Sklep o začasnem zadržanju izvrševanja 18.a člena Zakona o finančni upravi

1576. Sklep o začasnem zadržanju izvrševanja 18.a člena Zakona o finančni upravi

Številka: U-I-33/23-10

Datum: 19. 4. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuha človekovih pravic, na seji 19. aprila 2023

Izvrševanje 18.a člena Zakona o finančni upravi (Uradni list RS, št. 25/14, 39/22 in 14/23) se do končne odločitve Ustavnega sodišča zadrži.

Varuh človekovih pravic (v nadaljevanju predlagatelj) izpodbija 18.a člen Zakona o finančni upravi (v nadaljevanju ZFU), ki je bil uzakonjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o finančni upravi (Uradni list RS, št. 14/23 – v nadaljevanju ZFU-B) in ki ureja uporabo tehničnih pripomočkov za pridobivanje podatkov o položaju in gibanju blaga. Zatrjuje neskladje z 2., 15., 23., 35. in 38. členom Ustave. Z izpodbijanim pooblastilom Finančne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju FURS) naj se ne bi pridobivali zgolj anonimni podatki o lokaciji in poti blaga, ki jih je mogoče povezati s konkretnimi fizičnimi osebami. Možna naj bi bila dva načina uporabe izpodbijanega ukrepa. Pri prvem načinu naj bi FURS pridobivala podatke o lokaciji in poti vozila, v katerem je domnevno sporno blago, ne da bi že povezala blago in/ali vozilo s konkretnimi osebami. Lokacijski podatki, pridobljeni z GPS nadzorom, naj bi bili tako vsaj določen čas izvajanja pooblastila še anonimni. Pri drugem načinu naj bi FURS pridobivala podatke o lokaciji in poti vozila in blaga v njem, ti pa naj bi bili že povezani z določeno osebo, bodisi z domnevnim storilcem prepovedanega ravnanja bodisi s tretjo osebo. Za presojo prvega načina naj bi bilo relevantno razumevanje koncepta utemeljenega pričakovanja zasebnosti iz prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v sodbi v zadevi Benedik proti Sloveniji z dne 24. 4. 2018, v skladu s katerim naj bi bilo bistveno, ali se sme razumno pričakovati zasebnost v povezavi z ugotavljanjem identitete (določitvijo osebe, povezane z zbranimi lokacijskimi podatki). Do te povezave naj bi FURS prišla z ugotavljanjem podatkov oziroma uporabo drugih pooblastil, pri čemer naj sedmi in osmi odstavek 18.a člena ZFU ne bi pomenila zadostne omejitve. Poleg tega naj bi za poseg v pravico do varstva osebnih podatkov zadoščalo, da je posameznik vsaj določljiv in ne nujno tudi določen. Ker naj bi bil namen zbiranja podatkov dokazovanje davčnih kršitev in s tem ugotavljanje individualne odgovornosti, pa naj bi šlo pri uporabi tega ukrepa za pridobivanje osebnih podatkov tudi tedaj, ko lokacijski podatki med izvajanjem GPS nadzora še ne bi bili povezani s konkretno fizično osebo.

Glede drugega načina predlagatelj poudarja težo posega (nizek dokazni standard, poseg naj bi se lahko izvajal tudi na zasebnih mestih, trajanje ni časovno omejeno, prav tako ukrep ni omejen na domnevnega kršitelja davčnih predpisov). Sklicujoč se na ustaljeno ustavnosodno presojo, prakso ESČP ter prakso Vrhovnega sodišča Združenih držav Amerike navaja, da izpodbijani ukrep ni zgolj tehnološka različica fizičnega slednja vozilu. Pridobljeni podatki naj bi dajali natančen in celovit zapis gibanja ne le vozila (in predmetov v njem), ampak tudi oseb v vozilu, iz česar naj bi bilo mogoče sklepati na različne okoliščine posameznikovega zasebnega življenja. Po predlagateljevem mnenju naj bi zato uporaba izpodbijanega ukrepa pomenila poseg v pravici iz 35. in 38. člena Ustave. Če bi bilo mogoče z zbranimi podatki izdelati podobo o posameznikovem življenju, bi lahko šlo tudi za poseg v osebnostne pravice posameznika. Možnost tako širokega nadzorovanja gibanja bi v družbi lahko prispevala k zavedanju, da lahko državni organi spremljajo posameznike na javnih mestih, kar pa bi ljudi lahko odvračalo tudi od izvrševanja svobode izražanja ter svobode zbiranja in združevanja.

Izpodbijana določba naj ne bi bila jasna in pomensko določljiva (2. člen Ustave) pri določitvi pogojev za njeno uporabo. S tega vidika naj bi bila sporna opredelitev dejanj, s katerim naj bi bile storjene najtežje kršitve predpisov o obdavčenju s področja trošarin, carin in davka na dodano vrednost, vključno z zagotovitvijo medsebojne pomoči pristojnim organom Evropske unije (v nadaljevanju EU) in držav članic EU v devetem odstavku 18.a člena ZFU. Po oceni predlagatelja naj ne bi bilo jasno in nedvoumno opredeljeno, kaj pomenijo termini najtežja kršitev, hujši prekrški ter teža prekrška. Poleg tega naj bi bila nejasna tudi pojma izvajanje ukrepa zaradi zagotovitve medsebojne pomoči pristojnim organom EU in držav članic EU, saj naj bi iz 18.a člena izhajalo, da naj bi se v tem primeru ukrep lahko izvajal tudi v primeru kršitev, ki se naj ne bi štele za najtežje; in opredelitev finančne preiskave. Ker naj tudi z ustaljenimi pristopi pravne razlage ne bi bilo mogoče ugotoviti jasne vsebine zakonskih pogojev za dopustnost uporabe ukrepa iz 18.a člena ZFU, naj meja med dovoljenim in nedovoljenim ravnanjem FURS ne bi bila jasno opredeljena, jamstva zoper arbitrarno uporabo zakona pa neučinkovita.

Predlagatelj nadalje zatrjuje, da 18.a člen ZFU ni v skladu s splošnim načelom sorazmernosti. Iz zakonodajnega gradiva naj bi izhajalo, da naj bi se v praksi pokazala potreba po sledenju blagu, ker naj bi pošiljke namreč pogosto zamenjale prevozno sredstvo, vmes pa naj bi se spremenili dokumenti, zato naj bi se za blagom izgubila vsaka sled. Po drugi strani naj bi bilo dopustno sledilno napravo namestiti le na zunanji del prevoznega oziroma prenosnega sredstva. Zaradi navedenega naj FURS ne bi mogla zasledovati s strani zakonodajalca izpostavljenega namena zakonske določbe, tj. sledenje blagu, ki zamenja prevozna sredstva. Sledenje blagu, če bi to zamenjalo vozilo in pot nadaljevalo v drugem vozilu, na katerem ne bo sledilne naprave, namreč ne bi bilo mogoče, poleg tega pa naj samo izvajanje izpodbijanega ukrepa ne bi omogočalo pridobitve podatka o tem, da je blago zamenjalo vozilo. Za to naj bi bilo potrebno vizualno nadzorovanje. Posledično naj izpodbijani ukrep ne bi bil primeren za dosego sicer ustavno dopustnega cilja.

Z vidika zatrjevane nesorazmernosti v ožjem pomenu pa predlagatelj izpostavlja dokazni standard (razlogi za sum), ki naj se tudi ne bi nanašal na konkretnega posameznika, zato naj bi bil glede na vsebino in težo posega prenizek. Primerljivi posegi na javnih mestih naj bi se v kazenskem postopku izvajali ob višjem dokaznem standardu utemeljenih razlogov za sum (149.a člen Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 176/21 – uradno prečiščeno besedilo – ZKP). Zakon naj tudi ne bi določal dodatnih jamstev, ki bi preprečevala arbitrarno izvajanje pooblastila, na primer zahtevo, da je pred odreditvijo ukrepa treba izkazati, da je sporno blago prav v določenem vozilu, ki se mu bo tajno sledilo s tehničnimi sredstvi. Ureditev načela subsidiarnosti naj bi bila nejasna oziroma nesmiselna; dejstvo, da naj izpodbijana določba ne bi določala dodatnih pogojev, ki bi zagotavljali, da bi se to pooblastilo uporabilo samo v primeru, ko je za to upravičen razlog; in odsotnost predvidljive določitve najhujših kršitev davčnih predpisov, časovne omejitve ukrepa ter zahteve po obdobnem preverjanju upravičenosti in nujnosti izvajanja ukrepa. Iz navedenih razlogov naj 18.a člen ZFU ne bi bil sorazmeren v ožjem smislu.

Člen 18.a naj bi bil neskladen z 38. členom Ustave tudi zaradi odsotnosti obvestila posamezniku, ki naj bi se mu sledilo po 18.a členu ZFU oziroma ki naj bi se ga povezalo s tako zbranimi lokacijskimi podatki, o izvedenem ukrepu, s čimer bi mu bila dana možnost, da se z zbranimi podatki seznani, in naknadno sodno varstvo. ZFU naj bi namreč v nasprotju z ustaljeno prakso ESČP predvideval, da se tajno GPS sledenje uporabi zgolj na podlagi odločitve predstojnika finančne uprave in brez neodvisnega in nepristranskega zunanjega nadzora (predhodnega ali naknadnega). Glede na to, da 18.a člen ZFU ureja različno invazivne posege v pravico do zasebnosti in pravico do varstva osebnih podatkov, bi moral biti ukrep po predlagateljevem mnenju zaradi možnosti zlorab podrejen vsaj naknadni sodni kontroli, katere namen je preprečevanje zlorab in arbitrarnosti pri poseganju v zasebnost ne glede na vrsto postopka, v katerem naj bi se poseg izvajal. ZFU naj tudi ne bi predvidel učinkovite posledice nezakonitega ravnanja oblastnega organa v obliki izločitve nezakonito pridobljenih dokazov, kljub varovalki v šestem odstavku 18.a člena ZFU.