Odločba o razveljavitvi drugega odstavka 9. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju

1688. Odločba o razveljavitvi drugega odstavka 9. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Štefana Totha iz Murske Sobote, Marije Arko iz Maribora, Joži Benedik iz Križ, Tatjane Keršič iz Ljubljane, Marte Jelačin iz Ljubljane, Božidarja Vidmarja iz Maribora, Polone Špegel iz Ljubljane, Marije Grabrijan iz Ljubljane, Vladimire Štivan iz Ljubljane in Združenja poveljnikov in upraviteljev v pomorskem prometu iz Portoroža, na seji dne 8. maja 1997

Drugi odstavek 9. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 7/96) se razveljavi.

Navedbe pobudnikov in udeležencev

Štefan Toth, odvetnik v Murski Soboti, meni, da sprememba zakona velja za nazaj in posega v že pridobljene pravice zavarovancev. Prizadela naj bi obrtnike, kmete, odvetnike in druge, ki so imeli v preteklosti pravico, da si sami izberejo in določijo svojo prispevno oziroma zavarovalno osnovo. Če bi prizadeti zavarovanci v času, ko so se odločali za zavarovalno osnovo, vedeli, da se ne bodo mogli upokojiti z zavarovalno osnovo iz desetletnih najvišjih prejemkov, bi pri izbiri svoje zavarovalne osnove ravnali gotovo drugače, kot so.

Svoj pravni interes utemeljuje s tem, da je bil do leta 1984 zaposlen v t. i. državni službi z dokaj visokimi osebnimi dohodki. Ko je leta 1985 odšel v advokaturo, je ob upoštevanju takrat veljavnega zakona o odmeri pokojnine od 10-letnih najboljših prejemkov izbral nižjo zavarovalno osnovo, kot pa je bila v času zaposlitve. Ravnal je tako ne le racionalno, ampak tudi dopustno in docela skladno z zakonom.

Marija Arko, odvetnica v Mariboru, meni, da je sprememba zakona v nasprotju z 2., 14. in 155. členom ustave. Vsi zavarovanci, ki so imeli možnost sami izbirati zavarovalno osnovo, naj ne bi bili enaki z drugimi zavarovanci. Drugim se bo pokojninska osnova ugotavljala na podlagi najugodnejšega desetletnega povprečja, prizadetim zavarovancem pa na podlagi bistveno daljšega obdobja, hkrati pa se tudi ne bo upoštevalo le najugodnejše zaporedno povprečje, ampak poleg tega še najneugodnejše obdobje plačevanja izbrane (najnižje) osnove. Taka zakonska ureditev naj bi poleg zavarovancev, ki opravljajo samostojno dejavnost, prizadela tudi tiste, ki so ostali brez zaposlitve in so se prostovoljno vključili v zavarovanje (24. člen ZPIZ). Ti naj bi si bili izbrali najnižje osnove, ker si višjih tudi niso mogli izbrati glede na to, da nimajo dohodkov. Neenakost pa se kaže tudi v primerjavi z zavarovanci, ki so se upokojili pred uveljavitvijo spornih sprememb. Višina pokojnine naj bi bila torej v znatni meri odvisna od kategorije zavarovanca in izbranega časa upokojitve, ne pa od prispevka zavarovanca. Dosedanja zakonodaja je določala prehodna obdobja, ki so omilila velike razlike med pokojninami, povzročene s spremembo zakonskih predpisov. Sporna določba predpisuje drugačen način določanja pokojninske osnove kot prej tudi za čas pred uveljavitvijo zakona in sicer za ves čas, ko je obstajala možnost izbire zavarovalnih osnov. Pri tem zakon niti ne daje možnosti, da bi si prizadeti lahko posledice učinkov za nazaj omilil s povečanjem zavarovalne osnove z doplačilom prispevkov. Meni tudi, da zakonodajalec ne more na škodo zavarovancev z učinki za nazaj popravljati svojih napak, da ni pravočasno predpisal višjih najnižjih zavarovalnih osnov in tako prisilil zavarovancev, da si plačujejo višje prispevke za pokojninsko zavarovanje.

Glede na informacije o poteku sprejemanja sporne določbe naj bi bil po mnenju pobudnice v neskladju z ustavo in zakonom tudi postopek sprejemanja te določbe.

Svoj pravni interes izkazuje pobudnica s tem, da je izpolnjevala pogoje za priznanje pravice do starostne pokojnine pred uveljavitvijo sporne določbe, je pa od 1. 2. 1993 dalje imela kot odvetnica pravico do proste izbire zavarovalne osnove. Pred tem je bila nad 30 let zavarovana kot oseba v delovnem razmerju. Zaradi sporne določbe naj bi bila njena pokojnina najmanj za 20% nižja. Njena pokojninska osnova bo tudi nižja, kot če bi ji upoštevali celotno zavarovalno obdobje po 1. 1. 1970.

Njeno pobudo podpira tudi Odvetniška zbornica Slovenije.

Joži Benedik in Tatjana Keršič navajata, da bo zaradi sporne zakonske določbe njuna pokojninska osnova in s tem pokojnina bistveno nižja. Zakon naj bi v nasprotju s 14. členom ustave ustvarjal dve kategoriji zavarovancev, ki se jim upošteva različno dolgo zavarovalno obdobje. Nadaljnja neenakost pa se pokaže v primerjavi s tistimi zavarovanci, ki so se upokojili pred uveljavitvijo spornih sprememb. Menita, da bi moral zakon predvideti neko prehodno obdobje, ki bi take neupravičene razlike omililo. Zakon naj bi bil tudi v nasprotju s 155. členom ustave, saj posega v že pridobljene pravice, s tem ko retroaktivno od 1. 1. 1970 spreminja ureditev določanja pokojninske osnove drugače kot za ostale zavarovance.

Pobudnici izkazujeta svoj pravni interes kot samostojni podjetnici, zavarovani od izbrane zavarovalne osnove, obe pa že izpolnjujeta pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine. Joži Benedik je bila do 31. 5. 1991 zavarovana kot oseba v delovnem razmerju, od 1. 6. 1991 do 31. 5. 1993 kot brezposelna oseba in od 1. 6. 1993 do 31. 1. 1996 iz naslova opravljanja samostojne dejavnosti. Sedaj je ponovno v delovnem razmerju. Tatjana Keršič je bila do leta 1978 zavarovana kot oseba v delovnem razmerju, od leta 1978 dalje pa kot samostojna podjetnica.

Njuno pobudo podpira Obrtna zbornica Slovenije.

Marta Jelačin, odvetnica v Ljubljani, navaja, da s tem, ko se je zavarovala od najnižje zavarovalne osnove, ni izrabila nobene pravne praznine ali ugodnosti zakona. Šlo je preprosto za to, da ob začetku poslovanja ni bilo denarja za večje zavarovanje, ne pa za špekulacijo. Vsak, ki je bil v takem položaju, naj bi imel pred seboj le tiste posledice takšnega ali drugačnega plačevanja prispevkov, ki jih je določal veljavni zakon, ne pa teh, ki jih sporni zakon spreminja za nazaj. Na ta način izigranim zavarovancem naj bi bila kršena pravica do socialne varnosti iz 50. člena ustave, gre pa tudi za neenakost pred zakonom v primerjavi s tistimi, ki so se upokojili pred sprejetjem spornih sprememb. Meni, da na ta način ni varovan osnovni princip zavarovanja, da mora biti pokojnina odvisna od prispevka, ampak gre za srečno ali nesrečno naključje izbire časa upokojitve. Zakon prizadetim zavarovancem tudi ne daje nobene možnosti, da bi si posledice učinkov za nazaj lahko omilili v nekem prehodnem obdobju.

Svoj pravni interes izkazuje s tem, da bi do uveljavitve spornih sprememb zakona izpolnjevala pogoje za starostno pokojnino ob dokupu let, za kar je že imela zbrana sredstva. Predvidena pokojnina bi se ji z upoštevanjem novih pogojev znižala skoraj za polovico.

Božidar Vidmar, odvetnik v Mariboru, vlaga pobudo, s katero se “pridružuje” pobudi Joži Benedik in Tatjane Keršič in dodatno še navaja, da naj bi sprejetje ZPIZ leta 1992 za zavarovance pomenilo, da se pravilo 10 najugodnejših let ne bo spreminjalo preko noči, ampak je to stvar celovite reforme sistema pokojninskega zavarovanja. Meni, da je iskanje najugodnejše variante v okviru zakona za zavarovance legalno in legitimno. Če si izbere manj ugodno varianto, je to stvar njegove izbire, če si izbere najugodnejšo varianto, pa to ni niti iskanje luknje v zakonu niti špekulacija. Zakonodajalec naj bi bil tisti, ki je dolžan poskrbeti, da bo določena sprejeta zakonodaja tudi za širšo družbeno skupnost dolgoročno sprejemljiva. Država ne more s sporadičnimi, neusklajenimi in nesistematičnimi ad hoc ukrepi spravljati določeno skupino svojih državljanov v neenakopraven položaj.

Svoj pravni interes izkazuje s tem, da je ob vpisu v odvetniško zbornico leta 1990 imel 28 let delovne dobe. Sedaj je star 60 let in bi z dokupom študijskih in vojaških let izpolnil pogoje za polno starostno pokojnino. S sporno določbo pa se je njegov položaj glede na pričakovano višino pokojnine bistveno poslabšal.

Polona Špegel meni, da sporna sprememba zakona krši človekove pravice glede enakosti državljanov in zaradi retroaktivne veljave. Državljane naj bi delila na dve vrsti: enim se za odmero pokojnine šteje poprečje najbolj ugodnih 10 let, drugim pa se upošteva tudi celotno obdobje po letu 1990 ne glede na to, ali je to zanje najbolj ugodno obdobje ali ne. Zakon naj bi veljal retroaktivno za obdobje, v katerem so se zavarovanci ravnali po takrat veljavni zakonodaji.

Svoj pravni interes izkazuje s tem, da bo kot kulturna delavka sama pričela s postopkom upokojitve in jo sporna novela zakona neposredno prizadeva.

Marija Grabrijan meni, da je sporna določba v nasprotju z 2., 14. in 155. členom ustave. Zavarovance naj bi delila na dve kategoriji, ki se jim pri odmeri pokojnine upošteva različno dolgo zavarovalno obdobje. Posegala naj bi v že pridobljene pravice, ko s povratno veljavo spreminja do tedaj veljavno ureditev določanja pokojninske osnove in številnim zavarovancem zmanjšuje že pridobljene pravice.

Svoj pravni interes izkazuje s tem, da kot samostojna podjetnica izpolnjuje pogoje za priznanje pravice do starostne pokojnine. Dopolnila je 65 let in ima več kot 43 let delovne dobe. Z odločbo z dne 23. 5. 1996 ji je bila odmerjena pokojnina na podlagi desetletnega povprečja v višini 89.757,82 SIT. Po odločbi z dne 11. 11. 1996 pa ji je bila na podlagi sporne določbe pokojnina odmerjena v višini 71.283,52 SIT, torej za več kot 18.000 SIT manjša.

Vladimira Štivan navaja, da je bila prepričana, da se ji bo ob upokojitvi upoštevalo najvišje desetletno povprečje ne glede na to, da je v letih od 1990 do 1993 sama plačevala pokojninski prispevek. Neposredno pred upokojitvijo pa je zakonodajalec to načelo nepredvideno spremenil v njeno škodo. Meni, da je taka sprememba v nasprotju z ustavnim načelom o pravni in socialni državi in tudi v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom. Za vse druge zavarovance namreč velja, da se jim pokojnina odmerja le z upoštevanjem desetih najugodnejših let zavarovanja ne glede na to, kako nizki so bili morda njihovi prispevki v preostalih letih.

Svoj pravni interes izkazuje z odločbo o odmeri pokojnine. Pokojnina ji je bila obračunana ob upoštevanju dodatnega štiriletnega obdobja, ko je plačevala pokojninski prispevek kot samostojna kulturna delavka. Zato je njena pokojnina bistveno nižja, kot bi bila ob upoštevanju najugodnejših desetih let.

Združenje poveljnikov in upraviteljev v pomorskem prometu, registrirano kot sindikat, navaja, da so bile v času osamosvajanja Slovenije vse ladje Splošne plovbe preregistrirane pod tujo zastavo in prenesene na podjetje Splošne plovbe v tujini. Vsi pomorščaki so se bili prisiljeni zaposliti na ladjah s tujo zastavo na podlagi pogodb, podjetje pa je po sklepu poslovodnega odbora plačevalo minimalne pokojninske in invalidske prispevke. Do preregistracije so pomorščaki tudi do 30 let plačevali prispevke glede na višino osebnih dohodkov, izpodbijana novela zakona pa jih oškoduje za približno 30% pri odmeri višine pokojnine. Združenje meni, da taka ureditev posega v pravice pomorščakov za nazaj.

Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru na pobude navaja, da je bila izpodbijana določba sprejeta zaradi preprečevanja špekulativnega odločanja za plačilo prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje od najnižjih zavarovalnih osnov. Praktično pa pomeni, da bo podaljšanje obdobja, iz katerega se upoštevajo plače in zavarovalne osnove, lahko vplivalo na nižji znesek pokojninske osnove in s tem tudi na nižjo pokojnino – posebej še, če se je zavarovanec odločil za zavarovanje po najnižjih zavarovalnih osnovah. Navaja tudi, da izpodbijana določba z normativnega vidika ni povsem določna, saj ne precizira dovolj natančno obsega možnega podaljšanja desetletnega obdobja zavarovanja. Če bi se izkazalo, da se tej kategoriji zavarovancev lahko šteje v pokojninsko osnovo tudi časovno nedoločeno daljše zavarovalno obdobje kot ostalim zavarovancem (desetletno), bi to lahko bilo sporno. Sekretariat še navaja, da pri sprejemanju izpodbijane določbe ni bil kršen poslovnik Državnega zbora.