Odločba o razveljavitvi 8. člena Pravilnika o načinu izvrševanja pooblastil uradnih oseb Finančne uprave Republike Slovenije in označitvi službenih vozil Finančne uprave Republike Slovenije

2952. Odločba o razveljavitvi 8. člena Pravilnika o načinu izvrševanja pooblastil uradnih oseb Finančne uprave Republike Slovenije in označitvi službenih vozil Finančne uprave Republike Slovenije

Številka: U-I-11/20-14

Up-85/20-12

Datum: 3. 10. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in v postopku odločanja o ustavni pritožbi javnega zavoda Akademska in raziskovalna mreža Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Odvetniška pisarna Tičar, d. o. o., Maribor, na seji 3. oktobra 2024

Člen 8 Pravilnika o načinu izvrševanja pooblastil uradnih oseb Finančne uprave Republike Slovenije in označitvi službenih vozil Finančne uprave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 57/15) se razveljavi.

Sodba Upravnega sodišča št. I U 1361/2017 z dne 10. 4. 2018 se razveljavi in zadeva se vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

Pobudnik oziroma pritožnik sam nosi svoje stroške postopka pred Ustavnim sodiščem.

Finančna uprava je z odločbo v1. točki izreka odredila, da se gospodarski družbi NAJDICENEJE, družba za trgovino in storitve, d. o. o., Maribor, zapečati spletna domena mobisvet.si, ki jo družba uporablja pri opravljanju dejavnosti trgovine na drobno po internetu, in sicer do odprave nepravilnosti, ki so bile ugotovljene v tam navedenih, predhodno izdanih odločbah Finančne uprave (navedena družba naj bi kršila zakonska določila, ki ji nalagajo vključitev v sistem davka na dodano vrednost; z eno od teh odločb pa je bila družbi odrejena tudi prepoved opravljanja dejavnosti). V 2. točki izreka iste odločbe je odredila, da pritožnik takoj po prejemu odločbe onemogoči dostop do domene mobisvet.si ter za primere poskusa dostopanja do navedene domene objavi obvestilo o zapečatenju spletne strani. Finančna uprava je odločbo izdala na podlagi 37. člena Zakona o finančni upravi (Uradni list RS, št. 25/14, 39/22 in 14/23 - v nadaljevanju ZFU) in 8. člena Pravilnika o načinu izvrševanja pooblastil uradnih oseb Finančne uprave Republike Slovenije in označitvi službenih vozil Finančne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju Pravilnik). Ministrstvo za finance je pritožbo zavrnilo.

O pritožnikovi tožbi zoper odločbo Finančne uprave je Upravno sodišče odločilo s sodbo in sklepom št. I U 1361/2017 z dne 10. 4. 2018. S sklepom je zavrglo tožbo zoper 1. točko izreka odločbe, ker z njo ni bilo poseženo v pritožnikov pravni položaj, temveč v pravni položaj gospodarske družbe, ki ji je bil izrečen ukrep zapečatenja spletne domene. S sodbo pa je zavrnilo tožbo zoper 2. točko izreka odločbe Finančne uprave. V obrazložitvi sodbe je zavrnilo pritožnikov ugovor, da davčni organ za odreditev izvršitve ukrepa zapečatenja spletne strani pritožniku kot ponudniku storitev informacijske družbe nima zakonske podlage v 37. členu ZFU in da je 8. člen Pravilnika nezakonit, ker presega zakonsko pooblastilo. Presodilo je, da ob upoštevanju namenske, logične, sistemske in besedne metode razlage zakonska dikcija prvega odstavka 37. člena ZFU v delu, ki Finančni upravi omogoča, da izreče »prepoved opravljanja dejavnosti ter hkrati zapečati poslovne prostore, dokumente ali predmete«, smiselno zajema tudi zapečatenje spletne strani oziroma v danem primeru onemogočanje dostopa do domene mobisvet.si, saj se kršitve zakona in izvajanje prepovedane dejavnosti trgovine na drobno vršijo preko te domene. Člen 8 Pravilnika naj bi zgolj konkretiziral način izvršitve prepovedi opravljanja dejavnosti v primeru, ko se dejavnost opravlja preko spletne strani. Razlogov za uporabo instituta exceptio illegalis naj ne bi bilo. Izvršitev izrečenega ukrepa, ki je bila naložena pritožniku, naj tudi ne bi pomenila prekomernega posega in naj bi bila v okviru tehničnih možnosti pritožnika. Neutemeljeni naj bi bili ugovori glede poseganja v ustavno pravico do svobodne gospodarske pobude. Ta pravica naj se pritožniku ne bi omejevala, razen v delu, ki nasprotuje zakonu oziroma javni koristi, kar pa je ustavno dopustno. Od pritožnika kot ponudnika storitev informacijske družbe odredba izvršitve izrečenega ukrepa terja zgolj to, da omeji dostop do domene mobisvet.si, preko katere družba kršiteljica opravlja prepovedano dejavnost.

Vrhovno sodišče je predlog za dopustitev revizije zoper sodbo Upravnega sodišča zavrnilo, v obrazložitvi pa zgolj na splošno navedlo, da zakonski pogoji za dopustitev revizije niso izpolnjeni.

V ustavni pritožbi pritožnik uveljavlja kršitev 2., 15., 22., 120. in 153. člena Ustave. Meni, da je 37. člen ZFU, ki določa tri pravne kategorije, ki jih je mogoče zapečatiti (poslovne prostore, dokumente in predmete), natančen in pomensko zaprt, 8. člen Pravilnika pa naj bi uvajal povsem nov ukrep »zapečatenja spletne strani«. Zakonske podlage za sprejetje takega ukrepa naj ne bi bilo. Ukrep naj bi posegal v pravice posameznikov. Zavezancem za davek prepoveduje uporabo spletne strani oziroma domene, pritožnika pa obvezuje k določenemu pozitivnemu ravnanju, ki ni odvisno od njegove volje. Pravilnik naj bi tako nudil podlago za poseg v lastninsko pravico in pravico do svobodne gospodarske pobude. Poseg v pravice naj bi bil pridržan le zakonu. Besedna (gramatikalna) razlaga 37. člena ZFU naj ne bi dopuščala zapečatenja domene. Razlaga Upravnega sodišča naj bi bila napačna. Tudi nobena od pomožnih razlag, na katere se sklicuje Upravno sodišče, naj ne bi mogla spremeniti dejstva, da je 37. člen ZFU glede možnosti zapečatenja domen (pa tudi spletnih strani) pomanjkljiv in nima vsebine, ki mu jo pripisuje Upravno sodišče. Če bi bila res želja in namen zakonodajalca, da upravnemu organu omogoči zapečatenje spletnih domen, bi to lahko izrecno uredil. Sam obstoj 8. člena Pravilnika naj bi pričal o tem, da je 37. člen ZFU z vidika ukrepa zapečatenja domene normativno očitno nezadosten. Če pa bi 37. člen ZFU resnično nudil podlago za izrek ukrepa zapečatenja domene, po mnenju pritožnika razlogov za sprejetje 8. člena Pravilnika ne bi bilo. Upravno sodišče naj bi s svojo razlago v delu, v katerem pritožniku nalaga določene obveznosti, pomensko popolnoma spremenilo 37. člen ZFU. Ta naj nikakor ne bi dajal podlage za to, da se lahko pritožniku naloži izvrševanje odločitev davčnega organa.

Pritožnik je vložil tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 8. člena Pravilnika, ki jo utemeljuje z navedbami, ki so v bistvenem enake navedbam iz ustavne pritožbe. Ustavnemu sodišču predlaga, naj izpodbijani predpis odpravi. Pobudniku in zavezancem za davek, ki jim je bila na podlagi izpodbijanega predpisa zapečatena spletna stran, naj bi nastale škodljive posledice in samo, če bi Ustavno sodišče izpodbijani predpis odpravilo z učinkom za nazaj, bi po zatrjevanju pobudnika prizadeti lahko od Finančne uprave zahtevali odpravo škodljivih posledic, ki so nastale zaradi uporabe protiustavnega predpisa.

V postopku preizkusa pobude je Ustavno sodišče pobudo poslalo v izjasnitev ministru za finance kot izdajatelju predpisa. V svojem mnenju o pobudi je Ministrstvo za finance pojasnilo, da je bil ukrep zapečatenja spletnih strani zaradi razvoja informacijskih storitev in naraščajočega trenda uporabe in poslovanja preko spleta uveden v letu 2015. Zavezanci za davek, ki poslujejo v poslovnem prostoru, naj bi bili v neenakem položaju z zavezanci za davek, ki poslujejo zgolj preko spletne strani, saj se lahko pri prvih v primeru podanih najhujših kršitev davčnih obveznosti opravi zapečatenje poslovnega prostora in s tem dejansko zagotovi izvajanje ukrepa prepovedi opravljanja dejavnosti, pri drugih pa zapečatenje fizičnega poslovnega prostora ni mogoče, saj ga nimajo. Zato naj bi Finančna uprava morala imeti tudi v digitalnem okolju možnost, da hitro in učinkovito ustavi kršitev zakonodaje, zlasti kadar zavezanec prikrije svojo identiteto ali se preseli znotraj Evropske unije ali v tretjo državo, da bi se izognil izpolnjevanju davčnih obveznosti. Izpodbijani člen Pravilnika naj bi z določitvijo zapečatenja spletnega poslovnega prostora določal zgolj način izvedbe zapečatenja za primere, ko zavezanec posluje preko spletne strani. Šlo naj bi zgolj za način izvedbe zapečatenja, ki ga v takih primerih po naravi stvari ni mogoče storiti na enak način kot v primeru zapečatenja fizičnega prostora. Izpodbijani člen Pravilnika naj bi urejal položaj znotraj zakonsko predvidene kategorije poslovnih prostorov. Le podrobneje naj bi razčlenil določbo zakona, tako da konkretizira način izvršitve prepovedi opravljanja dejavnosti v primeru, ko se dejavnost opravlja preko spletne strani. Vsebine in namena pooblastila iz prvega odstavka 37. člena ZFU naj ne bi širil. Že ta naj bi Finančni upravi dajal zakonsko podlago za sprejetje ukrepa onemogočenja dostopa do spletne domene, v zvezi s tem pa ministrstvo pripominja, da se tudi na drugih področjih izpostavlja pomen možnosti blokiranja spletnih strani v skladu z nacionalno zakonodajo, brez intervencije sodišča.¹ Ministrstvo se strinja, da je na podlagi izpodbijanega člena Pravilnika davčni organ pobudniku naložil določeno obveznost oziroma določeno ravnanje, vendar naj bi pri tem šlo zgolj za izvršitveno ravnanje, ki ima podlago v zakonu. Izvajanje zapečatenja naj po vsebini, čeprav zahteva aktivno ravnanje ponudnika storitev informacijske tehnologije, ne bi pomenilo posega v njegovo svobodno gospodarsko pobudo, saj pobudnik v skladu z 8. točko drugega odstavka 4. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Akademska in raziskovalna mreža Slovenije (Uradni list RS, št. 24/14, 61/16 in 4/17) opravlja funkcijo nacionalnega registra za vrhnjo domeno ».si«. Zato naj bi tudi opravila v zvezi z blokado predmetne domene sodila v obseg njegove dejavnosti. Izvršitev izrečenega ukrepa naj tudi ne bi pomenila prekomernega posega. Naložena obveznost naj ne bi posegala v svobodno gospodarsko pobudo ponudnika storitev informacijske tehnologije, saj se mu ta ne omejuje, razen v delu, ki nasprotuje zakonu oziroma javni koristi, kar pa je ustavno dopustno.

Mnenje ministrstva je bilo vročeno pobudniku. V odgovoru pobudnik navaja, da ministrstvo zamenjuje pojma domena in spletna stran, hkrati pa uvaja povsem nov in doslej nepoznan pojem »spletni poslovni prostori«. Pojasnjuje, da domena za razliko od spletne strani nima vsebine, pač pa gre le tekstovni zapis numeričnega internetnega protokola, ki omogoča oziroma olajša internetno komunikacijo. Četudi bi sprejeli premiso, da 8. člen Pravilnika le podrobneje razčlenjuje 37. člen ZFU, ostaja dejstvo, da Pravilnik možnosti zapečatenja domene besedno niti ne ureja, poleg tega pa naj bi bilo zapečatenje domene nesorazmerno sredstvo za dosego zasledovanega cilja izvršitve prepovedi opravljanja dejavnosti. Pobudnik nadalje navaja, da 45. člen ZFU taksativno našteva tiste člene zakona, glede katerih ministra, pristojnega za finance, pooblašča, da podrobneje predpiše način njihovega izvajanja, pri čemer pa ne omenja 37. člena ZFU. Pravilnik naj bi bil protiustaven že iz tega razloga. Poleg tega naj gramatikalna primerjava ubeseditve ZFU in Pravilnika ne bi dopuščala dvoma o tem, da se določbi besedno razlikujeta in da določba Pravilnika brez podlage v ZFU uvaja nov termin zapečatenje spletnih strani. Pri spletnih straneh in domenah naj bi šlo za poseben fenomen, ki je ločen in se razlikuje tako od poslovnih prostorov, predmetov in dokumentov. Šlo naj bi za posebni kategoriji, ki terjata posebno zakonsko urejanje. Različne sistemske zakonske ureditve svetovnega spleta (internetnega prostora) naj bi potrjevale njegovo specifičnost in neustreznost analogne uporabe splošnih pravil. Nikakor naj tudi ne bi držalo, da nacionalna zakonodaja na drugih področjih omogoča izrekanje ukrepov omejevanja dostopa do spletnih strani brez intervencije sodišča. Veljalo naj bi prav nasprotno. Podobni ukrepi glede omejevanja dostopa do spletnih strani (domen) naj bi bili urejeni v zakonu, mogoči pa naj bi bili izključno in samo na podlagi sodne odločbe (Upravnega sodišča). Izpodbijani Pravilnik naj bi bil v tem pogledu svojevrsten normativni unikum, saj gre za edini predpis, ki omogoča omejevanje komunikacijske zasebnosti brez jasne zakonske podlage in brez sodnega nadzora. Pobudnik končno ocenjuje, da je na načelni ravni najverjetneje ustavno dopustno normirati tako zapečatenje domen kot spletnih strani, vendar le z zakonom. Zahteva po zakonski ureditvi in sodnem nadzoru v konkretnem primeru pa po njegovi oceni zagotovo ni pretirana.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-11/20, U-85/20 z dne 13. 6. 2024 sprejelo v obravnavo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 8. člena Pravilnika ter ustavno pritožbo zoper sodbo Upravnega sodišča št. I U 1361/2017 z dne 10. 4. 2018. O sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo je obvestilo pritožnika in Upravno sodišče.