Odločba o ugotovitvi, da devetnajsta alineja drugega odstavka 4. člena in drugi odstavek 5. člena Zakona o pogrebni in pokopališki dejavnosti nista v neskladju z Ustavo

981. Odločba o ugotovitvi, da devetnajsta alineja drugega odstavka 4. člena in drugi odstavek 5. člena Zakona o pogrebni in pokopališki dejavnosti nista v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-223/16-20

Datum: 23. 4. 2020

Ustavno sodišče je v postopku ocene ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 23. aprila 2020

Devetnajsta alineja drugega odstavka 4. člena in drugi odstavek 5. člena Zakona o pogrebni in pokopališki dejavnosti (Uradni list RS, št. 62/16) nista v neskladju z Ustavo.

Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti devetnajste alineje drugega odstavka 4. člena, drugega odstavka 5. člena, četrtega odstavka 62. člena, prvega stavka prvega odstavka 63. člena in drugega odstavka 63. člena Zakona o pogrebni in pokopališki dejavnosti (v nadaljevanju ZPPDej). Predlaga, naj Ustavno sodišče oceni njihovo skladnost z 2., 9., 14., 15., 35., 51., 72., 74., 138., 140., 142., 146. in 147. členom Ustave.

Drugi odstavek 5. člena ZPPDej naj bi bil v neskladju z 2., 15. in 140. členom Ustave ter načelom subsidiarnosti iz Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS). Predlagatelj navaja, da je bilo organiziranje opravljanja pogrebne in pokopališke dejavnosti kot izvirna naloga občin določena s sprejetjem Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18 – v nadaljevanju ZLS), ki je postavil temelje nove lokalne samouprave. Izpodbijana zakonska določba naj bi zato nesorazmerno posegla v izvirne pristojnosti občin. Predlagatelj obsežno pojasnjuje idejno zasnovo lokalne samouprave ter se sklicuje na kritična stališča pravne teorije o preveč restriktivno določenih pristojnostih lokalne samouprave v prvem odstavku 140. člena Ustave. Meni še, da bi morale biti pristojnosti občin določene stabilno in da njihov obstoj ne bi smel biti odvisen od vsakokratnih političnih oziroma vladajočih struktur na državni ravni odločanja. Zato naj bi s sprejetjem izpodbijane določbe prišlo do protiustavnega oziroma nesorazmernega posega v delovno področje lokalne samouprave.

Predlagatelj drugemu odstavku 5. člena ZPPDej očita tudi neskladje s 142. členom Ustave in 9. členom MELLS. Navaja, da so občine s »privatizacijo« pogrebne dejavnosti izgubile lasten finančni vir. Iz naslova predhodno skupne dejavnosti naj bi prejemale prihodek (koncesijsko dajatev ali plačilo za storitev javne službe, odvisno od načina izvajanja dejavnosti), ki je imel pravno naravo drugega lastnega vira iz prvega odstavka 7. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08, 36/11, 71/17 in 21/18 – popr. – v nadaljevanju ZFO-1). Ta prihodek naj bi občinam omogočal izvajanje obeh dejavnosti, saj naj bi pokopališka dejavnost običajno prinašala izgubo, pogrebna dejavnost pa dobiček. Občine naj bi dobiček iz pogrebne dejavnosti uporabile za pokrivanje izgube v pokopališki dejavnosti. Zato naj bi zakonodajalec občinam povzročil hude finančne posledice. Odvzel naj bi jim lasten finančni vir, ne da bi ga nadomestil z drugim, ter jih postavil v položaj, ko bodo morale zagotoviti dodatna finančna sredstva za delovanje pokopališke dejavnosti.

Izpodbijana zakonska določba naj bi bila v neskladju tudi s 35. členom Ustave. Predlagatelj se sklicuje na odločbi Ustavnega sodišča št. Up-2155/08 z dne 1. 10. 2009 (Uradni list RS, št. 82/09, in OdlUS XVIII, 85) in št. U-I-54/99 z dne 13. 6. 2002 (Uradni list, št. 61/02, in OdlUS XI, 137) in navaja, da zakonodajalec ob »privatizaciji« pogrebne dejavnosti ni upošteval javnega interesa oziroma standardov, sprejetih v navedenih odločbah. Pri tem posebej izpostavlja, da je bila pogrebna dejavnost, dokler je bila urejena z režimom gospodarske javne službe, podvržena večjemu in bolj učinkovitemu nadzoru s strani občine, kot ga bo sedaj lahko izvajala država zgolj z inšpekcijskim nadzorstvom. Zato meni, da organiziranost pogrebne dejavnosti v obliki gospodarske javne službe zagotavlja spoštovanje človekove pravice iz 35. člena Ustave, »privatizacija« te dejavnosti pa naj bi jo ogrožala.

Predlagatelj izpodbija tudi prvi stavek prvega odstavka 63. člena, drugi odstavek 63. člena in četrti odstavek 62. člena ZPPDej. Vsem očita neskladje z 2. členom Ustave. Četrtemu odstavku 62. člena ZPPDej očita neskladje še s 35., 51. in 72. členom Ustave, drugemu odstavku 63. člena ZPPDej pa neskladje z 9., 72., 140. in 142. členom Ustave. Določbe urejajo prehodno obdobje enega leta, v katerem se morajo občine, koncesionarji in drugi izvajalci pogrebne dejavnosti prilagoditi novi ureditvi po ZPPDej. Glede občin predlagatelj navaja, da v tem času ne morejo zagotoviti izvajanja 24-urne dežurne službe, ker je ta rok v nasprotju s časovnim okvirjem, ki ga za podelitev koncesij določa Zakon o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZJZP) oziroma ki ga pri ustanovitvi javnega podjetja zahteva Zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS). Glede koncesionarjev predlagatelj zatrjuje, da prehodno obdobje protiustavno oziroma v neskladju z načelom zaupanja v pravo posega v pravni položaj tistih koncesionarjev, ki so imeli sklenjene koncesijske pogodbe pred sprejetjem ZPPDej. Ti naj bi utrpeli prisilno zmanjšanje predmeta koncesije, saj naj bi jim bile v celoti odvzete storitve, ki se nanašajo na pokopališko dejavnost, in delno odvzete storitve, ki se nanašajo na pogrebno dejavnost. Prav tako naj bi utrpeli prisilno skrajšanje trajanja koncesijskih razmerij. Glede izvajalcev pogrebne dejavnosti pa navaja, da imajo na voljo prekratko prehodno obdobje za prilagoditev novim zakonskim zahtevam.

Devetnajsta alineja drugega odstavka 4. člena ZPPDej naj bi bila v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in s 147. členom Ustave. Predlagatelj meni, da je pogrebna pristojbina javna dajatev, pri urejanju katere zakonodajalec ni upošteval temeljnih meril, ki jih je Ustavno sodišče določilo že v odločbi št. U-I-233/97 z dne 15. 7. 1999 (Uradni list RS, št. 61/99, in OdlUS VIII, 188). Določbi očita, da je nedoločna, da iz nje ne izhaja namen pridobivanja pristojbine ter da ne določa njene višine in drugih pogojev, pod katerimi jo lahko predpiše občina, in je zato v neskladju s 147. členom Ustave. Zaradi teh nepravilnosti ji predlagatelj očita tudi neskladje z načelom enakosti pred zakonom. Meni, da bo višina pristojbine odvisna od finančnega položaja občine in da prebivalci občin svojih pravic ne bodo mogli uresničevati pod enakimi pogoji.

Predlagatelj celotnemu ZPPDej očita tudi neskladje z 2. in 87. členom Ustave. Navaja, da zakonodajalec ni jasno opredelil, ali upravljanje s pokopališči ostaja javna gospodarska služba, da pri sprejemanju ZPPDej ni upošteval posebnih značilnosti pokopališč, ki narekujejo ravnanje po drugačnem pravnem režimu od splošnega upravljanja s premoženjem po Zakonu o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 86/10, 75/12, 50/14 in 76/15 – v nadaljevanju ZSPDSLS), ter da ni jasno in določno razmejil med tržnimi in netržnimi storitvami prej enotne dejavnosti. Navaja, da je posebna opredelitev pokopališke dejavnosti v izpodbijanem zakonu presegla temeljni namen institutov upravljanja s premoženjem, urejenih v ZSPDSLS. Zato meni, da gre za kvalificirano nekonsistentnost v pravnem sistemu, ki je v neskladju z načelom pravne države.

Ustavno sodišče je zahtevo posredovalo v odgovor Državnemu zboru. Ta zavrača očitek o posegu v funkcionalno in finančno avtonomijo lokalne samouprave. Državni zbor odgovarja, da iz 140. člena Ustave izhaja, da se za tipične lokalne javne službe štejejo zgolj tiste, ki so lokalno pogojene, ki se opravljajo na lokalni ravni in jih je mogoče od občine do občine urejati drugače zaradi njihovih posebnosti. Zato naj bi bilo očitno, da se pogrebna dejavnost ne nanaša zgolj na prebivalce občine in da že zgolj zagotavljanje pietetnih, zdravstvenih in sanitarno-higienskih pogojev zahteva tudi državno urejanje. Državni zbor navaja, da devetnajste alineje drugega odstavka 21. člena ZLS ni mogoče razumeti kot prepovedi opravljanja pogrebne dejavnosti kot tržne ter da novi zakon ne preprečuje občinam, da to dejavnost še naprej opravljajo, dopušča pa konkurenco zasebnih subjektov. Glede financiranja Državni zbor opozarja, da je zakon uvedel novo dodatno namensko sredstvo, pogrebno pristojbino, ki bo občinam omogočala pridobivanje zadostnih sredstev za učinkovito upravljanje pokopališč.

Glede očitka o protiustavnem posegu v 35. člen Ustave Državni zbor odgovarja, da je mogoče pietetne, zdravstvene in sanitarno-higienske standarde kot civilizacijske dosežke oziroma javni interes varovati tudi na prostem trgu. Pojasnjuje, da je varstvo tega javnega interesa v zakonu posebej poudarjeno. Izhaja že iz temeljnega načela pietete (2. člen ZPPDej), še dodatno pa je poudarjeno z določitvijo minimalnih pogojev za zasebne izvajalce, ki bodo izvajali pogrebno dejavnost (7. člen ZPPDej), z določitvijo osnovnih elementov minimalnega pogreba (drugi odstavek 12. člena ZPPDej) ter najvišjo ceno za pogreb (tretji odstavek 16. člena ZPPDej). Državni zbor zavrača tudi očitke o protiustavnosti prehodnih določb ZPPDej. Ocenjuje, da je rok enega leta za uveljavitev nove ureditve dovolj dolg in razumen, da lahko občine in ostali udeleženci izvedejo vsa potrebna opravila za ustrezno prilagoditev.

Mnenje je podala tudi Vlada, ki zavrača vse očitke predlagatelja. Glede očitka o protiustavnem odvzemu izvirne pristojnosti navaja, da ZPPDej ni posegel v izvirne pristojnosti občin, ker so te določene na zakonskem nivoju, ZLS pa ni hierarhično višji predpis od ZPPDej. Sklicujoč se na pretekle odločbe Ustavnega sodišča, navaja, da je drugi odstavek 21. člena ZLS programska norma, nastala ob spremembi sistema lokalne samouprave v letu 1994, s katero naj bi zakonodajalec določil zgolj okvirni obseg občinskih nalog. Meni, da iz 140. člena Ustave izhaja, da je mogoče za tipične lokalne javne službe šteti zgolj tiste, ki so lokalno pogojene, jih opravljamo na lokalni ravni ter jih je mogoče od občine do občine urediti drugače. Pogrebna dejavnost naj ne bi bila taka, saj se ne nanaša zgolj na prebivalce ene občine, hkrati pa zahteva državno urejanje zaradi zagotavljanja enakih pietetnih, zdravstvenih in sanitarno-higienskih pogojev, standardov in normativov. Vlada zavrača tudi očitek o neskladnosti s 147. členom Ustave, ker naj ZPPDej ne bi nalagal občinam novih finančnih obveznosti, ampak naj bi jim z uvedbo pogrebne pristojbine omogočal, da zberejo dodatna sredstva za učinkovito upravljanje pokopališč.

Glede očitka o protiustavnem posegu v 35. člen Ustave Vlada meni, da je mogoče javni interes (pieteto, zdravstvene in sanitarno-higienske razloge) kot civilizacijski standard pri pogrebni dejavnosti varovati tudi na prostem trgu. Enako kot Državni zbor navaja številne določbe ZPPDej, ki so namenjene varovanju uresničevanja te človekove pravice. Meni še, da novi zakon uvaja višje standarde varstva te pravice, ki se bodo enotno izvajali na ozemlju celotne države.

Vlada zavrača očitek o protiustavnih posegih v pravni položaj koncesionarjev zaradi zmanjšanja predmeta koncesije. Meni, da zakonska sprememba ne poslabšuje položaja koncesionarjev, ker bodo ti še vedno lahko izvajali svojo dejavnost na trgu. Občinam pojasnjuje, da so se spremembe na tem področju že dalj časa pripravljale ter da so morale biti nanje pripravljene. Pojasnjuje, da je bil ključni cilj zakonodajalca, da poenoti pogoje izvajanja pogrebne in pokopališke dejavnosti ter da na vseh ključnih področjih varuje javni interes. Vlada zavrača tudi očitek o tem, da je ZPPDej v takšnem nasprotju z ZSPDSLS, da bi to povzročilo protiustavnost. Meni, da ZPPDej upošteva posebnosti pokopališke dejavnosti in v tem delu zgolj kot lex specialis drugače ureja upravljanje s premoženjem občin. Zavrača očitek o protiustavnosti prvega stavka prvega odstavka 63. člena in drugega odstavka 63. člena ZPPDej, saj meni, da zakon določa dovolj dolgo prehodno obdobje.

V zvezi z očitkom o protiustavnosti ureditve pogrebne pristojbine Vlada meni, da bodo občine same odločale o uvedbi pogrebne pristojbine glede na poslovne rezultate pokopališča in planirane aktivnosti. Navaja, da glede na dejstvo, da se tudi cene drugih javnih služb med občinami razlikujejo, ureditev ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila poslana predlagatelju. Ta zavrača njune navedbe in vztraja pri svojih očitkih. Dodatno navaja še, da so izvirne naloge lokalne samouprave v drugem odstavku 21. člena ZLS res navedene zgolj primeroma, vendar ne gre za določbo programske narave. Meni, da gre za obvezen delokrog oziroma za zajamčeno področje izvirnih pristojnosti občine. Sklicujoč se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/95 z dne 11. 7. 1996 (Uradni list RS, št. 44/96, in OdlUS V, 118), zatrjuje, da tudi najbolj tipične lokalne zadeve (npr. oskrba s pitno vodo) deloma zadevajo vsakogar, kdor se nahaja na območju lokalne skupnosti, ter da se na pristojnosti lokalne samouprave ne sme gledati preveč zožujoče.

Predlagatelj je z Ustavo predviden državni organ, ki mu Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) podeljuje privilegiran dostop do Ustavnega sodišča. Zato gre za kvalificiranega udeleženca postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti predpisov, od katerega se utemeljeno pričakuje, da bodo njegove zahteve strokovno in kvalitetno obrazložene. (Glej opombo 1)

Obravnavana zahteva nima teh značilnosti. Njena vsebina je ponekod nejasna in nepregledna. Predlagatelj podaja številne trditve o domnevni protiustavnosti izpodbijanega zakona, ki so oblikovane nesistematično, pogosto so neobrazložene in tudi očitno neutemeljene. Glede na navedeno je Ustavno sodišče obravnavalo le tiste predlagateljeve očitke, ki so razumljivi, dovolj opredeljeni in niso očitno neutemeljeni. (Glej opombo 2) Za dovolj jasne in obrazložene je štelo naslednje očitke:

– da je drugi odstavek 5. člena ZPPDej v neskladju s prvim odstavkom 140. člena Ustave;

– da je drugi odstavek 5. člena ZPPDej v neskladju s 142. členom Ustave;

– da je drugi odstavek 5. člena ZPPDej v neskladju s 35. členom Ustave;