Odločba o ugotovitvi, da so prvi odstavek 24. člena Zakona o denacionalizaciji ter 107. člen in prvi odstavek 173. člena Stanovanjskega zakona v neskladju z Ustavo

2424. Odločba o ugotovitvi, da so prvi odstavek 24. člena Zakona o denacionalizaciji ter 107. člen in prvi odstavek 173. člena Stanovanjskega zakona v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-473/22-11

Datum: 15. 6. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Okrajnega sodišča v Mariboru, na seji 15. junija 2023

Prvi odstavek 24. člena Zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91-I, 31/93, 65/98 in 66/2000) ter 107. člen in prvi odstavek 173. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03, 57/08, 87/11, 27/17, 59/19 in 90/21), kolikor se nanašajo na neprofitna najemna razmerja za nedoločen čas, ki so jih s prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice sklenili zavezanci za vrnitev stanovanja v denacionalizaciji in v katera so kot najemodajalci pozneje vstopili upravičenci do denacionalizacije oziroma njihovi univerzalni pravni nasledniki, so v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora protiustavnost iz prejšnje točke izreka te odločbe odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave protiustavnosti iz 1. točke izreka te odločbe se uporabljajo določbe zakonov iz 1. točke izreka te odločbe.

Predlagatelj navaja, da vlaga zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka 24. člena Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen), prvega odstavka 173. člena Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1) in »razlage 107. člena SZ-1«. Pojasnjuje, da odloča v pravdnem postopku zaradi odpovedi najemne pogodbe in izpraznitve stanovanjske nepremičnine. V predmetnem postopku naj bi tožniki, ki so solastniki denacionalizirane nepremičnine (vrnjene njihovemu pravnemu predniku) in najemodajalci, tožili najemnika, prejšnjega imetnika stanovanjske pravice, ki je še pred vrnitvijo nepremičnine v denacionalizaciji z občino sklenil neprofitno najemno pogodbo za nedoločen čas, v katero so potem po sili zakona vstopili tožniki oziroma njihov pravni prednik. Izpodbijane zakonske določbe naj bi bile podlaga za odločitev v navedeni zadevi. Na njihovi podlagi naj bi moral predlagatelj tožbeni zahtevek zavrniti, saj naj bi iz njih izhajalo, da sprememba lastništva ne vpliva na že obstoječa najemna razmerja. Predlagatelj meni, da je izpodbijana ureditev v neskladju s 33. členom Ustave.

Predlagatelj povzema vsebino ustavnega jamstva lastnine, kakor izhaja iz pravne teorije in odločb Ustavnega sodišča. Opisuje, kako se je nekdanja stanovanjska pravica v času prehoda iz sistema družbene v sistem zasebne lastnine preoblikovala v neprofitni najem. Denacionalizacijski upravičenci, ki so jim bila vrnjena stanovanja, obremenjena z najemno pravico za neprofitno najemnino, naj bi pridobili lastninsko pravico, izvotljeno temeljnih lastninskih upravičenj. Prav iz prvega odstavka 24. člena ZDen ter 107. člena in prvega odstavka 173. člena SZ-1 naj bi sledilo, da sprememba osebe najemodajalca oziroma lastnika stanovanjske nepremičnine (prej država ali občina, zdaj denacionalizacijski upravičenec) zaradi instituta ex lege prenosa pogodbe ne vpliva na najemno razmerje. Predlagatelj se sklicuje na sodbo Vrhovnega sodišča št. II Ips 89/2019 z dne 19. 6. 2020, iz katere izpostavi stališče, da je 107. člen SZ-1 v neskladju z Ustavo, kolikor se nanaša tudi na položaje, ko pridobitelj lastninske pravice na denacionaliziranem stanovanju vstopi v pravni položaj najemodajalca v najemni pogodbi za neprofitno najemnino, oziroma kolikor ne omogoča, da je tak pridobitelj lastninske pravice upravičen zahtevati sklenitev nove pogodbe s tržno najemnino ali pogodbo odpovedati.

Predlagatelj navaja, da denacionalizacijski upravičenci z najemniki, ki so jih bili zavezani prevzeti, niso sklepali najemnih razmerij prostovoljno, pač pa so v takšna razmerja vstopili z zakonsko prisilo. Država jim je vsilila najemno razmerje pod zanje neugodnimi pogoji. Zakonodaja naj tem lastnikom ne bi omogočala, da z na novo pridobljeno lastnino razpolagajo svobodno, jo tržijo in sami izbirajo namen uporabe stanovanj in najemnike. Po mnenju predlagatelja so denacionalizacijskim upravičencem s tem okrnjena temeljna lastninska upravičenja, saj stanovanj ne morejo uporabljati in imeti v neposredni posesti in ne morejo uživati civilnih plodov tržne najemnine, hkrati pa je okrnjeno njihovo razpolagalno upravičenje, saj zaradi neprofitnega najemnega razmerja težko najdejo kupca.

Četudi bi za izpodbijano ureditev obstajal legitimen cilj socialne in pravne varnosti nekdanjih imetnikov stanovanjske pravice in bi bila ureditev tudi primerna za dosego tega cilja, po oceni predlagatelja ni nujna. Cilj naj bi se mogel in moral zagotoviti z milejšimi ukrepi, ki bi manj obremenjevali lastnike. Predlagatelj trdi, da izpodbijane določbe tudi nesorazmerno posegajo v pravice najemodajalcev. Predlagatelj povzema nekatere zaključke iz sodb Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevah Hutten-Czapska proti Poljski z dne 19. 6. 2006, Mellacher in drugi proti Avstriji z dne 19. 12. 1989 in Statileo proti Hrvaški z dne 10. 7. 2014. Meni, da je pri razlagi današnjega pomena odločb Ustavnega sodišča št. U-I-119/94 z dne 21. 3. 1996 (Uradni list RS, št. 24/96, in OdlUS V, 32), št. U-I-303/00 z dne 20. 2. 2003 (Uradni list RS, št. 29/03, in OdlUS XII, 8) in št. U-I-128/08, Up-933/08 z dne 7. 10. 2009 (Uradni list RS, št. 90/09, in OdlUS XVIII, 44) treba upoštevati, da so bile sprejete pred sodbama ESČP v zadevah Hutten-Czapska proti Poljski in Statileo proti Hrvaški. V njih naj se Ustavno sodišče ne bi opredelilo do sorazmernosti posega v pravice denacionalizacijskih upravičencev. Njihovo védenje za obstoj najemnega razmerja naj ne bi moglo utemeljevati dopustnosti vsakršne omejitve, saj bi se v tem primeru izjalovil sam namen denacionalizacije kot odprave krivic.

Predlagatelj nazadnje navede, da bi bila okrnjenost lastninske pravice denacionalizacijskih upravičencev bistveno manjša, če bi jim država subvencionirala doplačilo do zneskov tržne najemnine. Ta rešitev tudi ne bi posegla v pravice najemnikov.

Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Državni zbor predstavi vsebino izpodbijanih določb v njihovem širšem zakonskem kontekstu, zgodovinsko genezo nastanka neprofitnih najemnih razmerij v stanovanjih, ki so bila predmet denacionalizacije, ter sedanjo ureditev teh razmerij. Obširno predstavi tudi vsebino dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča, ki se tako ali drugače ukvarjajo s konfliktom interesov med neprofitnimi najemniki in lastniki denacionaliziranih stanovanj, in tudi nekaterih odločitev Ustavnega sodišča, ki se ukvarjajo z denacionalizacijo. V določenem obsegu predstavi tudi razlogovanje, ki je stalo za zakonodajalčevimi odzivi na te odločitve. Izpostavlja, da so denacionalizacijski upravičenci še pred vrnitvijo podržavljenega stanovanja vedeli za sporne omejitve. Ustavno sodišče odgovora Državnega zbora v okoliščinah primera ni vročilo predlagatelju, da bi se do njega opredelil, saj odgovor ni vseboval navedb, do katerih se predlagatelj ni (smiselno) opredelil že v zahtevi za oceno ustavnosti, oziroma navedb, s katerimi predlagatelj ni mogel računati že ob vložitvi zahteve.

Ustavno sodišče je vpogledalo v pravdni spis št. I P 102/2021 Okrajnega sodišča v Mariboru.

Sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. Tako dejstvo prekinitve postopka kot tudi to, da mora sodišče izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, spadata v okvir procesne predpostavke iz 156. člena Ustave in iz prvega odstavka 23. člena ZUstS, ki mora biti izpolnjena za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. Pri tem mora sodišče izkazati, da izpodbijanih zakonskih določb ni mogoče razložiti ustavnoskladno (Glej opombo 1) oziroma da mora v konkretni zadevi, v kateri sodi, uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev. (Glej opombo 2) Navedeno pomeni, da mora biti odločitev Ustavnega sodišča o domnevni protiustavnosti zakona odločilna (nujna) za odločanje sodišča v konkretnem sodnem postopku. (Glej opombo 3)

Predlagatelj sicer navaja, da izpodbija »razlago« 107. člena SZ-1. Niti ZUstS niti Ustava ne dopuščata vlaganja zahtev za oceno ustavnosti zakonskih razlag samih po sebi. Kot že navedeno, Ustavno sodišče zavrže zahtevo za oceno ustavnosti zakonske določbe, če ugotovi, da jo je mogoče ustavno skladno razložiti. To, da morebiti neka zakonska določba dopušča tudi eno ali več z Ustavo domnevno neskladnih razlag, še ne pomeni, da je za zagotovitev ustavno skladne odločitve sodišča v konkretnem primeru potrebna intervencija Ustavnega sodišča, ki naj bi s svojo odločbo izločilo iz pravnega reda te z Ustavo neskladne razlage. Vendar je v okoliščinah primera treba šteti, da predlagatelj ne izpodbija »razlage«, pač pa dejansko 107. člen SZ-1, ki določa: »Sprememba lastnika stanovanja ne vpliva na obstoječa najemna razmerja. Vsakokratni pridobitelj lastninske pravice na stanovanju vstopi v pravni položaj najemodajalca«, in sicer za določeno ožjo kategorijo primerov, ki jih je treba subsumirati pod to določbo; in ki jo predlagatelj opiše tako: »Tudi v primerih, ko je denacionalizacijski zavezanec kot najemodajalec (in tedaj še lastnik) sklenil najemno razmerje za neprofitno najemnino, velja, da sprememba lastnika stanovanja (vrnitev denacionalizacijskemu upravičencu) ne vpliva na obstoječa najemna razmerja ter da zato vsakokratni pridobitelj lastninske pravice na stanovanju vstopi v pravni položaj najemodajalca«, oziroma krajše: »Tudi lastnik nepremičnine, vrnjene mu v last ob denacionalizaciji, mora trpeti najemno razmerje, sklenjeno za nedoločen čas in za neprofitno najemnino.« (Glej opombo 4)

Podobno je mogoče razumeti predlagatelja tudi glede zahteve za oceno ustavnosti drugih dveh izpodbijanih določb: prvega odstavka 24. člena ZDen, ki določa: »Vrnitev stvari v smislu določb tega poglavja ne vpliva na najemna, zakupna in njim podobna razmerja, ki so bila ustanovljena z odplačnimi (Glej opombo 5) pravnimi posli, če pravni posel ali zakon ne določata drugače«, in prvega odstavka 173. člena SZ-1, ki določa: »Določbe najemne pogodbe, sklenjene med zavezancem za vrnitev stanovanja in najemnikom-prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice (v nadaljnjem besedilu: najemnik), ostanejo v veljavi tudi po vrnitvi stanovanja upravičencu do denacionalizacije ali tistemu, ki mu je bilo vrnjeno zaplenjeno stanovanje oziroma njunim pravnim naslednikom, vključno s kupci in prodajalci.« Iz zahteve za oceno ustavnosti v zvezi z dejanskim stanjem pravde, v zvezi s katero je bila vložena, izhaja, da predlagatelj izpodbija prvi odstavek 24. člena ZDen-1 ter 107. člen in prvi odstavek 173. člena SZ-1, kolikor se te določbe nanašajo na neprofitna najemna razmerja za nedoločen čas, ki so jih s prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice sklenili zavezanci za vrnitev stanovanja v denacionalizaciji in v katera so kot najemodajalci pozneje vstopili upravičenci do denacionalizacije oziroma njihovi univerzalni pravni nasledniki. (Glej opombo 6)

Predlagatelj je tako izkazal obstoj procesnih predpostavk za vložitev zahteve za oceno ustavnosti izpodbijanih določb v navedenem delu. Zahtevi za oceno ustavnosti je priložil pravnomočen sklep o prekinitvi pravdnega postopka zaradi odpovedi najemne pogodbe in izpraznitve stanovanjske nepremičnine. Prepričljivo je utemeljil, da mora v tem pravdnem postopku uporabiti izpodbijane določbe, ki se v okoliščinah primera kažejo kot prepreka ugoditvi zahtevku tožnikov proti neprofitnemu najemniku. Očitno je, da izpodbijanih določb predlagatelj ne more uporabiti tako, kot narekuje njegova hipoteza o obsegu in pomenu jamstev iz 33. člena Ustave (torej tako, da lastniku stanovanja ne bi bilo treba trpeti obstoja neprofitnega najemnega razmerja, sklenjenega za nedoločen čas, v katero je po sili zakona vstopil sam oziroma že njegov pravni prednik, vse v odsotnosti trenutno veljavnih zakonskih razlogov za njegovo prenehanje). Ustavno sodišče je zato opravilo vsebinsko ustavnosodno presojo prvega odstavka 24. člena ZDen ter 107. člena in prvega odstavka 173. člena SZ-1 glede neprofitnih najemnih razmerij za nedoločen čas, ki so jih s prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice sklenili zavezanci za vrnitev stanovanja, ko pa je bilo to vrnjeno, so vanje vstopili denacionalizacijski upravičenci oziroma njihovi dediči kot najemodajalci. (Glej opombo 7)

Izpodbijana ureditev vsebuje poseben primer zakonskega prenosa obligacijskega razmerja (najemnega razmerja za stanovanje) na novega pridobitelja lastninske pravice na denacionaliziranem stanovanju (na denacionalizacijskega upravičenca oziroma na njegove univerzalne pravne naslednike). To je prenos najemne pogodbe kot celote na strani najemodajalca, ki je pravna posledica spremembe lastninske pravice med trajanjem najema. Pridobitelj lastninske pravice na v najem oddanem stanovanju v trenutku prenosa lastninske pravice pridobi ex lege položaj pogodbene stranke v obstoječem najemnem razmerju in v celoti vstopi na mesto najemodajalca. (Glej opombo 8)

Že Stanovanjski zakon v prvotnem besedilu (Uradni list RS/I, št. 18/91 – v nadaljevanju SZ/91) je v 115. členu določil, da so lastniki iz 111., 112., 113. in 114. člena SZ/91 (Glej opombo 9) zavezanci v postopkih za denacionalizacijo. Imetniki stanovanjske pravice sicer stanovanj, za katera je bila vložena zahteva za denacionalizacijo, ki ni bila pravnomočno zavrnjena, niso mogli odkupiti, so pa lahko od lastnika (zavezanca za denacionalizacijo) zahtevali sklenitev najemne pogodbe za nedoločen čas; s sklenitvijo najemne pogodbe je prenehala stanovanjska pravica (141. in 147. člen SZ/91). (Glej opombo 10) Najemnina za ta stanovanja se je morala oblikovati skladno z metodologijo, predpisano za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih (150. člen SZ/91). (Glej opombo 11) Prvi odstavek 125. člena SZ/91 je določil, da določila najemne pogodbe (torej neprofitne najemne pogodbe za nedoločen čas) ostanejo v veljavi tudi po vrnitvi stanovanja upravičencu do denacionalizacije. Člen 125 SZ/91 je poleg tega uredil določene finančne spodbude (a) lastniku – denacionalizacijskemu upravičencu, če se je strinjal, da prejšnji imetnik stanovanjske pravice odkupi stanovanje; (b) prejšnjemu imetniku stanovanjske pravice, če se je odpovedal pridobljeni pravici do neprofitnega najema. Najemno pogodbo (ne le neprofitno) je lastnik lahko odpovedal iz krivdnih razlogov iz 53. člena SZ/91, pri katerih je šlo za različne kršitve zakonskih in pogodbenih obveznosti najemnika, sicer (nekrivdno) pa le po 54. členu SZ/91, če je najemniku priskrbel drugo primerno (Glej opombo 12) stanovanje, tako da se najemnikov položaj iz najemnega razmerja ni poslabšal. Člena 56 in 57 SZ/91 sta (glede vseh najemov) uredila dolžnost lastnika, da: (a) po smrti najemnika sklene najemno pogodbo z zakoncem najemnika ali z osebo, s katero je živel v dalj časa trajajoči življenjski skupnosti, oziroma z enim od ožjih družinskih članov, navedenih v najemni pogodbi, (Glej opombo 13) oziroma da (b) po razvezi zakonske zveze ohrani kot najemnika enega od prejšnjih zakoncev po njunem sporazumu ali sodni odločbi.

Že po SZ/91 so torej upravičenci do denacionalizacije po vrnitvi stanovanja v last po sili zakona vstopili kot najemodajalci v prej sklenjena neprofitna najemna razmerja za nedoločen čas s prejšnjimi imetniki stanovanjske pravice, ki jih je bilo iz nekrivdnih razlogov mogoče odpovedati le, če je lastnik najemniku priskrbel drugo primerno stanovanje, po smrti prvega najemnika pa je lastnik na željo osebe iz določenega kroga najemniku bližnjih oseb moral sprejeti nadaljevanje najemnega razmerja z njo. Glede sklopa pravic in dolžnosti najemnika in najemodajalca SZ/91 za ta specifična razmerja ni uzakonil posebnih pravil. Predvsem je tudi lastnik – denacionalizacijski upravičenec moral na lastne stroške vzdrževati stanovanje, skupne prostore, dele, objekte in naprave v stanovanjski hiši v stanju, ki je zagotavljalo najemniku normalno uporabo stanovanja ter skupnih prostorov, delov, objektov in naprav stanovanjske hiše ves čas trajanja najema (druga alineja 42. člena SZ/91). Temeljne značilnosti izpodbijane ureditve so torej bile začrtane že v SZ/91 oziroma (po več zakonskih novelah) v Stanovanjskem zakonu (Uradni list RS, št. 18/91-I, 19/91 – popr., 21/94, 23/96 in 1/2000 – v nadaljevanju SZ). Te novele niso uvedle pomembnejših sprememb vsebine razmerja med najemodajalcem in neprofitnim najemnikom. (Glej opombo 14)