Odločba o razveljavitvi sodbe Upravnega sodišča

2128. Odločba o razveljavitvi sodbe Upravnega sodišča

Številka: Up-135/19-23 U-I-37/19-12

Datum: 5. 6. 2019

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi in v postopku za preizkus pobude Viljema Kovačiča, Ljubljana, na seji 5. junija 2019

Sodba Upravnega sodišča št. I U 2590/2018 z dne 25. 1. 2019 se razveljavi v delu, ki se nanaša na volitve za člane Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana, in zadeva se v tem delu vrne Upravnemu sodišču v novo odločanje.

Ustavna pritožba zoper sodbo iz prejšnje točke izreka v delu, ki se nanaša na volitve za župana Mestne občine Ljubljana, se zavrže.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 83/12 in 68/17) se zavrne.

Pritožnik vlaga ustavno pritožbo zoper odločitev Upravnega sodišča o zavrnitvi pritožbe zoper odločbo Mestnega sveta Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju Mestni svet), s katero je ta zavrnil njegovo pritožbo zoper sklep Volilne komisije Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju MVK). Mestni svet je štel, da pritožnik vlaga pritožbo v skladu s 100. členom Zakona o lokalnih volitvah (v nadaljevanju ZLV). Uvodoma je pojasnil, da bi bilo sicer treba pritožbo zavreči, saj pritožnik ni nikjer zatrjeval, da izpodbija sklep MVK, pritožba po 100. členu ZLV pa naj bi bila mišljena kot pravno sredstvo zoper odločitev občinske volilne komisije, ki lahko vpliva na potrditev mandatov. Ker pa naj bi se nekatere pritožnikove navedbe nanašale na izvedbo volitev na splošno (in ne le na nepravilnosti dela volilnih odborov), je Mestni svet pritožbo obravnaval po vsebini in odgovoril na pritožnikove očitke.

Upravno sodišče je v pritožnikovi pritožbi prepoznalo pet zatrjevanih nepravilnosti v zvezi z lokalnimi volitvami v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju MOL) za župana, Mestni svet in svete četrtnih skupnosti: 1) župan naj bi nedovoljeno, enostransko porabljal proračunska sredstva; 2) šlo naj bi za nepravilnost zaradi podpore treh verskih skupnosti kandidatu, ki je bil župan; 3) seznam kandidatov naj ne bi bil viden v volilni kabini; 4) volilne skrinjice – plastične košare – naj bi bile zgolj navidezno zaščitene; 5) prišlo naj bi do »vpisovanja« 35.000 novih prebivalcev oziroma prijave stalnih in začasnih prebivališč, tako da bi ti v zameno za oddani glas dobili honorar. Upravno sodišče je zavrnilo vse pritožnikove očitke, razen delno očitka o porabi proračunskih sredstev za volilno kampanjo. V okviru te nepravilnosti je pritožnik uveljavljal, da obstajajo številni in javno znani dokazi, da je glasilo Ljubljana enobarvno, propagandno glasilo župana. V zvezi s tem je omenil izdaje tega glasila z dne 7. 9. 2018, 7. 10. 2018 in 7. 11. 2018, češ da so v njih obsežne promocije župana in njegove liste, a niti kančka sledu o stališčih drugih kandidatov, ter da je objavljen promocijski intervju s podžupanom in županom. Upravno sodišče je ugotovilo, da prvi odstavek 4. člena in peti odstavek 14. člena Zakona o volilni in referendumski kampanji (Uradni list RS, št. 41/07, 11/11 in 98/13 – ZVRK) prepovedujeta financiranje kampanje s proračunskimi sredstvi. Kot volilno propagando je štelo le odgovore župana na tri vprašanja od petih, ki jih je ta podal v intervjuju v oktobrski številki glasila Ljubljana. Upravno sodišče je presodilo, da ugotovljena nepravilnost – upoštevaje volilne izide (županova lista je prejela 23 mandatov, druga najbolje uvrščena 10, pritožnikova lista pa nobenega) – ni takšna, da bi lahko vplivala na volilni izid. Po presoji Upravnega sodišča ugotovljena nepravilnost tudi po kakovosti ni bila takšna, da bi prizadela objektivno poštenost volilnega postopka oziroma da bi zaradi nje razumen človek podvomil o poštenosti volilnega izida.

Pritožnikov predlog za izvedbo glavne obravnave je Upravno sodišče zavrnilo. Upoštevalo je, da Ustavapravilomapredvideva izvedbo glavne obravnave, vendar to ni predvideno v zadevah varstva volilne pravice v zvezi z odločitvami volilnih organov (četrti odstavek 59. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – v nadaljevanju ZUS-1). Pri tem je menilo, da s tem ni absolutno izključena glavna obravnava (211. točka sodbe) ter da sme sodišče ugotavljati dejstva in napraviti dokazno oceno po opravljeni glavni obravnavi, če se to na podlagi 23. člena Ustave izkaže za nujno potrebno (167. točka sodbe). Kot bistven razlog za opustitev glavne obravnave je navedlo, da te dolžnosti ni, kadar stranka ne utemelji prepričljivo, kako bi lahko zaslišanje prič ali katerikoli drug konkreten dokaz vplival na odločitev, čemur naj pritožnik ne bi zadostil. Pri tem se je sklicevalo na ustavnosodno presojo, da zgolj gola zahteva stranke za izvedbo glavne obravnave ne zadostuje (odločbi Ustavnega sodišča št. Up-197/02 z dne 3. 4. 2003, Uradni list RS, št. 36/03, in OdlUS XII, 56, in št. Up-778/04 z dne 16. 12. 2004, Uradni list RS, št. 139/04) ter da je glavna obravnava zgolj sredstvo za izvajanje dokazov, zaradi česar mora stranka v predlogu za izvedbo glavne obravnave utemeljiti obstoj in pravno upoštevnost predlaganih dokazov (odločba Ustavnega sodišča št. Up-1055/05 z dne 19. 1. 2006, Uradni list RS, št. 11/06, in OdlUS XV, 38). Podobno stališče naj bi izhajalo tudi iz sodne prakse Vrhovnega sodišča (sodba št. I Up 240/2012). Upravno sodišče je obrazložilo, da je upoštevalo tudi sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) glede sojenja na glavni obravnavi, po kateri mora biti ustna obravnava izvedena, če so v zadevi sporna dejstva in stranka izrecno zahteva izvedbo konkretnega dokaza, kar bi lahko razjasnilo sporno vprašanje, razen če gre zgolj za pravno-tehnično odločitev, ki nima pomena za širšo javnost. (Glej opombo 1) Tega standarda po presoji Upravnega sodišča ni bilo mogoče uporabiti. Upravno sodišče pa je uporabilo standard, da je pomembno, ali bi sojenje na glavni obravnavi podaljšalo sodni postopek in povzročilo nepotrebne stroške. (Glej opombo 2)

Upravno sodišče je potrebo po izvedbi glavne obravnave ocenjevalo izključno z vidika potrebe po razčiščevanju ali ugotavljanju dejstev (191. točka sodbe). Uvodoma je pojasnilo, da pritožnikove navedbe o nepravilni uporabi proračunskih sredstev za volilno kampanjo oziroma propagando niso bile zadosti konkretizirane, da bi terjale izvedbo glavne obravnave. V nadaljevanju je »kljub nezadostni konkretizaciji kršitev v pritožbi zaradi strogega testa presoje vzelo v pregled prilogo«, na katero se je skliceval pritožnik (kopije sedmih strani z besedili in fotografijami iz glasila Ljubljana). Pri tem se je sklicevalo na stališče iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-349/18, Mp-1/18, Mp-2/18 z dne 29. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 81/18). Po njem naj bi sodišče odločilo na podlagi pisnega postopka potem, ko je bila strankam omogočena uresničitev pravice do izjave o vsem pridobljenem gradivu, če je odprto le vprašanje pravne presoje v smislu dokazne ocene, ko naredi subsumpcijo dejanskega stanja pod upoštevne zakonske določbe (192. točka sodbe).

Pritožnik, kot volivec in kot kandidat, v ustavni pritožbi in njenih dopolnitvah z dne 13. 2. 2019 in 18. 2. 2019 izpodbija sodbo Upravnega sodišča, s katero je bilo odločeno o njegovi pritožbi. Z njo naj bi pritožnik izpodbijal izvolitev kandidata Zorana Jankovića za župana MOL in dodelitev mandatov kandidatom Liste Zorana Jankovića. Sodišču očita kršitev pravic iz 22., 23., 24., 25. in 43. člena Ustave. Kršeni naj bi bili tudi 6. in 10. člen Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), 3. člen Prvega protokola k EKČP in »druge določbe« EKČP. Kršeno naj bi bilo tudi načelo demokratičnosti države, ki naj bi vključevalo zahtevo po poštenih volitvah ter po učinkovitem sistemu varstva volilne pravice in sistemu odprave nepravilnosti pri volitvah v volilnem sporu. Upravno sodišče naj bi zatrjevane kršitve storilo s tem, ko ni izvedlo glavne obravnave, čeprav naj bi pritožnik to v postopku pred Upravnim sodiščem zahteval ter naj bi pri tem za vsako predlagano pričo in zase posebej pojasnil, zakaj predlaga zaslišanje in kaj bo ta oseba izpovedala. Upravno sodišče naj bi se sicer tudi na splošno izogibalo glavnim obravnavam. Pritožnik meni, da obveznost izvedbe glavne obravnave v volilnih sporih določa Kodeks dobre prakse v volilnih zadevah, ter se pri tem sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-191/17 z dne 25. 1. 2018 (Uradni list RS, št. 6/18) in pritrdilno ločeno mnenje sodnice Sovdat k sklepu št. Up-1410/18 z dne 13. 11. 2018. Pritožnik oporeka stališču Upravnega sodišča, da v 30 dneh ni moglo izvesti glavne obravnave. Če je bila določba ZLV, ki določa ta rok za njegovo odločitev, ovira, da je sodišče ni moglo izvesti, potem naj bi bila protiustavna. Pritožnik se sklicuje na prakso ESČP glede izvedbe glavne obravnave in volitev.

Pritožnik poudarja, da je najpomembnejša med zatrjevanimi nepravilnostmi poraba oziroma zloraba javnih sredstev za namene volilne kampanje, ki naj bi bila storjena z nedovoljeno, enostransko porabo javnih sredstev za izdajo in odpošiljanje tiskanih glasil; predstavljala naj bi promocijo in nedovoljeno javno propagando. Upravno sodišče naj bi potrdilo, da volilne kampanje kandidatov za župana in njegovo listo ni dovoljeno financirati iz proračunskih sredstev občine, ter ugotovilo, da je v obravnavanem primeru prišlo do zlorabe javnih sredstev za volilno kampanjo in s tem do kršitve zakona. Pritožnik meni, da je bila ugotovljena kršitev pomembna in da je v nasprotju s stališčem Upravnega sodišča bistveno vplivala na izid, saj bi županova lista v primeru, če bi osvojila le nekaj glasov manj, prejela 22 (namesto 23) od 45 sedežev v Mestnem svetu in v njem ne bi več imela večine. Zaslišanja prič in pritožnika ter izvedba drugih predlaganih dokazov naj bi dokazali še več kršitev. Pritožnik meni, da mu je bila s tem kršena volilna pravica tako z vidika volivca kot z vidika kandidata, s tem pa pravica do poštenih volitev, kar naj bi vse varoval 43. člen Ustave.

Pritožnik zatrjuje tudi kršitev pravice do nepristranskega sodnika, ker naj bi bila brat sodnika in odvetnik MOL strankarska kolega v politični stranki Liberalna demokracija Slovenije in nekdanja ministra iz te politične stranke. Ustavnemu sodišču predlaga, naj o zadevi odloči absolutno prednostno, opravi javno obravnavo, zasliši priče in izvedence ter razveljavi sodbo Upravnega sodišča.

Pritožnik vlaga tudi pobudo, s katero izpodbija ZLV. Ta naj ne bi vseboval določbe, da mora Upravno sodišče v primeru volilnega spora izvesti javno in ustno obravnavo, zaradi česar naj bi obstajala protiustavna pravna praznina. Pobudnik meni, da bi Upravno sodišče v 30 dneh obravnavo lahko izvedlo, saj naj bi imelo za to dovolj časa. Zatrjuje, da je ZLV v neskladju s 1., 22., 23., 24., 25. in 43. členom Ustave.

Ustavno sodišče je s sklepom št. Up-135/19 z dne 4. 4. 2019 sprejelo v obravnavo ustavno pritožbo, odločitev o preizkusu pobude pa je pridržalo za končno odločitev v zadevi. O tem je obvestilo Upravno sodišče in Mestni svet. Na podlagi drugega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) je ustavno pritožbo skupaj s sklepom o njenem sprejemu vročilo izvoljenemu županu in predstavniku kandidatne liste Lista Zorana Jankovića ter ju pozvalo, naj se o navedbah v ustavni pritožbi izjavita.

Predstavnik Liste Zorana Jankovića na ustavno pritožbo ni odgovoril. Odgovoril je Zoran Janković. Meni, da pritožnik, ki na lokalnih volitvah ni kandidiral za župana, nima pravnega interesa za izpodbijanje županskih volitev, saj naj bi izpodbijana sodba ne posegala v nobeno njegovo pravico, obveznost ali pravno korist. Ker je MOL na to opozarjala že v postopku pred Upravnim sodiščem, bi moralo Upravno sodišče njegovo pritožbo v tem delu zavreči. Iz teh razlogov tudi Ustavno sodišče ustavne pritožbe glede županskih volitev ne bi smelo vsebinsko obravnavati. Nasprotni udeleženec opozarja, da je pritožnik pred Upravnim sodiščem navajal nova dejstva in dokaze, kar naj bi bilo po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 nedovoljeno, pri čemer ni navedel, zakaj jih ni navajal že prej. Tudi na to naj bi MOL opozarjala že pred Upravnim sodiščem, vendar se to do tega ni opredelilo. Stranka naj bi morala že v svojih prvih vlogah navesti konkretna dejstva, ki naj se ugotovijo s predlaganim dokazom, ne pa celo izrecno zatrjevati, da bo dejstva, ki naj se šele ugotovijo, prihranila za postopek pred sodiščem. Pritožnik naj bi še v ustavni pritožbi zatrjeval, da bi zaslišanje prič pripeljalo do novih ugotovitev. O vplivu očitanih nepravilnosti na volilni izid naj pritožnik v pritožbi na Upravno sodišče ne bi podal nobenih trditev, temveč naj bi šele v ustavni pritožbi navajal, da naj bi bilo Listi Zorana Jankovića, če bi osvojila le nekaj glasov manj, dodeljenih le 22 sedežev, s čimer naj ne bi imela več večine v Mestnem svetu. Tisto, kar je pritožnik v pravnih sredstvih navedel, pa naj bi bile pavšalne, nekonkretizirane in z ničimer izkazane, vsekakor pa neutemeljene navedbe.

Z zaslišanjem prič, ki naj bi jih pritožnik predlagal, naj se ne bi moglo dokazovati, ali so posamezne objave nedovoljena politična propaganda ali ne, saj naj bi se sodišče o tem lahko prepričalo z vpogledom v objave. Prav tako naj priče ne bi mogle izpovedovati o vplivu posameznih objav na izid volitev. Zato naj ne bi bilo potrebe po izvedbi glavne obravnave in zato naj dokazi, ki jih je predlagal pritožnik, poleg tega, da naj bi bili prepozni, tudi ne bi bili pomembni za odločitev oziroma primerni za dokazovanje upoštevnih dejstev. Nasprotni udeleženec opozarja na četrti odstavek 59. člena ZUS-1, po katerem sodišče o zakonitosti aktov volilnih organov vselej sodi na seji. V Mestni svet naj bi se uvrstilo 9 kandidatnih list. Ker naj bi bila pritožnikova lista glede na prejete glasove šele 16. po vrsti, naj nepravilnosti, ki jih pritožnik očita, ne bi mogle vplivati na izid volitev, za izpodbijanje katerega bi imel pritožnik interes.