Odločba o ugotovitvi, da Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-A, EPA 1470-IX) ni v neskladju z Ustavo

3415. Odločba o ugotovitvi, da Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-A, EPA 1470-IX) ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-109/24-9

Datum: 20. 11. 2024

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo politične stranke Slovenske demokratske stranke, Ljubljana, na seji 20. novembra 2024

Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-A, EPA 1470-IX) (Uradni list RS, št. 83/24) ni v neskladju z Ustavo.

Predlagateljica (pobudnica referenduma) navaja, da je Sklep o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-A, EPA 1470-IX) (v nadaljevanju Sklep) v neskladju s 1., 2., 3., 44., 90. in 93. členom Ustave, da posega v pravico do referenduma in jo bistveno omejuje ter pomeni zlorabo zakonodajne pristojnosti. Po mnenju predlagateljice Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o parlamentarni preiskavi (ZPPre-A, EPA 1470-IX) (v nadaljevanju ZPPre-A) ni zakon, ki bi odpravljal protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost in ni zakon, ki ga je imel ustavodajalec v mislih v četrti alineji drugega odstavka 90. člena Ustave. Predlagateljica meni, da je bil ZPPre-A sprejet avtoritarno, samovoljno in z zlorabo zakonodajne pristojnosti, saj predloga ZPPre-A ni pripravljala posebna delovna skupina, ki bi jo sestavljali predstavniki vseh poslanskih skupin in bi bila ustanovljena z namenom, da se pripravijo in uskladijo rešitve Zakona o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93 - v nadaljevanju ZPPre) in Poslovnika o parlamentarni preiskavi (Uradni list RS, št. 63/93 in 33/03 - v nadaljevanju PoPP), ki bi bile sistemske in bi sledile namenu vseh treh odločb Ustavnega sodišča, ampak je bil ZPPre-A s podporo poslank in poslancev koalicije brez širše uskladitve z Ministrstvom za pravosodje, Vrhovnim sodiščem, Sodnim svetom, Vrhovnim državnim tožilstvom in Državnotožilskim svetom sprejet po skrajšanem postopku. Zato naj se ne bi bilo mogoče znebiti vtisa, da je bil namen takšnega postopka omejevanje dela preiskovalnih komisij, kar naj bi bilo v nasprotju s 93. členom Ustave.

Po mnenju predlagateljice ZPPre-A protiustavnosti, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče, ne odpravlja na ustavnoskladen način, kar pomeni, da zavrnitev ZPPre-A na referendumu ne bi onemogočila odprave ugotovljene protiustavnosti. Člen 1 ZPPre-A naj bi s tem, da ureja naknadno sodno varstvo zoper akt o odreditvi parlamentarne preiskave, sicer deloma sledil odločbama Ustavnega sodišča št. U-l-246/19 z dne 7. 1. 2021 (Uradni list RS, št. 22/21, in OdlUS XXVI, 1) in št. U-l-214/19, Up-1011/19 z dne 8. 7. 2021 (Uradni list RS, št. 130/21, in OdlUS XXVI, 24), vendar ne v skladu z navedbami v obrazložitvi odločbe in namenom, da se parlamentarna preiskava čim manj zavlačuje in ovira. Po mnenju predlagateljice namreč roki, ki so določeni za vložitev zahteve in odločitev Ustavnega sodišča, ne sledijo namenu iz 93. člena Ustave. Tudi 2. člen ZPPre-A naj bi deloma sledil odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-50/11 z dne 23. 6. 2011 (Uradni list RS, št. 55/11, in OdlUS XIX, 24), v kateri je bilo opozorjeno, da ne ZPPre ne PoPP ne vsebujeta posebnega postopkovnega mehanizma, ki bi učinkovito preprečeval sistematično naklepno oviranje dela preiskovalne komisije s predlaganjem za priče in posledičnim izločanjem članov komisije, vključno s predsednikom. Vendar naj bi Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora opozorila, da so te vsebine v ZPPre-A premalo premišljene, slabo predstavljene ter predvsem nezadostno pojasnjene in utemeljene, kar naj bi izkazovalo, da ZPPre-A ne odpravlja v odločbi Ustavnega sodišča iz leta 2011 ugotovljenih protiustavnosti, temveč bo povzročil nove. Povzročil pa naj bi tudi pravno negotovost, ki ne bo sledila vsebini in namenu 93. člena Ustave. V zvezi z 2. in 3. členom ZPPre-A, ki urejata izločitev poslanca iz parlamentarne komisije, predlagateljica navaja, da sprejeta ureditev zaradi dolgih rokov pomeni nevarnost posega v delo preiskovalne komisije. Opozarja, da izločeni poslanec v tem času ne bo mogel več sodelovati pri delu preiskovalne komisije, kar prav tako ne sledi vsebini in namenu 93. člena Ustave. Navaja tudi, da iz ZPPre-A izhaja, da bo možno vložiti več zaporednih predlogov zoper istega poslanca z drugačno vsebino obrazložitve, kar pomeni pravno negotovost in nevarnost za zavlačevanje, na katero opozarja Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-50/11. Takšna ureditev, na spornost katere naj bi opozorila tudi Zakonodajno-pravna služba, naj bi povzročila protiustavno okrnjeno učinkovitost parlamentarne preiskave, ki jo zahteva 93. člen Ustave. V neskladju s 93. členom Ustave naj bi bila tudi določba ZPPre, ki omejuje število zunanjih strokovnih sodelavcev. Šlo naj bi za določbo, ki naj ne bi sledila odpravljanju ugotovljenih protiustavnosti in naj bi bila povsem nepotrebna, njen namen pa naj bi bil izključno omejevanje dela preiskovalnih komisij.

Predlagateljica glede na navedeno meni, da ZPPre-A po vsebini ne odpravlja protiustavnosti skladno z vsebino vseh treh navedenih odločb Ustavnega sodišča, zato z njegovo zavrnitvijo na zakonodajnem referendumu ne bi nastale protiustavne posledice. Navaja, da bi z njegovo uveljavitvijo nastale dodatne protiustavnosti, zato bi bilo treba pri presoji o dopustnosti referenduma slediti doktrini o zlorabi zakonodajne pristojnosti ter tehtati med težo in namenom zlorabe in med protiustavnostmi, ki bi ostale v veljavi, če bi bil zakon na referendumu zavrnjen. Predlagateljica navaja, da bi morala imeti prednost pravica zahtevati zakonodajni referendum. Meni tudi, da je Sklep vsebinsko prazen.

Državni zbor v odgovoru navaja, da se opredeljuje le do navedb predlagateljice, da ZPPre-A v celoti ne pomeni zakona, ki odpravlja protiustavnost na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin ali drugo protiustavnost iz četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, ker ugotovljenih protiustavnosti ne odpravlja v celoti in ker ureja tudi druga z odpravo ugotovljenih protiustavnosti nepovezana pravna vprašanja. Po mnenju Državnega zbora druge navedbe, ki se nanašajo na postopkovno in vsebinsko protiustavnost ZPPre-A, v skladu z ustavnosodno presojo v tem postopku niso upoštevne. Državni zbor opozarja, da je zakonodajalec sledil mnenju Zakonodajno-pravne službe, na katero se na več mestih sklicuje predlagateljica, razen kolikor se mnenje nanaša na domnevno protiustavnost ZPPre-A, ki ni predmet presoje v tem postopku. Po mnenju Državnega zbora 1. člen ZPPre-A odpravlja protiustavnost, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbah št. U-l-246/19 in št. U-l-214/19, Up-1011/19, ter z uvedbo možnosti ustavnosodnega nadzora na zahtevo Sodnega sveta oziroma Državnotožilskega sveta zapolnjuje ugotovljeno pravno praznino na področju preprečevanja posegov v neodvisnost sodstva in državnega tožilstva. Člen 3 ZPPre-A naj bi uredil mehanizem, s katerim se želi preprečiti sistematično naklepno oviranje dela preiskovalnih komisij s predlaganjem za priče in posledičnim izločanjem članov komisije, vključno s predsednikom komisije. S tem naj bi bil povezan tudi 2. člen ZPPre-A, ki ureja izločitev člana iz preiskovalne komisije. Državni zbor navaja, da je s tem zakonodajalec zapolnil pravno praznino, ki jo je v tem delu ugotovilo Ustavno sodišče z odločbo št. U-l-50/11, oziroma je uredil vsebino, ki je z ugotovljeno protiustavnostjo v neposredni zvezi.

Državni zbor navaja, da 4. člen ZPPre-A, ki določa število zunanjih strokovnih sodelavcev, sicer ni v neposredni zvezi z ugotovljeno protiustavnostjo iz navedenih odločb Ustavnega sodišča, vendar gre po njegovem mnenju za manj pomembno oziroma stransko vprašanje pri urejanju parlamentarne preiskave, ki je po vsebinski plati le »pritiklina« ključnih vsebinskih vprašanj iz ZPPre-A. Izpostavlja tudi, da so v 1. členu ZPPre-A poleg odprave protiustavnosti, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v odločbah št. U-l-246/19 in št. U-l-214/19, Up-1011/19, z uvedbo možnosti ustavnosodnega nadzora na zahtevo urejeni tudi drugi predlagatelji, ki lahko vložijo zahtevo za ustavnosodni nadzor (tretjina poslancev, Banka Slovenije, Varuh človekovih pravic in Računsko sodišče, samoupravna lokalna skupnost, preiskovanec ter fizična in pravna oseba zasebnega prava). ZPPre-A naj bi tako v tem delu presegal golo odpravljanje ugotovljene protipravnosti. Vendar Državni zbor poudarja, da je takšno ravnanje zakonodajalca v skladu s stališčem Ustavnega sodišča, po katerem je Državni zbor ob odpravi protiustavnosti upravičen urediti tista vprašanja, ki se nanašajo na isto vsebino in so z odpravo protiustavnosti neločljivo povezana, še posebej, da se preprečijo nove protiustavnosti (odločba Ustavnega sodišča št. U-II-1/10 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10, in OdlUS XIX, 11), 38. in 39. točka obrazložitve). Pri tem opozarja, da je Ustavno sodišče v odločbah št. U-l-246/19 in št. U-l-214/19, Up-1011/19 izrecno navedlo, da se z vprašanjem, ali bi moralo biti v postopku odreditve parlamentarne preiskave zagotovljeno tudi varstvo drugih ustavnih vrednot (torej ne samo neodvisnost sodnikov in tožilcev), ni ukvarjalo, ker to ni bilo predmet zahteve pred Ustavnim sodiščem, in da se Ustavnemu sodišču tudi še ni bilo treba opredeliti do vprašanja, kako naj ravna Državni zbor, če oceni, da je zahteva za odreditev parlamentarne preiskave v neskladju z Ustavo. Upoštevaje navedeno, je po mnenju Državnega zbora ZPPre-A v delu presegel odpravo neskladij z Ustavo, ki jih je ugotovilo Ustavno sodišče v odločbah št. U-l-50/11, št. U-l-246/19 in št. U-l-214/19, Up-1011/19, vendar ne bistveno. Poleg ureditve, ki se nanaša na odpravo ugotovljenih neskladnosti z Ustavo, naj bi zakonodajalec v ZPPre-A uredil nekatere vsebine, ki so z odpravo protiustavnosti neločljivo povezane ali so manj pomembnega oziroma stranskega pomena.

Odgovor Državnega zbora je bil posredovan v izjavo predlagateljici, ki vztraja pri navedbah v zahtevi in navaja dodatne razloge za domnevno protiustavnost nove zakonske ureditve. Problematizira dolžino rokov za vložitev zahteve za ustavnosodno varstvo in odločanje Ustavnega sodišča, odlog imenovanja parlamentarne komisije do končne odločitve Ustavnega sodišča, odsotnost prepovedi vlaganja ponovnih zahtev z isto vsebino, o kateri je že bilo presojano na Ustavnem sodišču, in določitev preiskovanca kot upravičenca za vložitev zahteve za ustavnosodno varstvo.

Po Ustavi ima v Republiki Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo uresničuje neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave). Oblast se neposredno izvršuje v znanih oblikah t. i. neposredne demokracije, med katere spada tudi zakonodajni referendum. Z vidika delovanja državne oblasti zakonodajni referendum pomeni način sodelovanja ljudstva pri sprejemanju zakonov kot najpomembnejših pravnih in političnih odločitev, ki so sicer v pristojnosti zakonodajnega predstavniškega telesa.¹ V tem primeru se ob Državnem zboru kot zakonodajalec pojavi tudi ljudstvo.

Ustava v 90. členu predvideva zakonodajni referendum kot naknadni zavrnitveni referendum o zakonu, ki ga je Državni zbor že sprejel. V zvezi z izvrševanjem referenduma državljanom (volivcem) zagotavlja dve pravici: najprej pravico 40.000 volivcev, da zahtevajo razpis referenduma (prvi odstavek 90. člena Ustave), nato pa še pravico glasovati na referendumu (tretji odstavek 90. člena Ustave). Podrobnejšo ureditev načina izvrševanja zakonodajnega referenduma Ustava prepušča zakonski ureditvi (peti odstavek 90. člena).² Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 - uradno prečiščeno besedilo, 52/20 in 30/24 - v nadaljevanju ZRLI) ureja dva različna postopka odločanja Državnega zbora o nedopustnosti referenduma in prav tako dva različna postopka ustavnosodne kontrole te odločitve. Člen 21 ZRLI ureja postopek glede zakonov iz druge do četrte alineje drugega odstavka 90. člena Ustave, 21.a člen ZRLI pa postopek glede zakonov iz prve alineje drugega odstavka 90. člena Ustave. V postopku po 21.a členu ZRLI Ustavno sodišče presoja zakon, ki je že začel veljati, v postopku po 21. členu ZRLI pa sklep Državnega zbora, s katerim je ta prepovedal referendum o zakonu, katerega uveljavitev je s tem odložena.