašalo še posebej na primer Ljubljane, če se ne bi prebivalci vseh krajevnih skupnosti odločili za ustanovitev nove občine. Mesto Ljubljana bi tako ostalo razdeljeno na več občin in njenim prebivalcem bi še zlasti očitno bila odvzeta možnost urejanja mesta kot celote. Popolnoma mogoče naj bi bilo, da po aprilu 1994 mesto Ljubljana kot celota ne bi imelo nobenih organov. Zakonodajalec naj bi tudi spregledal obveznost, da bo moral z zakonom na novo določiti območja tistih ostankov sedanjih občin, kjer se bodo morali v njih delih prebivalci odločiti, da ustanovijo novo občino, ker v nasprotnem primeru ti ostanki pravno ne bodo obstajali.

V prvem stavku prvega odstavka 95. člena zakona naj bi bili določeni neizvedljivo kratki roki za ustanavljanje novih občin. Ti roki naj bi bili neizvedljivi še posebej zato, ker zakon o referendumu za določitev območja občin še ni bil sprejet. Iz tega razloga predlagatelj zahteva od ustavnega sodišča, naj podaljša roke za izvedbo referenduma do konca maja 1994, rok za volitve v nove občine pa do konca novembra 1994.

Ustavno sodišče je zaradi tehtnosti in pomembnosti zadeve kljub kratkemu času izvedlo obširen pripravljalni postopek.

Dne 13. 1. 1994 je z dopisom pozvalo Državni zbor Republike Slovenije, da do 18. 1. 1994 do 13. ure odgovori na navedbe v predlogu, česar državni zbor ni storil.

Predhodnega razgovora o zadevi, ki je bil dne 19. 1. 1994 v razpravni dvorani ustavnega sodišča, sta se udeležila poslanca državnega zbora dr. Ciril Ribičič in Tone Peršak ter sekretar sekretariata za zakonodajo in pravne zadeve državnega zbora Milan Baškovič. Ustavnemu sodišču so predlagali, naj odloži odločanje o zadevi do oblikovanja odgovora državnega zbora, nato pa so izrazili naslednja mnenja in stališča. Po njihovem mnenju ustavni zakon za izvedbo ustave ne vsebuje rokov za uveljavitev nove zakonodaje, pač pa določa roke za uskladitev zakonodaje z ustavo. Ta rok je bil glede zakona o lokalni samoupravi spoštovan in enako tudi glede zakona o lokalnih volitvah, ni pa bil spoštovan na nekaterih drugih področjih, ki so povezana z lokalno samoupravo, kot npr. glede predpisov o državni upravi in o javnih financah. Tudi še ni zakona o kriterijih za pridobitev posebnega statusa občin v primerih, ko gre za obmejne, gorske, razvojno šibke, ekološko degradirane in narodnostno mešane občine. Nobena od rešitev, ki so bile v razpravi glede spremembe ustavnega zakona za izvedbo ustave, ni dobila dvotretjinske podpore, tako da ta zakon ni mogel razrešiti navedenih vprašanj. Podaljševanje mandata naj bi bilo na splošno vprašljivo tako z vidika naše ustavne ureditve kakor tudi z vidika izkušenj drugih demokratičnih držav. V postopku da je že sprememba zakona o lokalni samoupravi, ki naj bi spremenila tudi izpodbijano določbo 95. člena. Navedena sprememba naj bi dala enake možnosti vsem občinam za preobrazbo po novi ustavi. Ravno definiranje mestne občine, še posebej v Ljubljani, naj bi potrjevalo, da preoblikovanje lokalne samouprave ne more biti izvršeno čez noč. Zakon o državni upravi naj bi bil po predvidenem rokovniku sprejet v mesecu maju 1994. Izvedene naj bi bile tudi spremembe v predlogu zakona o referendumu za ustanovitev občin, ki naj bi bile usmerjene k zagotovitvi takšnih možnosti za ugotavljanje volje prebivalcev, kot jih predlaga predlagatelj. Ustavno sodišče naj ne bi bilo pristojno spremeniti datumov oziroma rokov, določenih v prvem stavku prvega odstavka 95. člena, ker bi s tem poseglo v funkcijo zakonodajalca.

V pripravljalnem postopku je ustavno sodišče pisno zaprosilo vse občine, da se izjavijo o predlogu. Pisno ali ustno na že omenjenem predhodnem razgovoru dne 19. 1. 1994 so se izjavili predstavniki 40 občin. Od občin, ki so se izjavile, večina podpira predlog predlagatelja, velika večina pa soglaša s tem, da so roki, vsebovani v izpodbijani določbi zakona, nerealni, oziroma menijo, da jim izpodbijana določba zaradi tega povzroča velike težave.

Pridobljeno je bilo mnenje vladne službe za reformo okalne samouprave, ki pisno seznanja ustavno sodišče z nekaterimi mnenji, sprejetimi na sestanku strokovne skupine za lokalno samoupravo dne 6. 1. 1994. Po njenem mnenju bi bilo potrebno referendume in volitve izvesti v vseh občinah hkrati. Roki iz 95. člena o lokalni samoupravi za pripravo in izvedbo volitev naj bi bili nerealni in v praksi neuresničljivi. Z ustavnim zakonom naj bi bilo treba zagotoviti podaljšanje mandata obstoječim občinskim skupščinam do konca 1994. leta. Teritorialna organizacija občin naj bi bila le en vidik reforme lokalne samouprave in volitve v obstoječe občine naj bi pomenile predvsem docela novo kakovost (organizacija, vsebina) ter jih ne bi kazalo enačiti z volitvami iz predhodnih obdobij. Za izvajanje reforme lokalne samouprave naj bi bila nujna ustrezna reorganizacija državne uprave. Vsa ministrstva bi morala prevzeti svoj del odgovornosti za določitev svojih upravnih funkcij v občinah in za njihov morebitni prenos na lokalne skupnosti. Posebno pozornost naj bi bilo treba posvetiti področni zakonodaji, ki da na posameznih področjih lahko bistveno vpliva na kakovost izvedbe zakona o lokalni samoupravi. Vse bolj pa naj bi se tudi povečevala obseg in dinamika naših mednarodnih obveznosti na področju lokalne samouprave.

Pridobljena so bila mnenja tudi drugih strokovnih institucij in strokovnjakov.