Odločba o razveljavitvi Zakona o interventnem odvzemu osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus) iz narave

844. Odločba o razveljavitvi Zakona o interventnem odvzemu osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus) iz narave

Številka: U-I-194/19-24

Datum: 9. 4. 2020

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Pravno-informacijskega centra nevladnih organizacij, Ljubljana, ki ga zastopa direktorica Katarina Bervar Sternad, in Društva za ohranjanje naravne dediščine Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednik mag. Iztok Rozman, na seji 9. aprila 2020

Zakon o interventnem odvzemu osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus) iz narave (Uradni list RS, št. 43/19) se razveljavi.

Pobudnika izpodbijata Zakon o interventnem odvzemu osebkov vrst rjavega medveda (Ursus arctos) in volka (Canis lupus) iz narave (v nadaljevanju ZIOMVN), ki mu očitata neskladje z 2. členom, drugim odstavkom 3. člena ter 23. in 25. členom Ustave. Navajata, da odvzem živali zavarovanih vrst iz narave urejata Zakon o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/14 in 31/18 – v nadaljevanju ZON) in Uredba o zavarovanih prosto živečih živalskih vrstah (Uradni list RS, št. 46/04, 109/04, 84/05, 115/07, 96/08, 36/09, 102/11, 15/14, 64/16 in 62/19 – v nadaljevanju Uredba), ki naj bi v 7.a členu določala tudi podlago za selektivni in omejeni odvzem osebkov vrst rjavega medveda (v nadaljevanju medved) in volka iz narave. Skladno s to določbo naj bi se odvzem medvedov in volkov iz narave izvajal sprva na podlagi pravilnikov, ki jih je vsako leto izdal minister, pristojen za okolje in prostor, po uveljavitvi sprememb in dopolnitev Uredbe, sprejetih leta 2016, pa na podlagi odlokov Vlade. Skladno s stališčem, da je mogoče pravno varstvo zoper akte, izdane na podlagi 7.a člena Uredbe, uveljavljati le v upravnem sporu, ki ga je Ustavno sodišče sprejelo v sklepih št. U-l-217/14 z dne 17. 12. 2014 in št. U-I-20/17 z dne 9. 3. 2017, sta pobudnika vložila tožbe zoper tri take akte, ki jim je Upravno sodišče ugodilo, tako da je te akte odpravilo. (Glej opombo 1) To sodišče naj bi s sodbo št. I U 2541/2018 z dne 10. 4. 2019, izdano v zvezi s tožbo organizacije Alpe Adria Green, odpravilo tudi Prilogo Odloka o ukrepu odvzema osebkov vrste rjavega medveda (Ursus arctos) iz narave za obdobje do 30. septembra 2019 (Uradni list RS, št. 74/18 – v nadaljevanju Odlok/18) in zadevo v tem delu vrnilo Vladi v nov postopek. Ker naj bi Vlada, namesto da bi sprejela nov odlok, ki bi v odpravljenem delu nadomestil Odlok/18, pripravila predlog izpodbijanega zakona in ga predložila Državnemu zboru v sprejetje po nujnem postopku, naj bi bilo s sprejetjem ZIOMVN kršeno načelo delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave. Pobudnika navajata, da varstvo zavarovanih živalskih vrst in odvzem živali teh vrst iz narave urejata ZON in Uredba, ob vložitvi pobude pa naj bi to materijo glede odvzema medvedov iz narave urejal tudi neodpravljeni del Odloka/18. Ker naj bi ZIOMVN urejal isto materijo, ne da bi vzpostavil razmerje z že veljavno ureditvijo, pobudnika zatrjujeta, da pomeni tako vzporedno urejanje iste vsebine z različnimi pravnimi akti, sprejetimi na normativno hierarhično različnih ravneh, kršitev načel pravne države iz 2. člena Ustave. Zatrjujeta tudi, da so bile s sprejetjem izpodbijanega zakona z vsebino, o kateri se je že večkrat, tudi na podlagi njunih tožb, izreklo Upravno sodišče, »izničene« njune pravice iz 23. in 25. člena Ustave. Pobudnika navajata, da pri pripravi ZIOMVN niso bile upoštevane ustrezne strokovne podlage, ki jih določa 8. člen Uredbe, prav tako pa za njegovo sprejetje niso bili izpolnjeni vsi pogoji iz 16. člena Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL L 206, 22. 7. 1992 – v nadaljevanju Direktiva o habitatih). Zlasti naj ne bi bil izpolnjen pogoj, da za preprečitev škode, ki jo povzročajo volkovi, ni drugih zadovoljivih možnosti, saj naj bi bilo tako škodo mogoče učinkovito preprečiti že z odstrelom posameznih živali na podlagi dovoljenj iz 7. člena Uredbe. Pobudnika poudarjata nujnost ustavnosodne presoje izpodbijanega zakona, saj menita, da bi se sicer v prihodnosti lahko uveljavila praksa vsakoletne določitve odstrela živali zavarovanih vrst z interventnim zakonom, sprejetim brez ustreznih strokovnih podlag, ter opozarjata na možnost prenosa take prakse na druga družbena področja.

Pobudnika delujeta kot zavod oziroma društvo, ki jima je bil z odločbama Ministrstva za okolje in prostor na podlagi 153. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15 in 30/16 – v nadaljevanju ZVO-1) oziroma na podlagi 137. člena ZON priznan status nevladnih organizacij na področju varstva okolja oziroma ohranjanja narave, ki delujeta v javnem interesu. Navajata, da je Upravno sodišče na podlagi njunih tožb odpravilo tri akte s podobno vsebino, kot jo ima izpodbijani zakon, ker je presodilo, da pogoji za odstrel živali zavarovane vrste niso bili izkazani, ter da je prvi pobudnik s pripombami, ki jih je podal v postopku priprave odloka o načrtovanem odvzemu medvedov in volkov iz narave v obdobju od 1. oktobra 2018 do 30. septembra 2019, dosegel, da v sprejetem Odloku/18 odstrel volkov v tem obdobju ni bil več predviden. Ker pa izpodbijani ZIOMVN zaradi sprejetja po nujnem postopku ni bil v javni razpravi, naj pobudnika v postopku njegove priprave ne bi mogla podati pripomb oziroma izraziti stališč glede upoštevanja pravnomočnih sodb Upravnega sodišča. Pobudnika navajata, da je bil s sprejetjem izpodbijanega zakona izničen učinek sodno uveljavljenih pravic varstva in sta bili kršeni njuni pravici iz 23. in 25. člena Ustave. Zato menita, da za začetek postopka za oceno ustavnosti ZIOMVN izkazujeta pravni interes.

Državni zbor v odgovoru na pobudo povzema razloge, ki jih je Vlada navedla v predlogu za sprejetje izpodbijanega zakona po nujnem postopku, in razloge, s katerimi so predstavniki Vlade ob obravnavi Predloga ZIOMVN na sejah matičnega delovnega telesa in Državnega zbora utemeljevali predlagane rešitve ter izpolnjenost pogojev, ki jih za izjemni odvzem živali zavarovanih vrst iz narave določa Direktiva o habitatih. Zakonodajno-pravna služba Državnega zbora (v nadaljevanju Zakonodajno-pravna služba) naj bi v mnenju o Predlogu ZIOMVN opozorila, da je selektiven in omejen obseg odvzema živali zavarovanih vrst iz narave na podlagi veljavne zakonske ureditve že urejen na podzakonski ravni in bi bilo zato sprejetje zakona s predlagano vsebino lahko sporno z vidika skladnosti z 2. členom in drugim odstavkom 3. člena Ustave. Ker je bila ureditev iste materije na podzakonski ravni že predmet presoje Upravnega sodišča, naj bi bilo sprejetje sporno tudi z vidika skladnosti s 23. in 25. členom Ustave. Državni zbor meni, da so bila v postopku obravnave Predloga ZIOMVN pretehtana morebitna neskladja predlagane ureditve z Ustavo, zato na podlagi razlogov, ki jih je Vlada kot predlagateljica zakona podala v zakonodajnem postopku, ocenjuje, da očitki pobudnikov niso utemeljeni.

Vlada v mnenju o pobudi navaja, da je predlagala sprejetje izpodbijanega zakona po nujnem postopku skladno s prvim odstavkom 143. člena Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13 in 38/17) z namenom, da se preprečijo težko popravljive posledice za delovanje države, ki bi lahko nastale zaradi sodnega zadržanja izvrševanja že sprejetih odlokov o ukrepu odvzema medvedov in volkov iz narave. Ker naj bi populacija teh živali zaradi neizvajanja odstrela v zadnjih letih zelo narasla, naj bi se povečala verjetnost njihovega pogostejšega pojavljanja v bližini naselij in na krajih, kjer najlažje pridejo do hrane, s tem pa tudi možnost nastanka vse večje škode na premoženju in nevarnost napada medveda na človeka. Po mnenju Vlade nastalega položaja ni bilo mogoče reševati le z odstrelom posameznih živali na podlagi odločb Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO), izdanih po 7. členu Uredbe, pač pa le na način, da se številčnost populacije obeh živalskih vrst uravna s takojšnjo določitvijo kvotnega odstrela. Po odpravi Priloge Odloka/18 naj bi pristojno ministrstvo sicer res že pripravljalo osnutek odloka o ukrepu odvzema medvedov in volkov iz narave za obdobje do 30. 9. 2020, vendar naj bi Vlada in Državni zbor ocenila, da je bilo zaradi posebnih okoliščin, ki so nastopile v tem času, nastali položaj treba rešiti takoj, in sicer z zakonom, sprejetim po nujnem postopku.

Vlada tudi navaja, da je bila z odpravo Priloge Odloka/18, ki je določala kvoto za odvzem medvedov iz narave, v celoti odpravljena podlaga za odvzem teh živali iz narave. Ker naj bi se veljavnost Odloka/18 iztekla že 30. 9. 2019, ZlOMVN pa naj bi učinkoval do 30. 9. 2020, Vlada zavrača očitek o vzporednem obstoju več pravnih podlag, ki urejajo isto materijo. Sicer pa meni, da vzporedno urejanje odvzemov velikih zveri iz narave omogoča že Uredba z določitvijo možnosti odstrela nevarnih živali na podlagi dovoljenj ARSO in odvzema živali zavarovanih vrst iz narave na podlagi splošnih aktov. Vlada navaja, da so bile pri pripravi izpodbijanega zakona upoštevane vse strokovne podlage iz 8. člena Uredbe, čeprav naj Uredba, kot hierarhično nižji akt, ne bi mogla biti podlaga za izdajo zakona. V zakonodajnem gradivu naj bi bila tudi natančno obrazložena izpolnjenost pogojev po t.i. trojnem testu, ki ga za uveljavljanje izjem pri odvzemu strogo zavarovanih živalskih vrst iz narave zahteva Direktiva o habitatih. Predlog ZIOMVN naj bi bil pripravljen tudi skladno z napotili Upravnega sodišča, saj naj bi obrazložitev predloga vsebovala analizo (preliminarnih) izsledkov ankete, izvedene leta 2019, in oceno trenda družbene sprejemljivosti, v dodatni obrazložitvi predloga pa naj bi bila dokazana tudi vzročna povezava med območji z največ primeri škod in lovsko upravljavskimi območji (v nadaljevanju LUO), v katerih je predviden kvotni odvzem medvedov in volkov iz narave. (Glej opombo 2) Poleg tega naj bi bile v zakonodajnem postopku sprejete tudi pripombe Zakonodajno-pravne službe, ki so se nanašale na predvideni odvzem volkov iz narave. (Glej opombo 3) Zato se po mnenju Vlade ZIOMVN v bistvenem delu tudi vsebinsko razlikuje od sodno odpravljenih pravnih podlag za odvzem medvedov in volkov iz narave. Vlada tudi meni, da z vidika Ustave ni bistveno, da odvzem velikih zveri iz narave ureja zakon in ne odlok, saj naj bi šlo v obeh primerih po vsebini za splošna pravna akta, ki vsebujeta splošna in abstraktna pravna pravila. Navaja, da je izpodbijani zakon v formalnem in vsebinskem smislu splošni in ne posamični akt, saj naj (v primerjavi z dovoljenji, izdanimi na podlagi 7. člena Uredbe) ne bi konkretno določal živali, ki so predvidene za odvzem iz narave, pač pa naj bi skladno s točko (e) prvega odstavka 16. člena Direktive o habitatih le opredelil merila in pogoje, ki zagotavljajo selektiven in omejen odvzem živali strogo zaščitenih vrst v omejenem številu (t.i. kvotni odvzem). Zato Vlada meni, da s sprejetjem ZIOMVN pobudnikoma ni bila kršena pravica iz 25. člena Ustave. Ker naj bi Ustavno sodišče pobudo sprejelo v obravnavo, pa naj bi bil neutemeljen tudi očitek pobudnikov o kršitvi pravice iz 23. člena Ustave.