Odločba o razveljavitvi določb zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, ki agencijo opredeljuje kot javni zavod in tistih določb, s katerimi so pristojnosti agencije dane njenemu svetu ali se zahteva soglasje vlade; in ugotovitvi, da določba prvega odstavka 73. člena ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov obsega tudi kontroliranje, inšpiciranje in revidiranje

827. Odločba o razveljavitvi določb zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, ki agencijo opredeljuje kot javni zavod in tistih določb, s katerimi so pristojnosti agencije dane njenemu svetu ali se zahteva soglasje vlade; in ugotovitvi, da določba prvega odstavka 73. člena ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov obsega tudi kontroliranje, inšpiciranje in revidiranje

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti zakona, začetem na zahtevo tretjine poslancev Državnega zbora ter pobudo vodilnih in pooblaščenih delavcev Agencije za plačilni promet, nadziranje in informiranje, po javni obravnavi dne 1. 12. 1994 na seji dne 9. 3. 1995

V zakonu o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 48/94) se razveljavijo:

določbe 2. člena, ki agencijo opredeljujejo kot javni zavod,

prvi in drugi odstavek 5. člena,

63. člen,

šesti, sedmi in osmi odstavek 72. člena,

četrti odstavek 73. člena in

v prvem in drugem odstavku 64. člena, tretjem in četrtem odstavku 65. člena, 66. členu, prvem in drugem odstavku 68. člena in tretjem odstavku 77. člena tiste določbe, s katerimi so pristojnosti agencije dane njenemu svetu ali se zahteva soglasje vlade

Določba prvega odstavka 73. člena ni v neskladju z ustavo, če se razlaga tako, da preverjanje zakonitosti in pravilnosti izvajanja predpisov obsega tudi kontroliranje, inšpiciranje in revidiranje.

Predlagatelji in pobudniki izpodbijajo določbo prvega odstavka 5. člena zakona o Agenciji Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (Uradni list RS, št. 48/94, v nadaljevanju: ZAPPNI), ki uveljavlja odgovornost Agencije Republike Slovenije za plačilni promet, nadziranje in informiranje (v nadaljevanju: agencija) vladi, in druge s to povezane zakonske določbe. Podrejenost agencije vladi in ne Državnemu zboru po njihovem mnenju ni v skladu z ustavnimi načeli demokratičnosti (1. člen ustave), pravne države (2. člen ustave) in delitve oblasti (3. člen ustave) zato:

– ker vlada kot predlagatelj zakona ni dala nikakršnih utemeljitev za prenos odgovornosti in s tem podrejenosti Službe družbenega knjigovodstva (v nadaljevanju: SDK) oziroma njene pravne naslednice agencije od Državnega zbora na vlado;

– ker zgolj ustanovitev računskega sodišča in s tem prenos nadzora nad javno porabo od SDK na to institucijo še ni dovolj tehten razlog za prenos odgovornosti agencije;

– ker so ne samo revidiranje lastninskega preoblikovanja pravnih oseb, ampak tudi druge naloge agencije vsebinsko vezane na Državni zbor in ne na vlado; v skladu z ustavnim načelom delitve oblasti mora biti agencija zato samostojna in podrejena le Državnemu zboru;

– ker zakon ne pojasnjuje, kaj naj bi pomenil nadzor Državnega zbora nad izvedbo revizijskih postopkov lastninskega preoblikovanja po četrtem odstavku 73. člena glede na to, da zakon prenaša odgovornost in ključne vzvode oblasti nad agencijo od Državnega zbora na vlado;

– ker je izvršna oblast s svojimi organi in organizacijami (agencija za prestrukturiranje in privatizacijo, sklad za razvoj idr.) nosilec prestrukturiranja in preoblikovanja družbene lastnine; podreditev agencije, katere pomembna naloga je nadziranje zakonitosti in pravilnosti poslovanja z družbeno lastnino, pomeni, da bo vlada nadzorovala svoje nadzornike;

– ker zakon ne daje vladi nobenih nalog in pristojnosti pri opravljanju plačilnega prometa v državi; ker je vsebinski nadzor nad opravljanjem plačilnega prometa z zakonom poverjen Banki Slovenije, je tudi agencija za izvajanje teh nalog odgovorna le Državnemu zboru, enako kot je to Banka Slovenije;

– ker vse dotlej, dokler ostaja način davčnega nadziranja nespremenjen in je davčno kontroliranje neposredno povezano z opravljanjem plačilnega prometa, in dokler je davčno inšpiciranje del nadziranja zakonitosti razpolaganja z družbeno lastnino in je vsebovano tudi v revidiranju lastninskega preoblikovanja, niso izpolnjeni pogoji za podrejanje davčnega nadziranja vladi;

– ker bo agencija na podlagi podatkov računovodskih izkazov in poslovnih poročil ter podatkov o plačilnem prometu ter na podlagi podatkov iz davčnih obračunov in evidenc drugim državnim organom nudila podatke in informacije za vodenje gospodarske politike; objektivne podatke in informacije o uresničevanju gospodarske politike in drugih ukrepih, ki jih izvaja vlada, pa lahko zagotavlja le od izvršne oblasti neodvisna institucija.

Po mnenju predlagateljev in pobudnikov naj ne bi bila v skladu z načeli pravne države določba prvega odstavka 73. člena zakona, ker naj ne bi bilo jasno, kaj v sklopu te določbe pomeni beseda “preverjanje”. Pojem “preverjanja” naj ne bi bil dovolj opredeljen, ker naj se ne bi vedelo ali gre tudi za postopek kontroliranja, inspiciranja in revidiranja. Nastala naj bi terminološka zmeda, ki omogoča hujše zlorabe družbene lastnine in hudo kršitev načel pravne države.

Določbi šestega in sedmega odstavka 72. člena zakona sta po mnenju predlagateljev in pobudnikov v nasprotju s 1., 2., 14., 15., 22., 23., 50. in 155. členom ustave, ker omogočata odstranitev motečih ljudi, arbitrarno razlikovanje oziroma neenako obravnavanje vodilnih in pooblaščenih delavcev brez kriterijev in meril za (ne)potrditev in brez zagotovljenega sodnega oziroma drugega varstva v postopku. Ker razveljavljata konkretne akte o njihovih imenovanjih za štiri leta, naj bi določbi posegali tudi v pridobljene pravice vodilnih in pooblaščenih delavcev.

V odgovoru na zahtevo oziroma pobudo Državni zbor navaja, da je nova ustava dala temelje za spremembo družbenega in gospodarskega sistema. S preoblikovanjem družbene lastnine naj bi se naloge, ki jih je opravljala SDK, prenesle na nove institucije oziroma institucije, v katere po naravi dejavnosti sodijo. Prvi korak preobrazbe SDK pomeni sprejeti zakon o računskem sodišču, v postopku obravnave pa sta zakona s področja davčnega nadzora. Naloge statistike in informiranja naj bi bile prenesene na institucijo, ki bo nosilec nacionalnega programa statističnih raziskovanj, in naj komercialno organizacijo, ki bo v skladu z zakonom o gospodarskih družbah obdelovala in objavljala podatke iz poslovnih poročil gospodarskih družb za poslovne namene. Način opravljanja plačilnega prometa in njegova kontrola naj bi po opravljeni reformi ne bila pod nadzorstvom državne oblasti, temveč centralne banke. ZAPPNI je uredil naloge oziroma pristojnosti agencije v prehodnem obdobju.

Poleg tega Državni zbor še navaja:

– da je prejšnja zakonska ureditev o odgovornosti SDK Skupščini RS temeljila na takratnem ustavnem načelu enotnosti oblasti; šele nova ustava je izrecno uveljavila načelo delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno (vključno z upravo) in sodno vejo oblasti;

– da pristojnosti in naloge agencije v nobenem pogledu niso zakonodajne narave, temveč upravno-finančne in da zato po ustavni sistematiki sodijo v izvršilno-upravno vejo oblasti; na agencijo kot javni zavod so bile prenešene pomembne funkcije državne uprave oziroma javna pooblastila; opravlja izvajalske, operativne naloge s posamičnimi akti in dejanji v upravnem postopku, njene dokončne odločbe so podvržene preizkusu v računsko-upravnem sporu pri vrhovnem sodišču;

– da je nadzor nad izvrševanjem proračuna in sploh javne porabe v pristojnosti računskega sodišča, zato naj agencija v tem smislu ne bi nadzorovala vlade; sicer pa je vlada po ustavi odgovorna Državnemu zboru, ki jo imenuje, razrešuje (tudi z uveljavljanjem interpelacije) in jo nadzoruje;