Resolucija o nacionalnem programu o strateških...

203. Resolucija o nacionalnem programu o strateških usmeritvah razvoja slovenskega kmetijstva in živilstva »Naša hrana, podeželje in naravni viri od leta 2021« (ReNPURSK)

Na podlagi tretjega odstavka 9. člena Zakona o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 45/08, 57/12, 90/12 – ZdZPVHVVR, 26/14, 32/15, 27/17 in 22/18) in 109. člena Poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13 in 38/17) je Državni zbor na seji 29. januarja 2020 sprejel

R E S O L U C I J O
o nacionalnem programu o strateških usmeritvah razvoja slovenskega kmetijstva in živilstva
»Naša hrana, podeželje in naravni viri od leta 2021« (ReNPURSK)

1 Uvod

1.1 Splošno

Živimo v svetu, ki se korenito spreminja. Ni mogoče natančno predvideti, kaj nam bodo prinesli nove tehnologije, premiki politično-ekonomskih razmerij in spremembe v naravnem okolju. To velja tudi za slovensko kmetijstvo in podeželje, ki sta predmet tega strateškega dokumenta in sta posebej občutljivi del družbenega tkiva. Posredno in neposredno se kmetijstvo in podeželje dotikata slehernega prebivalca Slovenije. Vplivata na varnost, dostopnost in kakovost hrane, ki jo vsi uživamo. Določata kakovost bivanja in prostora za prosti čas, v določeni meri pa opredeljujeta stanje okolja in narave.

Družbeni odnosi in pogledi na pridelavo hrane, kmetijstvo in podeželje se hitro spreminjajo. Sodobni potrošnik, državljan in javnost pričakujejo, da bodo deležniki v verigi oskrbe s hrano ob aktivni vlogi države:

-

zagotavljali varno in kakovostno hrano ter ustrezno stopnjo samooskrbe;

-

varovali naravne vire in se ustrezno odzivali na podnebne spremembe;

-

ohranjali vitalno podeželje.

To je tudi temeljni okvir za določitev nove strategije, razumevanje izzivov, določitev ciljev in izbiro mehanizmov prihodnjega razvoja kmetijstva in podeželja. Pri tem ne izhajamo samo iz potreb kmetijstva – ob zavedanju, da bo predvsem trden ekonomski položaj v panogi zagotavljal ohranjanje interesa za kmetovanje – ampak želimo oblikovati strateški okvir, ki bo temeljil na družbenih potrebah. Zato jih moramo razumeti in strateško vplesti v vrednote in prednostne naloge prihodnje kmetijske in drugih javnih politik.

Ustrezen življenjski prostor, kakovostni naravni viri (tla, voda, zrak, ohranjeni naravni ekosistemi) ter dostop do zadostne količine varne in kakovostne hrane spadajo med temeljne človekove dobrine. Ob svetovnih smernicah tehnološkega napredka, zmanjšanju kakovosti ali razpoložljivosti naravnih virov, naraščanju prebivalstva in vse večjem povpraševanju po hrani, družbenih in podnebnih spremembah ter s tem povezanih tveganjih se utrjuje spoznanje, da moramo s temi temeljnimi dobrinami ravnati strateško in gospodarno za zdajšnje in prihodnje rodove.

Novejše družbeno razumevanje kmetijstva in podeželja v ospredje postavlja ozaveščenega potrošnika hrane, kmeta v navezavi s pridelavo hrane in vzdrževano kmetijsko kulturno krajino ter uporabnike podeželja za bivanje, prostočasne dejavnosti in razvoj turizma. Hrana in okolje sta in bosta – ob pričakovanju ustrezne stopnje samooskrbe in zagotavljanju prehranske varnosti – tudi v prihodnje pomembna za urbano in podeželsko prebivalstvo.

Sodobni način življenja ter individualne vrednote poudarjajo pomen prehrane; spreminjata se življenjski slog in prehranske navade, s tem pa morajo hrana in živilski proizvodi slediti potrebam potrošnika. Hrana mora biti varna in oskrba z njo nemotena, ob tem pa potrošnik postaja občutljiv v odnosu do hrane. Zanima ga način pridelave in predelave, spreminja prehranske vzorce in poudarja zdravo prehranjevanje kot pomemben dejavnik zdravega načina življenja. Vse več potrošnikov je občutljivih na kakovost in sestavo hrane, spremljajo njen izvor in iščejo tiste prehranske izdelke, ki so skladni z njihovimi osebnimi cilji. Vse bolj pomembna sta tudi odnos do živali in etični vidik pridelave hrane. Sočasno so intenzivne promocije živil svetovnega izvora usmerjene v poenotenje okusov in povzročajo odmik od pripadnosti blagovnim znamkam. Vse to prinaša nove izzive tako v pridelavi kot predelavi hrane, ki stremi k iskanju višje kakovosti, vstopanju v certificirane in stalno nadzirane sheme. Sledljivost od pridelave do končnega uporabnika postaja stalnica. Široka paleta vnaprej pripravljene in ponujene hrane povzroča veliko odpadne hrane, del hrane se zavrže tudi v procesih skladiščenja in distribucije, zato je nujno učinkovito upravljanje z odpadno hrano in njeno zmanjševanje.

Družba postaja tudi izjemno občutljiva na vse bolj zaznavne podnebne spremembe, kjer kmetijstvo z gozdarstvom postaja del problema in hkrati tudi del rešitve. Prispevek k blaženju in prilagajanju kmetijstva na podnebne spremembe je eden od osrednjih izzivov, na katerega se je treba ustrezno odzvati. Podobno velja za celotno področje varstva okolja, kjer so ob vprašanju kakovosti voda in vplivu kmetijstva na vodne vire, tla in zrak vse glasnejši tudi glasovi o vplivu kmetijstva na izgubo biotske raznovrstnosti, slabšanje naravnih ekosistemov ter na izgubo krajinske pestrosti.

Slovenski prostor oblikujejo pretežno podeželska območja in gozd. Pridelovalec hrane, skrbnik raznolike krajine in pomemben soupravljavec naravnih virov je slovenski kmet. Kmetijstvo tako v slovenskem prostoru poleg strateške funkcije pridelave hrane odlikuje močna prostorska in okoljska vloga. Ekonomski in socialni učinek te gospodarske aktivnosti pa je izjemno pomemben gradnik gospodarske rasti, poseljenosti in novih delovnih mest na podeželju, ki ga dodatno oblikujejo nova kmetijska gospodarstva in novi prebivalci iz urbanega okolja.

Slovensko podeželje je v procesu stalne preobrazbe. Potrebna je nova opredelitev pomena podeželja, ki kmetijstvu in kmetom dviga ugled v družbi, razvoj podeželja pa usmerja k visoki kakovosti življenja ter družbeni povezanosti tako na ravni lokalnih skupnosti kot tudi odnosov med mestom in podeželjem. Izjemno raznoliko slovensko podeželje odlikujejo številne krajinske posebnosti, ki odločilno vplivajo na zmožnost in kakovost bivanja, obseg in vrsto rabe zemljišč, na izbrani način kmetovanja, ekonomičnost in obseg proizvodnje. Kakovost življenja na podeželskih območjih je povezana z ohranjanjem kmetijske kulturne krajine in naravne dediščine ob ustrezni stopnji digitalizacije, mobilnosti, dostopnosti do javnih storitev in ustvarjanju delovnih mest pri uveljavljanju ureditev sodobnega okoljsko vzdržnega kmetovanja in krožnega gospodarstva.

Kmetijstvo je gospodarska panoga z izrazitimi večstranskimi učinki. V vsej svoji večnamenskosti je panoga v presečišču, ki že deloma izpolnjuje družbena pričakovanja, povezana s hrano, naravnimi viri in podeželjem. Z namenom okrepiti to družbeno vlogo in obenem narediti kmetijstvo odporno, konkurenčno, ekonomsko zanimivo in okoljsko vzdržno, podeželje pa privlačno za življenje širšega kroga prebivalstva v sožitju, se je treba lotiti prenove razvojne ureditve slovenskega kmetijstva, verig preskrbe s hrano in slovenskega podeželja. Prilagoditi in izboljšati moramo kmetijsko politiko, da bo sposobna odgovarjati na nove izzive in podpirati potrebe družbe, kmetijstva, živilstva in podeželja.

1.2 Nova ureditev področja in načela

Družbeno okolje, zunanji in notranji izzivi zahtevajo tudi prenovljen pristop pri opredeljevanju prihodnje kmetijske politike in drugih javnih politik, ki urejujejo razmere v slovenskem kmetijstvu in na podeželju. V času ko se na trgu srečujemo z obilico prehranskih izdelkov in občutkom, da nič ne more ogroziti tega obilja, je to zahtevna naloga. Namen tega dokumenta je opredeliti temeljni strateški okvir delovanja kmetijstva, živilstva in podeželja ter je podlaga za novo strateško načrtovanje za obdobje od leta 2021. Za vsako učinkovito strategijo je treba z analizo stanja utemeljiti potrebe, opredeliti cilje in izbrati ustrezne ukrepe za uresničevanje ciljev. Strategija mora imeti tudi jasno zastavljene kazalnike, prek katerih spremljamo dosežke zastavljene politike. Metodološka opredelitev strateškega okvira temelji na vrednotenju kmetijske politike (Erjavec s sod., 2018).

Shema v nadaljevanju besedila prikazuje vsebinska področja strategije in njihove medsebojne povezave, kjer strateški okvir izhaja iz družbenih zahtev in zajema pojme, kot so hrana, naravni viri in podeželje. V naslednjem krogu smo v odziv nanje opredelili specifične cilje razvoja kmetijstva in podeželja v prihodnje. Ti cilji opisujejo ključna vprašanja in zahteve, ki opredeljujejo ravnanje deležnikov, povezanih s podeželjem in sodelujočih v verigi oskrbe s hrano. Ti cilji dajejo tudi ključni okvir za delo kmetijske in drugih politik, povezanih s kmetijstvom in podeželjem.

Specifični cilji so tudi odgovor na predlog devetih specifičnih ciljev Skupne kmetijske politike (v nadaljnjem besedilu: SKP), ki utemeljujejo evropsko in s tem slovensko kmetijsko politiko od leta 2021 in na katere se mora nasloniti tudi Slovenija pri pripravi svojega strateškega načrta SKP (Uradni list EU, 2018).

Pri tem opredeljeni slovenski cilji in cilji EU na področju kmetijstva in podeželja podpirajo tudi vsebine in vrednote, ki jih prinašajo pomembni dogovori in pobude na mednarodni ravni, med njimi Agenda za trajnostni razvoj do leta 2030 (UN, 2015), Pariški sporazum o podnebnih spremembah (UNFCC, 2015), Rimska deklaracija o prehrani (FAO, 2014), Desetletje ZN za prehrano (UN, 2016) in Desetletje ZN za družinsko kmetovanje (UN, 2017).

Specifični cilji izhajajo tudi iz temeljnih strateških razvojnih okvirov Slovenije, zapisanih v Strategiji razvoja Slovenije 2030 (SVRK, 2017). Spremlja in soustvarja se tudi zdajšnje in prihodnje strateške usmeritve drugih javnih politik, ki naj kar najbolj zajemajo tudi posebnosti kmetovanja, pridelave in predelave hrane, ter potrebe podeželja in varovanje naravnih virov.

Shema: Ureditev strateškega okvira »Naša hrana, naravni viri in podeželje od leta 2021«

&fbco;binary entityId="c2bb1c1a-fd0b-463e-b68f-f05c616c0169" type="png"&fbcc;

A1. Zagotavljanje visokih standardov varne in kakovostne hrane

A2. Učinkovita raba in dostopnost do osnovnih sredstev (kmetijska zemljišča, kapital, delo, znanje)

A3. Primerljiv dohodkovni položaj

A4. Stabilnost dohodka

A5. Krepitev agroživilskih verig in izboljšanje položaja kmeta v verigi

A6. Spodbujanje pridelave in porabe hrane z višjo dodano vrednostjo

A7. Krepitev tržne naravnanosti in podjetništva

A8. Spodbujanje generacijske prenove

A9. Ohranitev proizvodnega potenciala in obsega kmetijskih zemljišč

B1. Zmanjšanje negativnih vplivov na vode, tla in zrak

B2. Blaženje podnebnih sprememb in prilagajanje nanje

B3. Varovanje biotske raznovrstnosti

B4. Ohranjanje kmetijske kulturne krajine

B5. Zagotavljanje višjih standardov dobrobiti živali

C1. Spodbujanje dopolnilnih dejavnosti na kmetijah

C2. Krepitev lokalnih pobud in medpanožnega sodelovanja ter krepitev navezave turizma na kakovostno hrano iz lokalnega okolja

C3. Razvoj biogospodarstva

C4. Socialna vključenost, ženske na podeželju in skrb za ranljive skupine

C5. Zmanjševanje vrzeli v dostopnosti in kakovosti storitev v urbanem in ruralnem okolju

Č1. Krepitev raziskovalne podpore za razvoj kmetijstva in podeželja

Č2. Učinkovit prenos znanja do končnih upravičencev

Č3. Učinkovit sistem AKIS

Specifične cilje, ki jih podrobneje opisujemo v nadaljnjih poglavjih, smo združili v štiri skupine:

A. Odporna in konkurenčna pridelava in predelava hrane,

B. Trajnostno upravljanje z naravnimi viri in zagotavljanje javnih dobrin,

C. Dvig kakovosti življenja in krepitev gospodarske aktivnosti na podeželju,

Č. Horizontalni cilj: krepitev oblikovanja in prenosa znanja.

Opis vsake skupine specifičnih ciljev smo razdelili v predstavitev potreb s pomočjo analize stanja, ki utemeljuje predstavitev specifičnih ciljev in navezavo na ključne mehanizme za doseganje teh ciljev. Uresničevanje specifičnih ciljev je podprto z izvedbenimi cilji.

Celotno ciljno strukturo razvoja kmetijstva in podeželja torej lahko razumemo v odnosih med družbenimi, specifičnimi in izvedbenimi cilji, ki si sledijo v krogih iz središča. Središče tvorijo družbene zahteve do hrane, naravnih virov in podeželja.

Zunanji obod tega strateškega okvira tvorijo mehanizmi za doseganje vseh treh ravni ciljev. Mehanizmi so treh vrst. Eno so ukrepi javnih politik, kjer razlikujemo med ukrepi kmetijske politike in ukrepi drugih javnih politik. Nato so še regulatorni mehanizmi iz zakonov in drugih predpisov. Politike in predpisi so podprti tudi z nujnimi spremembami v praksah in vrednotah, ki so prvi pogoj za spremembo delovanja kmetijstva in deležnikov na podeželju. Dozdajšnje izkušnje namreč kažejo, da tudi precejšnja sredstva in regulatorni mehanizmi ne zadoščajo za želene spremembe in doseganje ciljev, če se ne spremenijo miselnost, vrednote in prakse deležnikov.

Glavne značilnosti mehanizmov opisujemo v nadaljevanju dokumenta. Poudarjamo nove in spremenjene ključne mehanizme. Podrobnejša opredelitev do ravni ukrepov bo del strateškega načrta SKP, oziroma bodo ti ukrepi upoštevani pri pripravi in spremembi nacionalne zakonodaje ter politik.

Nabor mehanizmov in ukrepov kmetijske politike je omejen s pravili in uredbami SKP. Praksa kmetijske politike je, da poskuša s posameznimi ukrepi znotraj mehanizmov zagotoviti uresničevanje številnih ciljev. Povezava med cilji in mehanizmi, tako imenovana intervencijska logika, je pomemben del strateškega načrtovanja politik in bo predstavljena v strateškem načrtu SKP.

1.3 Razvojna načela in usmeritve

Preden opišemo posamezne sklope specifičnih ciljev, predstavimo nekatere ključne usmeritve in načela, ki vrednostno določajo strateški okvir.

Bistven je premišljen pristop k pridelavi in predelavi hrane in razvoju podeželja, glede na naravne danosti slovenskega podeželja in dejanske potrebe, ki bodo podprta s ciljno in strateško načrtovanimi javnimi podporami.

Ob tem velja, da je zaradi raznolikih danosti slovenskega podeželskega prostora in kmetijstva potreben tak pristop k oblikovanju prihodnje slovenske kmetijske politike, ki bo nadgradil že uveljavljene instrumente z vodilom trajnosti, učinkovitosti in merljivosti doseganja zastavljenih ciljev.

Pri tem je ključno prepoznavanje že obstoječih prednosti – trajnostnih kmetijskih praks, raznolikosti kmetijskih gospodarstev, pridelave, prireje in kmetijskih proizvodov, tradicije in navezanosti na zemljo, trajnostne rabe gozdov, obdelanosti kmetijske kulturne krajine in podeželja v celotnem slovenskem prostoru ter novih priložnosti večnamenskega kmetijstva. To je pristop, pri katerem se uresničuje temeljna »pravica do kmetovanja«.

Slovensko kmetijstvo je lahko glede na naravne in strukturne danosti konkurenčno in odporno le ob izraziti usmeritvi v večjo dodano vrednost, ki je obenem okoljsko vzdržna ter podpira potrebe potrošnika. Zato potrebujemo znanje, ustrezne pridelovalne tehnologije ter sodobno in konkurenčno živilskopredelovalno industrijo, ki temelji na podjetniških pristopih in tržni naravnanosti. Kmetijsko gospodarstvo naj bo dolgoročno povezano v lokalne ali večje verige vrednosti, ob sočasni aktivni vpetosti v proces izmenjave znanja.

Poseben poudarek je namenjen varstvu okolja in narave ter ohranjanju kmetijskih zemljišč in njihove rodovitnosti, ki naj postane prednost in ne ovira gospodarjenja. Varstvo okolja je del pristopa k dodajanju vrednosti proizvodom in spodbuda diverzifikaciji dejavnosti na podeželju.

Znanje, kreativnost, inovativnost, podjetništvo in povezovanje morajo postati gonilo napredka slovenske pridelave in predelave hrane ter podeželskega prostora. Potrebna sta prepoznavanje in premostitev vrzeli pri krepitvi pomena znanja in njegovega prenosa v prakso ter pri povezovanju med vsemi deležniki verig preskrbe s hrano.

Širina vprašanj, ki jih neposredno ali posredno zadevajo slovenska pridelava in predelava hrane ter podeželje, zahteva iskanje sinergij in celostni pristop na področju finančne, okoljske, prostorske, regionalnorazvojne, gospodarske, infrastrukturne, socialne, zdravstvene, znanstveno-izobraževalne ter drugih politik.

Iz tega izhajajoča načela niso v celoti nova, vendar mnogokrat prednostno obravnavajo vprašanja, ki se izrazito porajajo zaradi družbenih in okoljskih sprememb sodobnega časa.

2 Odporna in konkurenčna pridelava in predelava hrane

2.1 Potrebe po ukrepanju

Dohodki v kmetijstvu zaostajajo za povprečnimi dohodki v Sloveniji. Tako je znašal faktorski dohodek na polno delovno moč v kmetijstvu v obdobju 2015–2017 5.831 evrov, kar je med 28 in 33% povprečne bruto plače v obravnavanem obdobju. Glede na javno razpravo ne preseneča, da večina pridelovalcev ni zadovoljna z dohodki iz kmetijske dejavnosti. Ob tem pa veliko nihanje cen kot posledica vremenskih in tržnih razmer veča negotovost pri vlaganjih in načrtovanju proizvodnje. Vse pogostejši izrazito neugodni naravni pojavi (suše, poplave, žled, bolezni in drugo) negativno vplivajo na pridelavo in prirejo. Cene kmetijskih pridelkov in živil pogosto ne pokrivajo stroškov pridelave in prireje, kar predvsem na kmetijah z manjšim obsegom ali intenzivnostjo pridelave in prireje zmanjšuje interes po vlaganjih oziroma nadaljnjem kmetovanju. Tako so med leti 2007–2018 realne cene nekaterih rastlinskih pridelkov nihale v posameznih koledarskih letih tudi do 100%.

Slovenija razpolaga z omejenimi površinami kmetijskih zemljišč za pridelavo hrane, zlasti na območjih z omejenimi možnostmi za pridelavo (76% vseh kmetijskih zemljišč). S povprečno velikostjo kmetij 6,9 ha bistveno zaostajamo za povprečjem EU. Velik delež kmetij je samopreskrbnih, kmetije s tržno proizvodnjo pa se vpenjajo v večje ali manjše verige vrednosti. Poleg tega v Sloveniji ni enotne definicije kmeta in kmetijskega gospodarstva.

Opažamo sicer dobre prakse in kmetije z razvojnimi možnostmi, vendar še ni vzpostavljenega celovitega pristopa, ki bi te sistematično povezoval in vključeval deležnike v širšem obsegu.

V Sloveniji ne moremo biti v celoti zadovoljni z načini povezovanja in uspešnostjo organiziranja agroživilskih verig. Ne glede na tradicijo zadružništva je premalo zaupanja med členi agroživilske verige. Živilskopredelovalna industrija tako ne koristi dovolj prednosti lokalne pridelave. Ta pa je pogosto nepovezana in tudi ne nudi zadostne količine kmetijskih pridelkov ter je po mnenju živilskopredelovalne industrije nezanesljiva, sezonsko pogojena in cenovno nezanimiva. Pogosto je pridelovalec prešibek pogajalec na trgu.

Zaznavamo povečan interes potrošnika po kakovostni hrani slovenskega izvora, kar je priložnost za še nadaljnjo krepitev lojalnosti domačih potrošnikov in pri proizvajalcih usmeritev v proizvode z višjo dodano vrednostjo, identiteto in prepoznavnostjo. Ob močnem povezovanju osnovne pridelave in predelave hrane, zanimanju za dolgoročno partnerstvo, ob krepitvi položaja kmeta v verigi in enakopravnem obravnavanju deležnikov se kmetijski pridelovalci lahko hitreje in laže preusmerijo s svojo pridelavo ter na ta način krepijo svojo odpornost in odzivnost na hitro spreminjajoče se razmere na trgu.

Za doseganje zastavljenih ciljev je potrebna tudi generacijska prenova slovenskega kmetijstva. Starostna struktura gospodarjev kmetij je izrazito neugodna, saj je dobra polovica takih, ki so starejši od 55 let. Ti obdelujejo več kot 40% kmetijskih zemljišč. Povečuje se delež gospodarjev do 25 let, a ta še vedno dosega le 0,5% vseh gospodarjev, ki gospodarijo na 0,9% kmetijskih zemljiščih. Prav tako upada delež žensk v strukturi kmetijskih gospodarjev (s 27% v letu 2010 na 20% v letu 2016). Razveseljivo je, da se izboljšuje izobrazbena struktura gospodarjev, kar je treba negovati tudi v prihodnje.

2.2 Specifični cilji

Prek navedenega niza potreb in v skladu z zastavljenimi družbenimi zahtevami do kmetijstva smo opredelili naštete specifične cilje:

A.1 Zagotavljanje visokih standardov varne in kakovostne hrane,

A.2 Učinkovita raba in dostopnost do osnovnih sredstev (kmetijska zemljišča, kapital, delo, znanje),

A.3 Primerljiv dohodkovni položaj,

A.4 Stabilnost dohodka,

A.4 Krepitev agroživilskih verig in izboljšanje položaja kmeta v verigi,

A.5 Spodbujanje pridelave in porabe hrane z višjo dodano vrednostjo,

A.7 Krepitev tržne naravnanosti in podjetništva,

A.8 Spodbujanje generacijske prenove,

A.9 Ohranitev proizvodnega potenciala in obsega kmetijskih zemljišč.

Te specifične cilje lahko uresničujemo, če sta kmetijstvo in predelava hrane podjetniško zanimiva panoga za ohranjanje zdajšnjih in privabljanje novih generacij. Stremeti moramo k višji dodani vrednosti, ki bo pravično razporejena vzdolž celotne verige. Tako bo družinska kmetija ali kmetijsko gospodarstvo imelo primerljiv obseg dohodka za ohranjanje ustreznega življenjskega standarda ter proizvodnih virov na celotnem območju Slovenije.