Odločba o ugotovitvi, da je drugi odstavek 74. člena Zakona o sodniški službi v neskladju z Ustavo, in razveljavitvi 76.a člena Zakona o sodniški službi

891. Odločba o ugotovitvi, da je drugi odstavek 74. člena Zakona o sodniški službi v neskladju z Ustavo, in razveljavitvi 76.a člena Zakona o sodniški službi

Številka: U-I-159/19-20

Datum: 23. 2. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Sodnega sveta, na seji 23. februarja 2023

Drugi odstavek 74. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 91/09, 33/11, 46/13, 63/13, 69/13 – popr. in 17/15) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Člen 76.a Zakona o sodniški službi se razveljavi.

Predlagatelj izpodbija drugi odstavek 74. člena in 76.a člen Zakona o sodniški službi (v nadaljevanju ZSS), ki določata, da sodniku preneha sodniška služba po zakonu z upokojitvijo, vendar najpozneje, ko dopolni 70 let starosti, vendar dopuščata možnost, da sodnik, ki je že pridobil pravico do pokojnine, še naprej opravlja sodniško službo oziroma opravlja službeni nadzor sodnikovega dela, izvršuje naloge sodne uprave in vodi službo za nadzor organizacije poslovanja sodišč pod pogoji, ki jih določa izpodbijani 76.a člen ZSS. Predlagatelj navaja, da je v letu 2007 s spremembami in dopolnitvami zakona, ki ureja sodniško službo, prišlo do uveljavitve dveh medsebojno povezanih zakonskih sprememb, ki sta posegli v pravilo, da sodniku po zakonu preneha sodniška funkcija z upokojitvijo. Ureditev, ki je ločila prenehanje sodniške službe (ki preneha ob upokojitvi) in sodniške funkcije (ki preneha s smrtjo sodnika), naj bi bila v nasprotju s 125. in 129. členom Ustave. Predlagatelj meni, da trajnost sodniške funkcije po ustavni ureditvi ne pomeni, da je sodniška funkcija dosmrtna, saj v členu, ki ureja ta vidik sodniške funkcije, Ustava izrecno določa, da zakon določa starostno mejo, pri kateri se sodnik upokoji (drugi odstavek 129. člena Ustave). Iz Ustave naj bi tako po jezikovnem pomenu kot tudi po sistemski razlagi in namenu ustavodajalca očitno izhajala ureditev, po kateri mora zakon določiti starostno mejo, pri kateri sodniku sodniška funkcija preneha. Predlagatelj še zatrjuje, da je veljavna ureditev iz drugega odstavka 74. člena ZSS v očitnem nasprotju z drugim odstavkom 129. člena Ustave, ker vzpostavlja rešitev, po kateri v primeru upokojitve oziroma nastopa starosti za upokojitev (70 let) sodniku funkcija po zakonu nepreneha. Na to je vezana ureditev iz 76.a člena ZSS, ki sodniku na podlagi ohranitve sodniške funkcije omogoča opravljati sodniško službo tudi po pridobitvi pravice do pokojnine, kar naj bi pomenilo tudi poseg v garancije sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave. Neodvisnost sodnika naj bi temeljila na trajnosti sodniške funkcije in nanjo vezanem službenem razmerju sodnika z Republiko Slovenijo (drugi odstavek 1. člena ZSS), ki mu zagotavlja ustrezen dohodek (44. do 57. člen ZSS). Možnost opravljanja nalog in pristojnosti sodnika zgolj na podlagi pogodb o delu, katerih sklenitev in višina plačila sta v pristojnosti predsednika sodišča kot nosilca sodne uprave, naj bi vzpostavljala odvisnost opravljanja sodniške funkcije in sodne oblasti, saj naj bi bila s tem podana možnost, da se višina plačila in (nadaljnje) sklepanje pogodb izvede v odvisnosti od vsebine sodnikovega dela. Enako naj bi veljalo tudi za opravljanje drugih nalog iz 76.a člena ZSS, ki bi bile po mnenju predlagatelja lahko zaupane le sodnikom, ki skladno z zakonom polno opravljajo sodniško funkcijo in nanjo vezane naloge sodniške službe.

Državni zbor v odgovoru pojasnjuje razloge in postopek nastajanja izpodbijane ureditve, ki je bila uvedena postopoma s tremi novelami ZSS, in sicer z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZSS-G), Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 57/07 – v nadaljevanju ZSS-H) in Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 63/13 in 69/13 – popr. – v nadaljevanju ZSS-L). Državni zbor navaja, da so ga pri uveljavitvi instituta reaktivacije upokojenih sodnikov vodili ustavnopravni razlogi, saj se je z uvedbo tega instituta odzval na takratno (alarmantno) stanje v pravosodju, za katero so bili značilni veliki sodni zaostanki in številne kršitve ustavne in konvencijske pravice do sojenja v razumnem roku iz 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – EKČP) oziroma 23. člena Ustave. Meni, da je v skladu s prvim odstavkom 129. člena Ustave sodniška funkcija trajna, Državni zbor pa lahko na podlagi drugega odstavka 129. člena Ustave z zakonom določi (le) starostno mejo, pri kateri se sodnik upokoji. Drugi odstavek 129. člena Ustave tako po mnenju Državnega zbora upokojitve sodnika (izrecno) ne določa kot razlog za prenehanje sodniške funkcije, poleg tega pa Državnega zbora ne zavezuje niti k temu, da bi moral v zakonu določiti prenehanje sodniške funkcije z upokojitvijo sodnika oziroma v zakonu (sploh) določiti, da je upokojitev sodnikov v vseh primerih obvezna ob določeni starosti. Tako naj tudi ustrezno urejeno dosmrtno opravljanje sodniške funkcije (in sodniške službe) ne bi bilo nujno v neskladju z omenjeno določbo Ustave. Da drugi odstavek 129. člena Ustave ne predvideva nujno prenehanja sodniške funkcije ob upokojitvi sodnika oziroma ne ureja instituta prenehanja sodniške funkcije, naj bi izhajalo tudi iz tega, da naj bi 132. člen Ustave izrecno ločeno (in izključno) urejal prenehanje sodniške funkcije, pri čemer naj bi zakonodajalca z zakonskim pridržkom pooblaščal, da z zakonom po prosti presoji določi primere, v katerih sodniku preneha sodniška funkcija. To naj bi pomenilo, da bi zakonodajalec upokojitev kot razlog za prenehanje sodniške funkcije lahko določil na podlagi zakonskega pridržka iz prvega odstavka 132. člena Ustave, in ne, da bi jo lahko oziroma moral določiti na podlagi drugega odstavka 129. člena Ustave. Ker Ustava določa trajnost sodniške funkcije in istočasno izrecno ne zahteva njenega prenehanja ob upokojitvi, je po mnenju Državnega zbora ustavnoskladna tako ureditev, v skladu s katero sodniku preneha sodniška funkcija z upokojitvijo (kar je veljalo do uveljavitve ZSS-H), kot tudi veljavna izpodbijana ureditev, po kateri upokojeni sodnik obdrži sodniško funkcijo. Ureditev (ne)prenehanja sodniške funkcije ob upokojitvi sodnika po mnenju Državnega zbora tako spada v polje proste presoje Državnega zbora, ki je razloge za prenehanje sodniške funkcije določil v prvem odstavku 74. člena ZSS, medtem ko je položaj sodnika ob upokojitvi uredil ločeno v drugem odstavku 74. člena ZSS. Ob tem Državni zbor še spominja, da se je ureditev prenehanja sodniške funkcije v prvem odstavku 74. člena ZSS tudi sicer že večkrat spremenila.

Glede očitka o neskladnosti 76.a člena ZSS z ustavnimi garancijami sodniške funkcije Državni zbor navaja, da so sodniki v skladu s 125. členom Ustave pri opravljanju sodniške funkcije neodvisni in vezani zgolj na Ustavo in zakon ter da v skladu s 23. členom Ustave (v sodnih postopkih) vselej odločajo neodvisno in nepristransko. Vse navedene ustavne garancije, ki so določene zaradi učinkovitega izvrševanja pravice do sodnega varstva, naj bi bile torej vezane na izvrševanje sodniške funkcije. Zato naj bi bile zagotovljene tudi v postopkih, ko upokojeni sodniki na podlagi prvega odstavka 76.a člena ZSS sodelujejo pri odpravljanju sodnih zaostankov – tj. sodijo v zadevah, ki so v skladu s četrtim in petim odstavkom 289. člena Sodnega reda (Uradni list RS, št. 87/16 in 127/21) opredeljene kot sodni zaostanki. Ob tem Državni zbor poudarja, da zgolj drugačen način opravljanja dela oziroma drugačna pravna podlaga za opravljanje dela (tj. na podlagi pogodbe o delu) ne predpostavlja nujno posega v neodvisnost sodnika, saj se sodnik za sklenitev pogodbe o delu odloči prostovoljno in potem, ko ima iz naslova pokojnine že zagotovljene ustrezne dohodke, pri tem pa po sklenitvi pogodbe o delu ni v podrejenem položaju do predsednika sodišča, saj mora biti vsebina sklenjene pogodbe o delu skladna s 125. in 23. členom Ustave in mora posledično zagotavljati sodniško neodvisnost ter je trajanje pogodbe o delu vnaprej omejeno že s prvim odstavkom 76.a člena ZSS, in sicer do izteka leta, v katerem je sodnik dopolnil 70 let starosti. Glede izpodbijanega četrtega in petega odstavka 76.a člena ZSS pa Državni zbor poudarja, da sodelovanje upokojenega sodnika pri opravljanju službenega nadzora sodnikovega dela, izvrševanju nalog sodne uprave in vodenju službe za nadzor organizacije poslovanja sodišč ne pomeni izvrševanja sodniške funkcije, zato so v tem delu navedbe predlagatelja o neskladnosti izpodbijane ureditve s 125. členom Ustave pravno neupoštevne.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora poslalo predlagatelju, ki navaja, da posebnih pripomb k odgovoru Državnega zbora ne podaja in da v celoti vztraja pri stališčih, navedenih v zahtevi za oceno ustavnosti.