Odločba o ugotovitvi, da prvi, sedmi in osmi odstavek 20. člena Zakona o davčnem postopku ni v neskladju z Ustavo

1005. Odločba o ugotovitvi, da prvi, sedmi in osmi odstavek 20. člena Zakona o davčnem postopku ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-122/13-13

Datum: 10. 3. 2016

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, zače­tem z zahtevo Informacijskega pooblaščenca, na seji 10. marca 2016

Prvi, sedmi in osmi odstavek 20. člena Zakona o davč­nem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 - uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14 in 91/15) niso v neskladju z Ustavo.

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju predlagatelj) zahteva presojo prvega, sedmega in osmega odstavka 20. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2). Te do­ločbe izpodbija v delu, ki se nanaša na javno objavo podatkov neplačnikov davkov, ki so fizične osebe, ki ne opravljajo dejav­nosti. Meni, da izpodbijane določbe nesorazmerno posegajo v pravico do varstva osebnih podatkov, kot jo zagotavlja 38. člen Ustave. Poseg v to pravico naj ne bi bil primeren in tudi ne nujen. Zakonodajalec je sicer navedel cilj, ki ga je želel s tem ukrepom doseči, vendar pa predlagatelj pogreša pojasnilo, da gre prav za tisti ukrep, ki omogoča, da se doseže zastavljeni cilj - tj., da vpliva na davčno kulturo, izboljša plačilno disciplino ter spodbudi k prostovoljnemu plačilu davkov. Da ukrep ni primeren za zviše­vanje davčne kulture, predlagatelj dokazuje z izjavami medijsko izpostavljenih oseb, katerih podatki so bili objavljeni na seznamu davčnih neplačnikov in ki očitno temu dejstvu ne pripisujejo po­mena. Ukrep naj ne bi bil primeren tudi, ker po predlagateljevi oceni večji del davčnega dolga ni posledica nepripravljenosti poravnati davčni dolg, temveč je dolg neizterljiv, ker so največji davčni dolžniki plačilno nesposobni. Predlagatelj opozarja, da je država eden glavnih dolžnikov in da s tem onemogoča upnikom, da bi poplačali svoje davčne obveznosti. Prizna, da je pred prvo objavo seznama davčnih neplačnikov bilo res poravnanega 5 mi­lijonov EUR dolga, vendar meni, da ta korelacija še ne pomeni kavzalne zveze med ukrepom in ciljem. Poleg tega meni, da ukrep ni primeren za dosego cilja, pa tudi ni nujen. Predlagatelj tudi meni, da bi morali biti objavljeni podatki diferencirani tako, da bi bile razvidne še dodatne okoliščine davčnega dolga. Po­leg razloga za neplačilo bi moralo biti objavljeno tudi, na kateri podlagi je dolg nastal. Samo tako dopolnjena objava bi lahko spodbudila k zviševanju davčne kulture kot cilju, ki ga zakono­dajalec želi doseči.

Predlagatelj se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/11 z dne 26. 9. 2012 (Uradni list RS, št. 79/12), po kateri objava osebnih podatkov ne more služiti za uskladitev podatkov v javnih evidencah. To je naloga državne uprave, ki pa jo lahko opravi tudi tako, da bi do podatkov dostopali le državni organi, ne pa tudi javnost. Objava na svetovnem spletu je po mnenju predlagatelja tudi prekomerna, ker svetovni splet ne pozna "pozabe", umik neupravičene ali nezakonite objave pa posledično ni več mogoč. Predlagatelj zakonodajalcu očita tudi, da v zakonodajnem gradivu ni pojasnil kriterijev, na pod­lagi katerih je posameznik uvrščen na javni seznam davčnih dolžnikov. Poleg kršitve 38. člena Ustave očita izpodbijani ureditvi tudi kršitev 22. člena Ustave. To kršitev vidi v tem, da ni predviden postopek, po katerem bi posameznik lahko izpodbijal napačno objavljene podatke in dosegel umik teh podatkov s svetovnega spleta. Posameznik tudi pred objavo njegovih po­datkov ni seznanjen z grožnjo objave in tako ne more preprečiti morebitne napačne objave.

Zahteva je bila vročena Državnemu zboru. Ta v odgo­voru opozarja, da je bil prvotni predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2F), ki je prinesla izpodbijano ureditev, kasneje v zakonodajnem po­stopku spremenjen in da so pri tem upoštevali mnenje Zako­nodajno-pravne službe Državnega zbora. Opozarja še, da so zavezanci imeli dovolj časa, da se pripravijo na spremembe, ki jih prinaša novela, saj je od uveljavitve do prve objave seznama davčnih neplačnikov bilo predvideno štirimesečno obdobje. V tem času je zavezanec za davek lahko zaprosil za odlog, odpis, delni odpis oziroma obročno plačevanje, če davčnega dolga ni zmogel odplačati. Državni zbor še pojasnjuje, da ima objava seznama davčnih neplačnikov dvoslojni namen. Ni namenjena zgolj vpogledu javnosti v stanje dolga davčnih zavezancev, temveč služi tudi objavi skupnega davčnega dolga. S tem imajo davkoplačevalci tudi vpogled v stanje na področju izter­jave davkov oziroma v (ne)uspešnost dela pristojnih organov pri izterjavi dolga. Državni zbor še poudarja, da je izpodbijani ukrep del novega razmisleka, po katerem si država, tudi na podlagi priporočil Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o davčnih in finančnih oazah (grožnja za notranji trg EU (2012/C 229/03)), prizadeva za večjo preglednost davčnih podatkov tudi tako, kot to predvideva izpodbijana ureditev.

Mnenje je poslala tudi Vlada. V njem navaja, da je kot predlagatelj želela zmanjšati problem neplačevanja javnih daja­tev oziroma spodbuditi prostovoljno plačevanje javnih dajatev in zagotoviti varnejše poslovno okolje. Meni, da se učinkovito pobiranje javnih dajatev krepi tako z ukrepi za izboljšanje delo­vanja davčnih in carinskih organov kot z ukrepi, ki spodbujajo zavezance k prostovoljnemu plačevanju davkov, k zviševanju davčne kulture in s tem tudi plačilne discipline v širšem smislu. Ugotavlja, da mora zaradi nizke davčne kulture zavezancev za davek, ki prostovoljno ne izpolnijo davčnih obveznosti, sprejeti še dodatne ukrepe, ki bodo te zavezance spodbudili k plačevanju. Zato meni, da je javna objava (sicer davčne skrivnosti) namenje­na doseganju javne koristi in da je primeren način spodbujanja prostovoljnega, pravilnega in pravočasnega plačevanja davčnih obveznosti, izboljšuje plačilno disciplino, zvišuje davčno kulturo Izpodbijani ukrep povečuje prihodke države in s tem tudi pomaga reševati gospodarsko krizo v državi. Ker ukrep zasleduje javno korist, je poseg ustavno dopusten. Vlada meni, da je ukrep tudi sorazmeren, saj "javna korist odtehta interes zavezanca za davek, da se ne objavi protipravno ravnanje do skupnosti". Opozarja še, da je izpolnitev davčne obveznosti temeljna obve­znost zavezanca za davek in da je učinkovito pobiranje davkov ključno za delovanje države in za opravljanje njenih socialnih, ekonomskih, razvojnih in drugih nalog. Davčni sistem mora biti učinkovit in ekonomičen v smislu, da bodo imeli davčni organi pri pobiranju davka čim nižje stroške. Glede učinkovitosti ukrepa Vlada pojasnjuje, da je bilo na prvem seznamu približno 16.000 dolžnikov, s skupnim dolgom več kot 900 milijonov. Po objavi je dolg poravnalo 1096 dolžnikov v višini 5,1 milijona EUR. Vlada na očitek, da so objavljeni tudi tisti davčni dolžniki, ki so vložili pravno sredstvo, odgovarja, da so pravna sredstva v davčnem postopku sicer res nesuspenzivna. Vendar pa lahko davčni or­gan do odločitve o pritožbi odloži davčno izvršbo, če oceni, da bi bilo pritožbi mogoče ugoditi. V teh primerih, ko je davčna izvršba odložena, davčni zavezanec ne bo uvrščen na seznam. Tudi tisti, ki jim je davčni dolg odpisan, ki jim je dovoljeno obročno plačilo dolga ali odlog plačila, ne bodo obravnavani kot dolžniki in ne bodo uvrščeni na seznam. Glede načina objave Vlada pojasnjuje, da je davčni organ objavo na spletu po nasvetu pre­dlagatelja tehnično opravil tako, da onemogoča iskanje podatkov prek iskalnikov in brez optične prepoznave znakov. Vlada je v mnenju predstavila še nekatere tuje ureditve, ki poznajo ukrep javne objave davčnih neplačnikov.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila posredovana predlagatelju. Predlagatelj je navedel, da je iz mnenja Vlade in odgovora Državnega zbora razviden "resnični cilj" objave neplačnikov, tj. objava kot sankcija, kot sramotilni steber, kar pa ni ustavno dopusten cilj. Podatki o plačilu dolga po prvi objavi seznama kažejo, da ukrep ni učinkovit, ker je bilo plačanega zanemarljivo malo davčnega dolga. Predlagatelj opozarja na tuje ureditve, na katere se sklicuje Vlada in ki jih zakonodajalec navaja v zakonodajnem gradivu in naj ne bi bile primerljive z izpodbijano (izjema je le Hrvaška ureditev). V tujih ureditvah so po mnenju predlagatelja kriteriji za objavo strožji.