Odločba o ugotovitvi, da je zakon o vodah v neskladju z ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe, o razveljavitvi odloka o priobalnem pasu in koncesijah in o razveljavitvi odloka o varnosti, uporabi, redu in čistoči javnih kopališč, bazenov ter drugih odprtih morskih vodah v Občini Piran

130. Odločba o ugotovitvi, da je zakon o vodah v neskladju z ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe, o razveljavitvi odloka o priobalnem pasu in koncesijah in o razveljavitvi odloka o varnosti, uporabi, redu in čistoči javnih kopališč, bazenov ter drugih odprtih morskih vodah v Občini Piran

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo družbe Metropol hoteli Portorož, d.d., Portorož, in drugih, ki jih zastopa mag. Gregor Velkavrh, odvetnik v Kopru, na seji dne 7. decembra 2000

Zakon o vodah (Uradni list SRS, št. 38/81 in 29/86 ter Uradni list RS, št. 15/91 in 52/00) je v neskladju z ustavo iz razlogov, navedenih v obrazložitvi te odločbe.

Zakonodajalec je dolžan ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Odlok o priobalnem pasu in koncesijah (Uradne objave Občine Piran, št. 11/96) se razveljavi.

Razveljavitev iz 3. točke začne učinkovati tri mesece po uveljavitvi zakona, s katerim bo zakonodajalec na novo uredil lastninsko pravico na morskih priobalnih zemljiščih ter razmejil pristojnosti države in lokalnih skupnosti glede upravljanja z njimi.

Odlok o varnosti, uporabi, redu in čistoči javnih kopališč, bazenov ter drugih odprtih morskih vodah v Občini Piran (Uradne objave Občine Piran, št. 18/96) se razveljavi.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 45. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Pritrdilno ločeno mnenje je dal sodnik Ude.

Pobudnice izpodbijajo 1. do 15. člen in 20. do 27. člen odloka o priobalnem pasu in koncesijah (v nadaljevanju: odlok o obali) Občine Piran, ki urejajo naravno javno dobro, status priobalnega pasu, način upravljanja in rabe naravnega javnega dobra ter način in pogoje podeljevanja koncesij. Z njimi naj bi občina v nasprotju s 139. in 140. členom ustave posegla v pristojnost države. Člen 2 zakona o vodah (v nadaljevanju: ZV) določa, da so obalno morje, morska obala ter priobalna zemljišča dobrine splošnega pomena. Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 32/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZVO) kot poznejši predpis ureja naravno javno dobro in podeljevanje koncesij. Naravno javno dobro je po 5. in 16. členu ZVO dostopno vsem pod enakimi pogoji in le zakon lahko uredi njegov status in pravice na njem. Iz teh razlogov naj bi bil odlok o obali v nasprotju s 70. členom ustave. Navajajo, da je tudi podeljevanje koncesij na naravnem javnem dobru v pristojnosti države. Odlok o obali gospodarskim subjektom s koncesijskimi pogoji povzroča neenakopraven položaj v primerjavi s subjekti v sosednjih občinah, v katerih pogoji niso predpisani. Po navedbah pobudnic izpodbijane določbe odloka o obali posegajo tudi v lastninsko pravico na zemljiščih v bližini, s tem ko določajo način njihove uporabe, kar bi po 69. členu ustave lahko predpisal le zakon. Izpodbijane določbe odloka o obali predpisujejo soglasje občine k cenam storitev, kar je v nasprotju s 74. členom ustave, ki določa, da je gospodarska pobuda svobodna. Pobudi se je naknadno pridružila še družba Marina Portorož, zato pobudnice dodajajo, da občina z odlokom o obali določa tudi režim plovnih pristanišč in cene luških pristojbin, kar je v neskladju z zakonom o lukah (Uradni list SRS, št. 7/77 in nasl. – ZL).

Pobudnice izpodbijajo tudi odlok o varnosti, uporabi, redu in čistoči javnih kopališč, bazenov ter drugih odprtih morskih voda v Občini Piran (v nadaljevanju: odlok o kopališčih). Po navedbah pobudnic ureja morska kopališča, kar ni zadeva lokalnega, temveč državnega pomena. Pravni akti morajo biti med seboj usklajeni. Morska kopališča urejajo zakon o varnosti v urejenih kopališčih (Uradni list SRS, št. 1/87 – v nadaljevanju: ZVUK) in podzakonski predpisi, izdani na njegovi podlagi. Morskih kopališč zato ni treba urejati še z odlokom o kopališčih. Ureditev naj bi bila zato v nasprotju z 2. členom ZVO in z določbami 139., 140. in 153. člena ustave. Odlok o kopališčih predpisuje opremo, tehnične normative, vrsto in obseg sanitarij, soglasje na kopališki red in cene storitev ter s tem vpliva na prosto oblikovanje cen in pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti. Gospodarski subjekti so v neenakopravnem položaju v primerjavi z drugimi iz sosednjih občin, v katerih pogoji niso predpisani. Po navedbah pobudnic odlok o kopališčih določa tudi način gibanja na zemljiščih, ki so zasebna last, družbena lastnina ali ima na njih koncesijo gospodarska družba, kar lahko stori le zakon. ZVUK omejitev pravic ne pozna, zato je odlok o kopališčih v nasprotju z 69. in s 70. členom ustave ter z 2. členom ZVO. Ker odlok o kopališčih razlikuje domačine, katerim je omogočen nakup letnih vstopnic za kopališča pod posebno ugodnimi pogoji, je v nasprotju s 14. členom ustave.

Občina v odgovoru navaja, da je odlok o obali soglasno sprejel občinski svet zaradi nesprejemljivega lastninjenja obalnega morja. Odločitev občinskega sveta pomeni izvrševanje ustavnega načela iz 3. člena ustave, da ima v Sloveniji oblast ljudstvo in ustavnega načela iz 2. člena ustave, da je Slovenija pravna in socialna država. Slovenija ima 46 km morske obale, od tega 5 km plaž, ki so posebnega pomena za Občino Piran, ki živi izključno od pomorskega in turističnega gospodarstva. Pobudniki naj bi hoteli s pogodbami, ki jih je z njimi sklenila občina tik pred potekom mandata prejšnjih funkcionarjev, uzurpirati morsko obalo in torej naravno javno dobro na škodo javnega interesa. Po navedbah občine so pogodbe očitno nične, zato pobudniki nimajo pravnega interesa za vložitev pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o obali. Navaja, da je zakon o stavbnih zemljiščih (Uradni list RS, št. 44/97 – v nadaljevanju: ZSZ) delno lastninil obalna zemljišča, zaradi česar so se pobudnice spremenile v klasične lastnice nepremičnin, ki jih moti pravica dostopa do obale in morja. To naj bi bila “groba privatizacija”, ki je ne pozna nobena obalna država. Strinja se, da bi morsko obalo morala urediti država, vendar tega ni storila, zato je občina zavarovala javni interes. ZV daje v 58. členu občini pooblastilo, da z odlokom določi način gospodarjenja na morski obali in na priobalnih zemljiščih. Člen 2 ZV določa obalo in priobalna zemljišča kot dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom. Morska obala je po ZVO naravno javno dobro in četrti odstavek 16. člena ZVO daje občini pravico, da posameznim območjem določi status naravnega javnega dobra. Res je sicer, da ZVO predvideva, da bo razmejitev med republiškim in lokalnim javnim dobrom določil zakon, vendar razmejitve še ni. ZVO je uredil tudi koncesije na naravnih dobrinah, ki so v lasti lokalnih skupnosti. Izpodbijani odlok o obali predstavlja istočasno koncesijski akt lokalne skupnosti. Po navedbah občine odlok o obali ne posega v lastninsko pravico posameznika, niti v pravice uporabe in upravljanja na družbeni lastnini. Imetniki pravic naj bi bili dolžni upoštevati splošno rabo ter prost in neoviran dostop do obale in morja. Tudi po 12. členu zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju: ZUN) na morski obali niso dovoljeni posegi, ki so v nasprotju z njenimi značilnostmi in omejujejo prost in neoviran dostop do morja. Občina navaja, da je zaščitila družbeno lastnino in njen namen. Dodaja, da je neutemeljena trditev, da njeno soglasje k cenam storitev ovira svobodno gospodarsko pobudo, saj ima občina v okviru gospodarjenja z obalnim morjem to pristojnost. Glede odloka o kopališčih navaja, da pobudnice niso izkazale pravnega interesa. Če občina ne bi imela pristojnosti za urejanje morskih kopališč, bi to pomenilo popolno centralizacijo države. Tudi 21. člen zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – ZLS) določa, da občina med drugim ureja rekreacijske in druge javne površine ter druge zadeve javnega pomena. Posamezni razlogi iz pobude so po njenih navedbah neutemeljeni.

Ministrstvo za okolje in prostor pojasnjuje, da Občina Piran ni sledila predpisanemu postopku sprejemanja izpodbijanega odloka o obali, ker ga je izdala brez predloga pristojne vodnogospodarske organizacije, to je podjetja Hidro Koper, kot ji to nalaga 58. člen ZV. Odlok o obali po mnenju ministrstva nedopustno uporablja pojme, ki v veljavnih predpisih nimajo podlage (priobalni pas) ali pa uporablja znane pojme (priobalna zemljišča, morska obala itd.) v pomenu, ki ga predpisi ne poznajo, in s tem ustvarja pravno zmedo in nejasnosti. Naravno in grajeno javno dobro naj bi bila na vsem območju priobalnih zemljišč nezakonito združena in pojmovana kot naravno javno dobro. Po ZVO je lahko naravno javno dobro le zemljišče, ki je v lasti občine ali države. Občina bi lahko opredelila kot naravno javno dobro le nepozidana zemljišča, ki so v njeni lasti in ustrezajo kriterijem iz prvega odstavka 16. člena ZVO glede njihove narave. Po mnenju ministrstva občina napačno razume zakonsko pooblastilo glede gospodarjenja s priobalnimi zemljišči. Upravlja in gospodari lahko le s tistimi priobalnimi zemljišči, ki so v njeni lasti. Pooblastilo iz 58. člena ZV obsega le varstvo pred škodljivim delovanjem voda. Nadalje občina po pojasnilih ministrstva nedopustno omejuje lastninsko pravico na zemljiščih, ki mejijo na priobalni pas (vplivna območja), ker morajo lastniki vsakomur omogočiti dostop do priobalnega pasu in morja. Enako morajo na zemljiščih v zasebni lasti lastniki trpeti uporabo zemljišč s strani vsakogar za šport, rekreacijo, počitek itd. Po stališču ministrstva pojma dobrine splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom (kot so po 2. členu ZV obalno morje, morska obala in priobalna zemljišča) ni mogoče razumeti kot javno dobro, kot to določa izpodbijani odlok o obali. V zvezi s priobalnimi zemljišči, ki so v lasti občine, naj bi občina imela pravico do podeljevanja koncesij za upravljanje ali posebno oziroma podrejeno rabo. Vendar ministrstvo meni, da izpodbijani odlok o obali nima potrebnih določb, ki jih za koncesijski akt predpisuje ZVO, zato ga občina neutemeljeno šteje za koncesijski akt. Ministrstvo tudi ugotavlja, da občina ne more predpisovati nalog državnim organom (inšpekcijam).

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-319/96 z dne 6. 4. 2000 sprejelo pobudo, obenem pa na podlagi 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) sklenilo začeti postopek za oceno ustavnosti ZV. Pobuda in sklep sta bila poslana Državnemu zboru, ki nanju ni odgovoril.

Vodno pravo sestavlja več predpisov, med katerimi je osrednji ZV iz leta 1981. Iz ZV in kasnejših predpisov izhaja pestrost pravnega režima morja, zemljišč pod morjem (vodnih zemljišč) ter zemljišč, ki mejijo na morje in vodna zemljišča (priobalna zemljišča). Morska vodna in priobalna zemljišča ter morje so po veljavni pravni ureditvi obravnavani skupaj z rečnimi, jezerskimi in drugimi vodnimi in priobalnimi zemljišči in vodami, le izjemoma je posebej urejena morska obala in posebnosti morskih vodnih in priobalnih zemljišč ter morja. V nadaljevanju je zaradi preglednosti prikazana pravna ureditev treh pojmov, ki jih uporablja zakonodaja, in sicer:

– obalnega morja,

– vodnih zemljišč, ki obsegajo tudi morsko obalo, ter

– priobalnih zemljišč, kamor sodijo tudi pribrežna zemljišča.

Po 2. členu ZV je obalno morje dobrina splošnega pomena pod posebnim družbenim varstvom, ki jo je dovoljeno rabiti in izkoriščati le na način, ki ga določajo ta zakon in na njegovi podlagi izdani predpisi. Obalno morje je dobrina v splošni rabi.