Odločba o ugotovitvi, da 24. točka drugega odstavka 10. člena Odloka o krajinskem parku Tivoli, Rožnik in Šišenski hrib ni v neskladju z Ustavo in zakonom ter o zavrženju pobude

2375. Odločba o ugotovitvi, da 24. točka drugega odstavka 10. člena Odloka o krajinskem parku Tivoli, Rožnik in Šišenski hrib ni v neskladju z Ustavo in zakonom ter o zavrženju pobude

Številka: U-I-195/16-18

Datum: 17. 9. 2020

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Ribiške družine Barje, Ljubljana, ter v postopku za preizkus pobude Ribiške družine Barje in Ribiške zveze Slovenije, obe Ljubljana, ki ju zastopa Odvetniška pisarna Stušek, Celje, na seji 17. septembra 2020

Točka 24 drugega odstavka 10. člena Odloka o Krajinskem parku Tivoli, Rožnik in Šišenski hrib (Uradni list RS, št. 78/15 in 41/16) ni v neskladju z Ustavo in zakonom.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 5. točke prvega odstavka in 2. točke četrtega odstavka 13. člena Odloka o Krajinskem parku Tivoli, Rožnik in Šišenski hrib se zavrže.

Pobudnici sami nosita svoje stroške postopka pred Ustavnim sodiščem.

Pobudnici vlagata pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 24. točke drugega odstavka 10. člena, 5. točke prvega odstavka 13. člena in 2. točke četrtega odstavka 13. člena Odloka o Krajinskem parku Tivoli, Rožnik in Šišenski hrib (v nadaljevanju Odlok). Ribiška družina Barje (v nadaljevanju pobudnica) ima sklenjeno koncesijsko pogodbo z Ministrstvom za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano za izvajanje ribiškega upravljanja v Barjanskem ribiškem okolišu, ki vključuje tudi ribnik Tivoli. Na podlagi koncesijske pogodbe je pobudnica upravičena med drugim izvajati ribolov v ribniku Tivoli. Pobudnica zatrjuje, da izpodbijane določbe Odloka neposredno posegajo v njen pravni položaj, saj posegajo v njene pravice, pridobljene s koncesijsko pogodbo. Ribiška zveza Slovenije (v nadaljevanju druga pobudnica) zatrjuje, da je ustanovljena z namenom zagotavljanja pravic in interesov posameznih ribiških družin oziroma združenj. Ker naj bi izpodbijane določbe Odloka neposredno posegale v pravni položaj njene članice, naj bi izkazovala pravni interes za vložitev pobude.

Pobudnici navajata, da so izpodbijane določbe v neskladju z 2. in 153. členom Ustave, 7., 28., 32., 34. in 35. členom Zakona o sladkovodnem ribištvu (Uradni list RS, št. 61/06 – v nadaljevanju ZSRib) ter Uredbo o koncesijah za izvajanje ribiškega upravljanja v ribiških okoliših v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 80/07 – v nadaljevanju Uredba). Pobudnici navajata, da je lokalna skupnost z izpodbijanimi določbami v nasprotju z ZSRib in podzakonskimi akti, ki so bili sprejeti na njegovi podlagi, enostransko posegla v obstoječi ribiški okoliš in ribiško upravljanje. Navajata, da nov ribiškogojitveni načrt še ni bil sprejet, zato se še vedno uporablja ribiškogojitveni načrt za obdobje 2006–2010. Ribnik Tivoli je ribiški revir, v katerem je na podlagi veljavnega ribiškogojitvenega načrta ribolov dovoljen. ZSRib omogoča spremembe ribiškogojitvenih načrtov in odvzem ali omejitev koncesij zaradi ohranjanja narave ali drugih razlogov, ki so v javnem interesu. Vendar po mnenju pobudnic o nalogah ribiškega upravljanja na območju ribiškega okoliša, za katerega se podeljuje koncesija za ribiško upravljanje, odloča Vlada. Lokalna skupnost ne bi smela posegati v obstoječe in veljavne režime ribiškega upravljanja. S tem naj bi posegla v 7. in 28. člen ZSRib. S tem naj bi tudi v nasprotju s 34. in 35. členom ZSRib posegla v obstoječe koncesijsko razmerje. Koncesijo naj bi smela v skladu s tretjim odstavkom 35. člena ZSRib odvzeti ali omejiti le Vlada na predlog ministra. Pobudnica navaja, da ne more enostransko odstopiti od dolžnosti, ki ji jih nalaga koncesijska pogodba. Na podlagi koncesijske pogodbe naj bi bila dolžna gospodariti z ribnikom Tivoli. Lokalna skupnost naj bi bila na podlagi Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14, 31/18 in 82/20 – v nadaljevanju ZON) sicer pristojna izdati akt o zavarovanju naravne vrednote, v katerem sme na podlagi 64. člena ZON prepovedati ali omejiti ribolov. Vendar po mnenju pobudnic tega ne sme storiti enostransko brez upoštevanja določb ZSRib. Zato naj bi bile izpodbijane določbe tudi v neskladju s 153. členom Ustave.

Z izpodbijanimi določbami Odloka naj bi lokalna skupnost posegla v načelo pravne države (2. člen Ustave). Po mnenju pobudnic bi morala biti omejitev dejavnosti določena z zakonom. Ribiške družine naj bi na podlagi sklenjenih koncesijskih pogodb izvajale dejavnost ribolova na podlagi 21. člena ZSRib. Izvajalci ribiškega upravljanja v okviru podeljene koncesije ribarijo na podlagi ribiškogojitvenega načrta in za to tudi plačujejo koncesijo. Stanje, ki je nastalo z uveljavitvijo izpodbijanega odloka, naj bi bilo v nasprotju z načelom pravne predvidljivosti in z ustavno zagotovljenimi pravicami pobudnic. Zakonske norme morajo biti jasne, razumljive in nedoumne, ko posegajo v medsebojna razmerja med posameznimi vejami oblasti in če posegajo v pravice posameznikov. Načelo pravne države naj bi zahtevalo tudi sistemsko skladnost in preglednost pravnih norm.

Nasprotna udeleženka v odgovoru zavrača trditve pobudnic, da bi z izpodbijanimi določbami posegla v Ustavo, ZSRib in Uredbo. Zakon, ki ureja način varstva naravnih znamenitosti in redkosti, naj bi bil ZON. V ZON naj bi bili opredeljeni načini, ukrepi in druga dejanja, nujna za uveljavljenje javnega interesa na področju varstva in ohranjanja naravne dediščine. S sistemom varstva naravnih vrednot naj bi se zagotovili pogoji za ohranitev lastnosti naravnih vrednot oziroma naravnih procesov, ki te lastnosti vzpostavljajo oziroma ohranjajo. V 6., 7. in 8. členu ZON naj bi bile določene pristojnosti lokalne skupnosti na področju ohranjanja narave. V pristojnost lokalne skupnosti naj bi sodilo tudi varstvo naravnih vrednot lokalnega pomena. Nasprotna udeleženka poudarja, da iz zgoraj navedenih zakonskih določb izhaja, da ima lokalna skupnost ustavno in zakonsko dolžnost varovati naravne vrednote. S tem je tudi določena pravna podlaga za določitev izpodbijanih prepovedi oziroma omejitev v občinskem odloku. Če pobudnica ne bi sprejela navedenega odloka, bi delovala v nasprotju z ZON. V nadaljevanju odgovora se nasprotna udeleženka sklicuje na 45., 49., 51., 53., 64., 65., 66. in 68. člen ZON, ki določajo pravne podlage za zavarovanje naravne vrednote in varstveni režim. Nasprotna udeleženka je poudarila 12. točko tretjega odstavka 64. člena ZON, ki določa, da se z aktom o zavarovanju na zavarovanem območju lahko med drugim prepovesta tudi ribolov ter nabiranje rastlin in živali.

Nasprotna udeleženka se ne strinja s stališčem pobudnic, da ne sme z določitvijo varstvenega režima naravne vrednote posegati v obstoječe in veljavne režime ribiškega upravljanja, temveč bi se morala hkrati spremeniti tudi ribiškogojitveni načrt in obstoječa koncesijska pogodba. Po mnenju nasprotne udeleženke so šele s predpisom, s katerim se določijo varstveni režimi naravne vrednote, določene pravne podlage za spremembo ribiškogojitvenega načrta in koncesijske pogodbe. To naj bi izhajalo iz 153. člena Ustave, ki določa skladnost zakonov in podzakonskih aktov. člen 35 ZSRib naj bi določal, da se koncesija lahko omeji ali odvzame zaradi spremembe namembnosti posameznih delov ribiškega okoliša ter ohranjanja narave ali drugih razlogov, ki so v javnem interesu. Uredba pa določa, da se mora koncesija izvajati v skladu z ribiškogojitvenim načrtom ter predpisi s področja ribištva in ohranjanja narave, varstva okolja in upravljanja voda. Iz koncesijske pogodbe naj bi izhajalo, da se koncesija lahko omeji zaradi spremembe namembnosti posameznih delov ribiškega okoliša ter ohranjanja narave.

Nasprotna udeleženka navaja, da je sprejela Odlok v skladu z 58. členom ZON, ki določa postopek sprejetja akta o zavarovanju. Pri sprejetju Odloka naj bi sodeloval Zavod Republike Slovenije za varstvo narave (v nadaljevanju ZRSVN), ki je pripravil strokovne podlage. O sprejetju odloka je bila javnost seznanjena z javnim naznanilom. Izvedena je bila javna obravnava s predstavitvijo razlogov za zavarovanje. V času javne predstavitve so se zainteresirane institucije lahko opredelile do pripravljenega gradiva. Nasprotna udeleženka navaja, da je v januarju 2015 o nameravani novi ureditvi varstvenega režima v ribniku Tivoli obvestila Zavod za ribištvo Slovenije z zaprosilom, naj v prihodnjih ribiškogojitvenih načrtih v ribniku Tivoli ne načrtuje športnega ribolova.

Ustavno sodišče je odgovor nasprotne udeleženke vročilo pobudnicama. Pobudnici zatrjujeta, da nasprotni udeleženki nista oporekali pravic, ki jih ima na podlagi 45. člena ZON, vendar menita, da nima neomejenih upravičenj za določanje poljubnih ukrepov po lastni presoji. Obseg pravic nasprotne udeleženke naj bi bil sorazmerno začrtan in soodvisen od drugih pravic. Pobudnici navajata, da se ribiško upravljanje na podlagi ZSRib in Uredbe izvaja na podlagi programa upravljanja rib in načrta ribiškega upravljanja na ribiškem območju. V tem delu naj bi šlo za izvrševanje ustavno določenih obveznosti in nalog države, ki izhajajo iz 5. člena Ustave. Po mnenju pobudnic gre za kolizijo dveh ustavnopravno varovanih dobrin enakega ranga, in sicer naravnega vira (ribe) in varstva naravnih vrednot (torej območja narave, ki je razglašeno za krajinski park). Pobudnici menita, da ni mogoče šteti, da bi ZON prevladal nad določbami ZSRib. Po mnenju pobudnic je ZSRib celo lex specialis v razmerju do ZON, ki ureja ohranjanje narave. Z izvajanjem ribiškega upravljanja pa naj bi pobudnici izvajali tudi naloge, povezane z ohranjanjem narave.

Pobudnici menita, da ni najti pravne podlage, po kateri bi lahko lokalna skupnost sprejela pravni akt, ki bi posegal v njune pridobljene pravice, temelječe na ZSRib. Poudarjata, da s pridobljeno koncesijo izvršujeta naloge, ki v skladu s 7. členom ZSRib sodijo v pristojnost države in ne lokalnih skupnosti. Menita, da lokalna skupnost ne more sprejeti predpisa, ki bi posegal v materijo, ki je v izrecni pristojnosti države. Poudarjata, da se lahko status in način ribiškega upravljanja v skladu z ZSRib spreminjata le na podlagi ribiškogojitvenega načrta. Pobudnici tudi nasprotujeta strokovni oceni ZRSVN, da naj bi bil ribolov v ribniku Tivoli škodljiv za varovano naravno vrednoto. Menita, da razlogi za prepoved ribolova niso strokovno utemeljeni.