Odločba o ugotovitvi, da je bil 58. člen Zakona o urejanju prostora v neskladju z Ustavo

380. Odločba o ugotovitvi, da je bil 58. člen Zakona o urejanju prostora v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-327/20-16

Datum: 20. 1. 2022

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Upravnega sodišča, na seji 20. januarja 2022

Člen 58 Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17) je bil v neskladju z Ustavo.

Odločitev iz 1. točke izreka se izvrši na način, določen v 31. točki obrazložitve te odločbe.

Upravno sodišče je prekinilo postopka odločanja o tožbah v upravnem sporu, vloženih na podlagi 58. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), zoper občinska prostorska načrta. Na podlagi 156. člena Ustave je vložilo zahtevi, naj Ustavno sodišče oceni ustavnost 58. člena ZUreP-2.

Predlagatelj meni, da je sodno varstvo zoper prostorske izvedbene akte, kot ga ureja 58. člen ZUreP-2, v neskladju z 2., 140., 157. in 160. členom Ustave. Navaja, da v teoriji in praksi ni sporno, da so občinski odloki splošni (podzakonski) akti. Povzema tretjo alinejo prvega odstavka 160. člena in 157. člen Ustave, tretjo alinejo prvega odstavka 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) in 2. člen Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1), ki urejajo pristojnosti Ustavnega oziroma Upravnega sodišča. Sklicujoč se tudi na četrti odstavek 5. člena ZUS-1 in sodno prakso, ki po predlagateljevih navedbah doslej ni dopuščala pravnega varstva zoper prostorske akte po tej določbi, ter na odgovor Ministrstva za okolje z dne 25. 9. 2017 na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS) k predlogu ZUreP-2 (v nadaljevanju Odgovor MOP), predlagatelj trdi, da gre pri pravnem varstvu iz 58. člena ZUreP-2 nedvomno za presojo zakonitosti splošnega pravnega akta. Čeprav naj bi šlo pri prostorskih aktih za pravne akte sui generis, ki jih opredeljuje konkretnejši pristop k normiranju, imajo ti po zatrjevanju predlagatelja predvsem naravo splošnih pravnih aktov, za katerih presojo zakonitosti (in ustavnosti) je izključno pristojno Ustavno sodišče. Zato meni, da je ZUreP-2 z določitvijo, da o zakonitosti enega izmed občinskih odlokov odloča Upravno sodišče, posegel v ustavno ureditev odločanja o zakonitosti pravnih aktov, pri čemer opozarja tudi, da je bila slednja po stališču Ustavnega sodišča skladna z Ustavo in Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP). (Glej opombo 1)

Za primer, da Ustavno sodišče ne bi sledilo argumentom o izključni pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo ustavnosti in zakonitosti splošnih pravnih aktov, pa predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave. Očita ji nejasno razmejitev pristojnosti Upravnega in Ustavnega sodišča, utemeljuje njeno nekonsistentnost in notranjo neskladnost glede na obveznosti rednih sodišč v skladu s 125. členom Ustave in institut t. i. exceptio illegalis ter meni, da za vzporedno pristojnost ni mogoče najti razumnega razloga. Predlagatelj izpostavlja tudi, da iz presoje Ustavnega sodišča izhaja, da sprememba namenske rabe lahko pripelje do nedopustnega posega v položaje, ki so varovani s 33. členom Ustave, za presojo ustavnosti, ki je v določenih primerih neločljivo povezana s presojo zakonitosti, pa je z učinkom erga omnes pristojno izključno Ustavno sodišče. Ustavnoskladna razlaga izpodbijane ureditve po mnenju predlagatelja tudi ne daje odgovora na nekatera pomembna vprašanja postopka. Predlagatelj oporeka zahtevi izpodbijane ureditve po odločanju v sporu polne jurisdikcije ter pri tem pojasnjuje, da je princip, da lahko sodišče upravni akt odpravi in o stvari odloči le pod pogoji iz 65. člena ZUS-1, posledica načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave, v skladu s katerim sodni nadzor ne sme pomeniti prevzemanja vloge in funkcije izvršilne veje oblasti. Meni, da sodni nadzor tudi ne bi smel pomeniti prevzemanja normodajne funkcije lokalne oblasti, izpodbijana ureditev pa, upoštevajoč deseti odstavek 58. člena ZUreP-2, temu nasprotuje. Z načinom izvršitve sodbe sodišče po mnenju predlagatelja neposredno poseže v ureditev, ki jo je treba uporabiti za dovoljevanje posegov v prostor, pri čemer naj bi, kot izhaja iz Odgovora MOP, pripravljavec zakona glede na osmi odstavek 58. člena ZUreP-2 očitno od sodišča pričakoval še bistveno širši postopek, kot ga izjemoma dovoljuje ZUS-1.

Nadalje predlagatelj trdi, da z odločitvijo, sprejeto po 58. členu ZUreP-2, ki učinkuje za vse (erga omnes), sodišče poseže v javni interes in v interes tretjih oseb ter v izvirno občinsko nalogo urejanja prostora (140. člen Ustave). Zatrjuje, da določbe ZUS-1 ne omogočajo izvedbe postopka sprejemanja oziroma spreminjanja prostorskih aktov, ki mora temeljiti na strokovnih podlagah nosilcev urejanja prostora, ki v upravnem sporu ne sodelujejo, ter v katerem poteka usklajevanje številnih različnih interesov. Predlagatelj meni, da tudi podrobnejša ureditev postopka drugače, kot to ureja ZUS-1, ne bi bila v skladu z ustavno opredeljeno nalogo Upravnega sodišča, da sodi o zakonitosti posamičnih upravnih aktov, s katerimi se odloča o pravicah oziroma pravnih koristih posameznikov na področju upravnega prava, kar po Ustavi in ZUS-1 učinkuje le med udeleženci postopka. Postopek po ZUS-1 po mnenju predlagatelja ni prilagojen presoji, ali je imela lokalna oblast razumen razlog za izpodbijano prostorsko ureditev in ali je (pravilno) pretehtala pravično ravnovesje med interesi skupnosti in posameznika, ali celo spreminjanju ureditev prostora in s tem poseganju v izvirno pristojnost lokalne skupnosti.

Državni zbor v odgovoru na zahtevo uvodoma navaja, da je na neskladje upravnega spora zoper prostorske akte kot splošne pravne akte s 160. členom Ustave in s celotno ureditvijo upravnega spora ZPS opozorila že v postopku sprejemanja ZUreP-2 ter obenem izpostavila tudi številne pomanjkljivosti ureditve iz predloga 58. člena ZUreP-2, ki v nadaljnjem zakonodajnem postopku niso bile vse odpravljene. Državni zbor meni, da je osrednje vprašanje, ali lahko brez spremembe 160. člena Ustave zakon določi, da je poleg Ustavnega sodišča za presojo zakonitosti podzakonskih predpisov pristojno tudi Upravno sodišče v upravnem sporu. Po stališču Državnega zbora 160. člen Ustave ne določa izključne pristojnosti Ustavnega sodišča, saj ustavni institut exceptio illegalis dopušča, da lahko katerokoli sodišče, ki odloča v sporu ali v drugi zadevi iz sodne pristojnosti, ugotovi nezakonitost podzakonskega predpisa ali drugega splošnega akta in ga pri odločanju v nezakonitem delu ne uporabi. Samo po sebi naj bi zato ne bilo v neskladju z Ustavo, da poseben zakon za določene vrste predpisov določi, da lahko Upravno sodišče v upravnem sporu ugotavlja nezakonitost takih predpisov na način, ki je vsebinsko podoben abstraktni presoji ustavnosti in zakonitosti pred Ustavnim sodiščem. Državni zbor pri tem dodaja, da postopek sodnega varstva po 58. členu ZUreP-2 ni upravni spor, temveč poseben sodni postopek, v katerem se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor. Zato po mnenju Državnega zbora niso upoštevne navedbe predlagatelja o neprimernosti določb ZUS-1 za ta postopek, saj mora sodišče v okviru smiselne uporabe ZUS-1 samo poiskati ustrezne rešitve. Glede vzporednega teka postopka po 58. členu ZUreP-2 ter postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti prostorskega akta pred Ustavnim sodiščem pa predlagatelj navaja, da morajo biti glede na 1. člen ZUstS za odločanje o pobudi izkoriščena vsa druga pravna sredstva, o katerih odločajo druga sodišča. Po mnenju Državnega zbora je podvajanje pravnih sredstev in nastanek pravnih nejasnosti zato mogoče preprečiti s tem, da Ustavno sodišče zavrže pobudo zaradi neizčrpanja, če pobudnik lahko uporabi sodno varstvo po 58. členu ZUreP-2. Glede na navedeno Državni zbor predlaga, naj Ustavno sodišče zahtevo za oceno ustavnosti zavrne.

O zahtevi je podala mnenje Vlada. Navaja, da možnost vložitve upravnega spora zoper državne prostorske načrte (v nadaljevanju DPN), občinske prostorske načrte (v nadaljevanju OPN) in občinske podrobne prostorske načrte (v nadaljevanju OPPN) iz razloga varstva interesov posameznika obstaja že v četrtem odstavku 5. člena ZUS-1, izrecno pa se je to uredilo v 58. členu ZUreP-2. Ta po navedbah Vlade kot novost vpeljuje možnost vložitve tožbe s strani nevladnih organizacij zaradi kršitve zakona v škodo javnega interesa urejanja prostora ali varstva okolja, veljavna zakonodaja pa že omogoča izpodbijanje takšnih prostorskih aktov kot splošnih pravnih aktov pred Ustavnim sodiščem. Vlada utemeljuje splošno pravno naravo prostorskih aktov in se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-6/17. Pojasnjuje, da Ministrstvo za okolje in prostor pripravlja spremembe in dopolnitve ZUreP-2, v okviru katerih bo znova podrobno preučilo tudi problematiko izpodbijanega 58. člena.

Ustavno sodišče je zadevi št. U-I-327/20 in št. U-I-73/21 združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja. Zahteve, vložene v zadevi št. U-I-73/21, Ustavno sodišče ni poslalo v odgovor nasprotnemu udeležencu. Glede na to, da gre za vsebinsko identični zahtevi, je Ustavno sodišče štelo, da je imel Državni zbor možnost pojasniti svoja stališča že v odgovoru na zahtevo št. U-I-327/20.

V skladu s 156. členom Ustave mora sodišče prekiniti postopek in začeti postopek pred Ustavnim sodiščem, če pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven. (Glej opombo 2) Tako dejstvo prekinitve postopka kot tudi to, da mora sodišče izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, spadata v okvir procesne predpostavke iz 156. člena Ustave in iz prvega odstavka 23. člena ZUstS, ki mora biti izpolnjena za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. Pri tem mora sodišče izkazati, da izpodbijanih zakonskih določb ni mogoče razložiti ustavnoskladno. (Glej opombo 3)

Izpodbijani 58. člen ZUreP-2 se glasi:

''(1) Zoper prostorske izvedbene akte je mogoč upravni spor, za katerega se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja upravni spor, če ta zakon ne določa drugače.

V upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti prostorskih izvedbenih aktov kot splošnih pravnih aktov v delu:

– določitve namenske rabe prostora ali usmeritev za namensko rabo prostora,