Odločba o ugotovitvi, da Zakon o kazanskem postopku ni v neskladju z Ustavo

2105. Odločba o ugotovitvi, da Zakon o kazanskem postopku ni v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-388/22-11

Datum: 8. 6. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 8. junija 2023

Zakon o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 176/21 – uradno prečiščeno besedilo) ni v neskladju z Ustavo.

Ministrica za pravosodje je na podlagi 530. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) dovolila izročitev tujke, državljanke Ruske federacije, pristojnim organom te države zaradi kazenskega pregona za kaznivo dejanje poneverbe posebej velike vrednosti po četrtem odstavku 160. člena Kazenskega zakonika Ruske federacije. Zoper odločbo je tujka na Upravno sodišče vložila tožbo, v kateri je med drugim trdila, da njena izročitev Ruski federaciji pomeni kršitev prepovedi mučenja iz 3. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Upravno sodišče je v sodbi, s katero je tožbo zavrnilo, pojasnilo, da je postopek izročitve razdeljen na sodni del, v katerem sodišče odloči, ali so izpolnjeni zakonski in ustavni pogoji za izročitev, in upravni del, v katerem minister za pravosodje odloči o izročitvi. Navedlo je, da se v skladu s 14. točko prvega odstavka 522. člena ZKP o vprašanju, ali obstaja verjetnost, da bi bil tujec v državi prosilki mučen ali da bi se z njim nečloveško ali ponižujoče ravnalo oziroma da bi se ga na ta način kaznovalo, odloča v sodnem delu postopka, minister pa je na odločitev sodišča vezan, saj gre za pravnomočno razsojeno stvar. Upravno sodišče je menilo, da bi lahko minister in Upravno sodišče, ko v upravnem sporu odloča o tožbi zoper odločitev ministra, presojala tujkine navedbe v zvezi z verjetnostjo mučenja le, če bi tujka navedla nove razloge oziroma nova dejstva, ki jih v sodnem postopku še ni navajala, vendar po mnenju Upravnega sodišča v konkretni zadevi ne gre za tak primer. Tujka je zoper sodbo Upravnega sodišča vložila predlog za dopustitev revizije, ki jo je Vrhovno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) dopustilo, po vložitvi revizije pa je revizijski postopek prekinilo in pri Ustavnem sodišču vložilo zahtevo za oceno ustavnosti ZKP.

Predlagatelj meni, da ZKP vsebuje protiustavno pravno praznino, saj ne opredeljuje niti materialnih niti procesnih podlag za odločanje ministra, ki bi zagotavljale, da ne bo prišlo do kršitve človekove pravice iz 3. člena EKČP in 18. člena Ustave (prepoved mučenja). Pojasnjuje, da lahko minister v upravnem delu postopka izročitve na podlagi 530. člena ZKP presoja le taksativno določeni okoliščini iz tretjega odstavka tega člena, tj. ali je tujcu priznana mednarodna zaščita in ali gre za politično ali vojaško kaznivo dejanje. Predlagatelj torej ne sledi stališču Upravnega sodišča, da lahko minister izjemoma presoja tudi pogoj iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP, tj. da ne obstaja verjetnost, da bi bila oseba, katere izročitev se zahteva, v državi prosilki mučena, da bi se z njo nečloveško ali ponižujoče ravnalo oziroma da bi se jo na ta način kaznovalo. Po oceni predlagatelja zakon takšne razlage ne omogoča. Ker pa po mnenju predlagatelja Ustava zahteva popolno in ex nunc presojo pogoja iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP, bi zakon moral predvideti, da lahko ta pogoj presojajo tudi minister kot zadnji organ, ki odloča o izročitvi, in sodišča, ki v upravnem sporu opravljajo sodni nadzor nad odločitvijo ministra. Predlagatelj meni, da bi morala biti v upravnem delu postopka izročitve upoštevana vsa morebitna novonastala dejstva, ki bi lahko kazala na verjetnost kršitve navedene človekove pravice.

Po stališču predlagatelja je sicer prepričljivo stališče Upravnega sodišča, da je minister vezan na pravnomočno odločitev kazenskega sodišča glede izpolnjenosti pogojev za izročitev, tudi pogoja iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP. Vendar naj bi bila pomanjkljivost ZKP tudi v tem, da ne določa mej navedene pravnomočnosti in razmerja do odločanja ministra. Predlagatelj pojasnjuje, da pravnomočnost odločitve kazenskega sodišča po svoji pravni naravi zajema le presojo dejstev in dokazov, ki jih je pri svojem odločanju uporabilo kazensko sodišče, prekluzija navajanja novih dejstev in dokazov v kasnejših fazah postopka pa mora biti (ker gre za poseg v pravico do izvajanja dokazov v lastno korist iz 22. člena Ustave) z zakonom izrecno predpisana in je ni mogoče vzpostaviti zgolj s sodno prakso. Ker prekluzija v ZKP ni izrecno predpisana, naj ZKP ne bi predpisoval niti, da je tujec v upravnem delu postopka prekludiran z navajanjem novih dejstev in dokazov, ki bi jih lahko navedel že v sodnem delu postopku, pa tega brez opravičljivega razloga ni storil. Po stališču predlagatelja so ta procesna pravila izostala prav zato, ker ZKP sploh ne določa materialne podlage za odločanje ministra o pogojih, ki so jih predhodno že presodila sodišča, in torej ni bilo pričakovano dvakratno odločanje o istem vprašanju, ki bi potrebovalo natančno postopkovno ureditev, tudi s ciljem preprečevanja zlorab, ki bi lahko povzročile neučinkovitost postopkov izročitve. Dokler pa materialna podlaga za odločanje ministra in navedena procesna pravila niso ustrezno in ustavnoskladno urejena v ZKP, naj tudi ne bi bilo mogoče presojati, katera dejstva so bila upoštevna za odločitev in ali so bila v konkretnem primeru izkazana ali ne. Po oceni predlagatelja je torej pravilnost (postopka) presoje dejanskih okoliščin s strani ministrice in Upravnega sodišča (glede pravnomočnosti, upoštevnosti ponovnih in novih navedb itd.) odvisna šele od vprašanja pravilne in ustavnoskladne zakonske ureditve postopka izročitve.

Predlagatelj meni, da zatrjevane pravne praznine ni mogoče zapolniti z ustavnoskladno razlago. Razlaga, ki izhaja iz sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-779/21 z dne 7. 4. 2022 (tj. da je zakonodajalec v 530. členu ZKP ministru podelil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ki ga lahko uporabi za varstvo pred morebitnimi protiustavnimi posledicami, ki bi izhajale iz naknadno spremenjenih okoliščin), po oceni predlagatelja pomeni resno tveganje za druge pravne vrednote in že dosežene standarde pravne varnosti (2. člen Ustave) in zakonitosti dela uprave (120. člen Ustave). Predlagatelj pojasnjuje, da je odločanje po prostem preudarku (relativna) izjema od vezanosti uprave na zakon, zato sta teorija in sodna praksa (tako pri nas kot v primerljivih državah Evropske unije) od nekdaj vztrajali, da mora obstoj takega pooblastila jasno izhajati iz zakona oziroma da se mora v primeru dvoma šteti, da organ nima pooblastila za diskrecijsko odločanje. Za sklep, da zakon podeljuje takšno pooblastilo, naj bi se zahtevalo najmanj to, da zakonska norma vsebuje izrecno besedilo, ki kaže na podelitev diskrecije (npr. z besedami »organ sme« ali »organ lahko«), in da je ob tem jasno razvidno, da je zakonodajalec tako pooblastilo želel podeliti. Ob tem naj bi moral biti iz zakona razviden tudi namen pooblastila. Po oceni predlagatelja iz 530. člena ZKP ne izhaja, da zakon ministra pooblašča za odločanje po prostem preudarku, prav tako pa tudi ne namen takšnega pooblastila. V prvem odstavku 530. člena naj bi namreč ZKP določal le vsebino možnih odločitev ministra, v tretjem odstavku pa naj bi taksativno našteval primere, v katerih minister izročitve ne dovoli. Glede na navedeno predlagatelj meni, da gre pri odločanju ministra po 530. členu ZKP za v celoti pravno vezano odločanje. Predlagatelj poleg tega opozarja, da gre pri odločanju o izročitvi na podlagi ZKP za uresničevanje zavez iz meddržavnih pogodb, katerih spoštovanje že po pravni naravi ne more biti prepuščeno odločanju po prostem preudarku. Poudarja tudi, da je diskrecijsko odločanje kot pravno nevezano odločanje popolnoma neustrezna in nesmiselna rešitev za primere, ko je treba zagotavljati varstvo človekovih pravic, saj spoštovanje človekovih pravic ne sme biti odvisno od prostega preudarka. V zvezi s tem trdi, da sodišče pri preizkusu odločitve, sprejete po prostem preudarku, presoja le spoštovanje mej pooblastila (prekoračitev prostega preudarka) in namena, za katerega je bilo pooblastilo dano (zloraba prostega preudarka), ne pa tudi, ali je bil prosti preudarek uporabljen pravilno oziroma vsebinsko najboljše. Predlagatelj meni, da bi preširoka razlaga 530. člena ZKP privedla do slabljenja že doseženih in v celoti ustaljenih ustavnih zahtev načela zakonitosti delovanja uprave. Posledično bi lahko upravni organi šteli, da jim je diskrecijska pravica dana tudi v drugih primerih, ko to iz zakonskega besedila ne bi izrecno izhajalo. Predlagatelj trdi tudi, da je vprašanje, kdaj je podano pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, vprašanje razlage zakonskega prava, ki je v končni pristojnosti predlagatelja kot najvišjega sodišča v državi (127. člen Ustave).

Glede na navedeno predlagatelj meni, da zgolj z razlago zakona in drugimi pravnimi instrumenti ni mogoče zapolniti pravne praznine glede učinkovitega varstva človekove pravice iz 3. člena EKČP in 18. člena Ustave. Tako naj ne bi obstajale niti materialnopravna podlaga niti procesne rešitve, ki bi vzpostavljale pristojnost ministra za pravosodje po polni in ex nunc presoji s tem povezanega pogoja, niti zakonske rešitve, ki bi preprečevale morebitne zlorabe (postopkov) navedenega varstva in s tem vzpostavljale potrebno ravnovesje z javnim interesom, ki je tako v spoštovanju meddržavnih pogodb o izročitvi kot tudi v učinkovitem pregonu storilcev kaznivih dejanj. Po presoji predlagatelja lahko razmerje oziroma ravnotežje med pravicami tujca (obdolženca ali obsojenca) kot stranke v postopku izročitve in zagotavljanjem spoštovanja mednarodnih obveznosti uredi le zakonodajalec na podlagi demokratične presoje. Posledično naj bi bil ZKP zaradi protiustavne pravne praznine v neskladju z 2. členom Ustave.

Zahteva je bila vročena nasprotnemu udeležencu, Državnemu zboru, ki na zahtevo ni odgovoril, je pa mnenje o zadevi podala Vlada. Vlada meni, da v obravnavani zadevi niso izpolnjene procesne predpostavke za odločanje. Trdi, da mora predlagatelj, če meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moral uporabiti, protiustaven, prekiniti postopek v vseh zadevah, pri katerih mora pri odločanju o pravnih sredstvih uporabiti takšen zakon ali del zakona, in z eno zahtevo začeti postopek za oceno ustavnosti. Vlada pojasnjuje, da je predlagatelj predhodno v zvezi z drugim postopkom že vložil zahtevo za oceno ustavnosti 530. člena ZKP, ob tem pa ni prekinil postopka v zadevi, v zvezi s katero vlaga tokratno zahtevo, čeprav je to zadevo tedaj že obravnaval. Iz tega razloga naj ne bi bil izpolnjen pogoj iz 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po oceni Vlade predlagatelj tudi ni izkazal, da z uveljavljenimi metodami razlage zakona ni mogoče ustavnoskladno razložiti. Poleg tega po navedbah Vlade v zadevi, v zvezi s katero je predlagatelj vložil zahtevo, tujka v upravnem delu izročitvenega postopka ni uveljavljala spremenjenih okoliščin in predlagala novih, za odločitev relevantnih dokazov, z vsebino katerih kazensko sodišče še ne bi bilo seznanjeno, kar naj bi poudarilo tudi Upravno sodišče. Iz navedenega razloga po presoji Vlade tudi ni podana pravovarstvena potreba za vložitev zahteve za oceno ustavnosti.

Vlada poleg tega opozarja, da je Ustavno sodišče na vprašanje, ki ga odpira obravnavana zahteva, odgovorilo že v sklepu št. U-I-779/21, v katerem je pojasnilo, da je zakonodajalec ministru podelil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ki ga je treba uporabiti tako, da se zagotovi spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

Po navedbah Vlade je že pred sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 91/11 – v nadaljevanju ZKP-K), ko pogoj iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP v zakonu še ni bil izrecno določen, veljalo, da je treba ta pogoj upoštevati tako v sodnem kot v upravnem delu postopka izročitve že na podlagi Ustave in EKČP. Z ZKP-K naj bi bil zaradi jasnosti ta pogoj tudi izrecno vnesen med pogoje, ki jih mora presojati minister. Ker pa naj bi takšna ureditev dopuščala interpretacijo, da je presoja tega pogoja odslej samo v pristojnosti ministra, naj bi bil z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 22/19 – ZKP-N) ta pogoj prenesen med pogoje, ki jih presoja sodišče. S tem naj bi se zagotovilo tudi spoštovanje pravice iz 23. člena Ustave. Navedeno pa po oceni Vlade ne pomeni, da minister tega pogoja po ZKP sploh ne sme več presojati.

Vlada pojasnjuje, da so lahko primeri, ko se tujec v upravnem delu postopka sklicuje na neizpolnjenost pogoja iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP, različni. Po njeni oceni tujec v upravnem delu postopka nima pravice navajati dejstev in dokazov, s katerimi je razpolagal že v času sodnega dela postopka, saj bi to pomenilo zlorabo postopka (tujec bi na tak način lahko podaljševal trajanje izročitvenega postopka, kar bi v primeru, ko je odrejen pripor, lahko vodilo tudi do prekoračitve najdaljšega možnega časa trajanja izročitvenega pripora in do izpustitve na prostost). Po oceni Vlade minister v upravnem delu postopka tudi ne sme presojati dejstev in dokazov, ki jih je predhodno že presojalo kazensko sodišče v sodnem delu postopka, saj bi to pomenilo kršitev načela delitve oblasti. Po drugi strani pa lahko po mnenju Vlade tujec tudi po odločitvi kazenskega sodišča zatrjuje nova dejstva in predloži nove dokaze, ki izkazujejo spremenjene okoliščine glede verjetnosti mučenja, lahko pa tudi ponovi okoliščine, ki jih je navajal že v sodnem delu postopka, a se sodišče do njih ni opredelilo. V teh primerih naj bi bilo – zaradi absolutne prepovedi mučenja, ki naj bi bila zagotovljena tudi z neposredno uporabljivimi mednarodnimi instrumenti – dopustno in potrebno, da verjetnost kršitve 18. člena Ustave neposredno na podlagi Ustave oziroma EKČP presoja tudi minister (bodisi po uradni dolžnosti bodisi na ugovor tujca).

Vlada opozarja tudi, da lahko minister v primeru pravnomočne in izvršljive odločbe o izročitvi tujca v državo, v kateri so se okoliščine glede zagotavljanja človekovih pravic po pravnomočnosti njegove odločitve spremenile in kažejo na verjetnost kršitve tujčevih človekovih pravic, uporabi institut izredne razveljavitve odločbe iz 278. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP). Ob tem poudarja, da od začetka vojaške invazije Ruske federacije na Ukrajino ter posledične izključitve Ruske federacije iz Sveta Evrope in prenehanja jurisdikcije Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) glede novih pritožb iz Ruske federacije pristojni slovenski organi, upoštevajoč tudi odločitev ministrov za pravosodje držav članic Evropske unije o omejitvi pravosodnega sodelovanja z Rusijo, niso izročili nobenega tujca v Rusko federacijo. Vendar naj minister instituta izredne razveljavitve ne bi mogel uporabiti v primeru, kakršen je obravnavani, ko Vrhovno sodišče izvršitev odločbe zadrži.

Predlagatelj se o mnenju Vlade ni izjavil.

Ustavno sodišče je o podobni zahtevi predlagatelja že odločilo s sklepom št. U-I-779/21 z dne 7. 4. 2022. V navedeni zadevi je predlagatelj izpodbijal zgolj 530. člen ZKP. Trdil je, da bi zakonodajalec moral urediti pravno sredstvo, s katerim bi lahko tujec po pravnomočni odločitvi sodišča, da so pogoji za izročitev izpolnjeni, ali celo po odločitvi ministra, da dovoli izročitev, zahteval presojo novih oziroma spremenjenih dejanskih okoliščin, ki bi lahko bile upoštevne z vidika varovanja pravice iz 18. člena Ustave. Predlagatelj je menil, da 530. člen ZKP ministru presoje teh okoliščin ne omogoča, saj sta razloga za zavrnitev izročitve iz tretjega odstavka navedenega člena določena taksativno, poleg tega pa ZKP pristojnost presoje pogojev za dovoljenost izročitve daje sodišču in ne izvršilni veji oblasti.

Ustavno sodišče je navedeno zahtevo zavrglo. Ocenilo je, da predlagatelj ni izkazal, da spornih zakonskih določb ni mogoče ustavnoskladno razložiti. Pojasnilo je, da je zakonodajalec s prvim odstavkom 530. člena ZKP ministru podelil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, kar pomeni, da lahko minister kljub odločitvi kazenskega sodišča, da so izpolnjeni pogoji za izročitev, izročitve tujca ne dovoli, če meni, da ni primerna. V primerih, ki sta navedena v tretjem odstavku 530. člena ZKP, pa minister izročitve ne sme dovoliti. Ustavno sodišče je navedlo, da mora minister prosti preudarek uporabiti tako, da zagotovi spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, predlagatelj pa v zahtevi ni pojasnil, zakaj naj bi bila zakonska ureditev, če se razlaga tako, da minister o izročitvi odloča po prostem preudarku, v neskladju z Ustavo. Glede na navedeno je Ustavno sodišče menilo, da predlagatelj ni izkazal, da z ustaljenimi metodami razlage 530. člena ZKP ne bi mogel razložiti tako, da bi bila zagotovljena presoja novih oziroma spremenjenih okoliščin, ki bi lahko bile upoštevne pri presoji, ali obstaja resna nevarnost, da bo tujec zaradi odstranitve iz države podvržen nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju. Iz sklepa Ustavnega sodišča izhaja tudi, da mora predlagatelj pri razlagi zanj sporne norme upoštevati pravo Evropske unije (zadeva je namreč drugače kot obravnavana zadeva sodila na področje prava Evropske unije, saj je šlo za izročitev državljana Zvezne republike Nemčije Združenim državam Amerike) in da je Sodišče Evropske unije že sprejelo stališče, da mora zaprošena država članica, kadar se v takem položaju zadevni državljan sklicuje na resno nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v primeru izročitve, pred morebitno izročitvijo preveriti, da ta ne bo posegla v pravice iz drugega odstavka 19. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016).