Odločba U-I-331/22

2026-01-2136

Odločba U-I-331/22

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Informacijskega pooblaščenca, na seji 3. septembra 2026

Peti odstavek 51. člena, drugi odstavek 134. člena in prva alineja petega odstavka 145. člena Zakona o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (Uradni list RS, št. 48/22) so bili v neskladju z Ustavo.

Odločitev iz 1. točke izreka se izvrši na način, določen v 56. in 57. točki obrazložitve te odločbe.

Zahteva za oceno ustavnosti 9. točke 97. člena, 98. člena, 7. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 126. člena, prvega odstavka 132. člena in petega do sedemnajstega odstavka 150. člena Zakona o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (Uradni list RS, št. 48/22) se zavrže.

Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti petega in osmega odstavka 51. člena, četrtega odstavka 94. člena, 9. točke 97. člena, 98. člena, 7. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 126. člena, prvega odstavka 132. člena, drugega odstavka 134. člena, prve alineje petega odstavka 145. člena in petega do sedemnajstega odstavka 150. člena Zakona o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (Uradni list RS, št. 48/22 – v nadaljevanju ZPPDFT-2). Postopek za oceno ustavnosti osmega odstavka 51. člena in četrtega odstavka 94. člena ZPPDFT-2 je bil s sklepom št. U-I-331/22 z dne 18. 1. 2023 ustavljen zaradi predlagateljevega umika zahteve za oceno ustavnosti zaradi uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (Uradni list RS, št. 145/22 – v nadaljevanju ZPPDFT-2A), ki naj bi domnevno protiustavnost odpravil.

Predlagatelj svojo aktivno procesno legitimacijo utemeljuje na podlagi šeste alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) s tem, da vodi inšpekcijski postopek in pritožbeni (drugostopenjski) postopek zoper Urad Republike Slovenije za preprečevanje pranja denarja (v nadaljevanju Urad).

V zvezi z inšpekcijskim postopkom predlagatelj navaja, da je po prejeti anonimni prijavi po uradni dolžnosti začel inšpekcijski nadzor nad izvajanjem določb Uredbe (EU) 2016/679 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 27. aprila 2016 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov ter o razveljavitvi Direktive 95/46/ES (UL L 119, 4. 5. 2016 – v nadaljevanju Splošna uredba o varstvu podatkov) in Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo – ZVOP-1) pri Uradu, in sicer zaradi suma nepooblaščenega vpogleda v evidence Urada na zahtevo njegovega direktorja. V tem okviru je opravil več procesnih dejanj ter preverjal zakonitost različnih obdelav osebnih podatkov. Ugotovil je, da Urad osebnih podatkov, ki so predmet tega inšpekcijskega postopka, obdeluje na podlagi določb ZPPDFT-2. Zato je za presojo zakonitosti teh obdelav treba uporabiti, kot navaja, "relevantne določbe tega zakona".

V zvezi s pritožbenim (drugostopenjskim) postopkom predlagatelj navaja, da je začel ta postopek na podlagi 77. člena v zvezi s 15. členom Splošne uredbe o varstvu podatkov zaradi pritožbe posameznika zoper zavrnilni odgovor Urada glede zahteve za seznanitev z lastnimi osebnimi podatki. Za meritorno odločitev naj bi bilo treba ugotoviti, ali področna ureditev določa dopustno omejitev te pravice in ali ta omejitev v konkretnem primeru pride v poštev. Predlagatelj pojasni, da je Urad kot podlago za zavrnitev navedel zakonske omejitve v ZPPDFT-2 o tajnosti in prepovedi obveščanja, zlasti četrti odstavek 134. člena ZPPDFT-2 in takrat veljavni četrti odstavek 145. člena ZPPDFT-2. Hkrati pa predlagatelj meni, da je ustavna dopustnost omejitve pravice do seznanitve v konkretnem primeru določena v 51., 134. in 145. členu ZPPDFT-2, zato je veljavnost te omejitve pravice do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki v konkretnem primeru odločilno pravno vprašanje.

Predlagatelj zatrjuje, da so izpodbijane določbe ZPPDFT-2 v neskladju z 38. členom Ustave. Očitki se nanašajo na dva sklopa vprašanj: na eni strani na zakonsko ureditev pridobivanja, analiziranja in hrambe osebnih podatkov pri Uradu, na drugi strani pa na zakonske omejitve pravice posameznika do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki.

Glede določb, ki naj bi bile v zvezi z inšpekcijskim postopkom, predlagatelj navaja, da je 9. točka 97. člena ZPPDFT-2 (za razliko od 1. do 8. točke istega člena) preširoka, ker dovoljuje analiziranje podatkov, pridobljenih "na kakršen koli drug način", brez omejitve po vrsti in viru. Kot edini pogoj postavlja presojo Urada o obstoju razlogov za sum, zato naj bi omogočala arbitrarno ravnanje in prekomeren poseg v informacijsko zasebnost. Glede 98. člena ZPPDFT-2 predlagatelj navaja, da ureditev operativnih analiz dodatno potrjuje spornost 9. točke 97. člena ZPPDFT-2, ker ta kot pogoj za analiziranje zahteva razloge za sum, medtem ko naj bi bila operativna analiza namenjena prav presoji, ali so takšni razlogi podani. Zato naj obdelava osebnih podatkov v tem delu sploh ne bi bila potrebna za zasledovani namen. Nadalje predlagatelj navaja, da ureditev analiz (97. in 98. člen ZPPDFT-2) ter razširjanje nabora podatkov prek pooblastil za zbiranje (sklicuje se tudi na 126. člen ZPPDFT-2) nista dovolj jasna in določna, zaradi česar posameznik, ki tudi ni seznanjen s konkretno obdelavo njegovih podatkov, ne more razbrati, kakšnim posegom je lahko izpostavljen. Ureditev, ki v 98. in 126. členu ZPPDFT-2 Uradu omogoča obdelavo osebnih podatkov za namene strateške analize, naj ne bi bila sorazmerna, ker bi namen lahko dosegli brez obdelave osebnih podatkov ali na podlagi anonimiziranih ali vsaj psevdoanonimiziranih podatkov. Točka 7 prvega odstavka 126. člena ZPPDFT-2 naj bi bila tudi preširoka, ker naj Urada ne bi omejevala pri pridobivanju osebnih podatkov. Predlagatelj opozarja, da ureditev v ZPPDFT-2 ni skladna z načeli pravne države, ker nesistematično in nejasno ureja pooblastila Urada pri pridobivanju podatkov. Prvi odstavek 132. člena ZPPDFT-2, ki nalaga sodiščem, državnim tožilstvom in drugim državnim organom, da Uradu sporočajo podatke o kaznivih dejanjih pranja denarja in financiranja terorizma, naj ne bi bil sorazmeren zaradi resnosti posega v informacijsko zasebnost z obdelavo takšnih podatkov na eni strani in odsotnosti koristi takšnega zbiranja na drugi strani. V zvezi s petim do sedemnajstim odstavkom 150. člena ZPPDFT-2 predlagatelj navaja, da so pri posameznih evidencah nameni obdelave opredeljeni preširoko (zlasti v zvezi s 94. členom ZPPDFT-2), tako da dopuščajo obdelavo za kateri koli namen iz pristojnosti Urada, ne glede na dejansko potrebnost obdelave. Dodatno izpostavlja nesorazmernost v delu, ki dopušča obdelavo tudi za namene iz 125. člena ZPPDFT-2, ker naj bi šlo za naloge, ki jih je mogoče izvajati brez obdelave osebnih podatkov.

V zvezi z določbami, ki so povezane s pritožbenim postopkom, predlagatelj navaja, da sam obstoj omejitev pravice do seznanitve (v smislu 23. člena Splošne uredbe o varstvu podatkov) ni sporen, sporna pa je njihova zasnova v ZPPDFT-2, ker naj bi bile določene omejitve splošne, brezpogojne, pavšalne in dolgotrajne ter zato ne izpolnjujejo pogojev nujnosti in sorazmernosti v ožjem smislu. Glede petega odstavka 51. člena ZPPDFT-2 predlagatelj navaja, da je osemletno obdobje popolne omejitve pravice do seznanitve zaradi varstva interesov preprečevanja, odkrivanja in pregona pranja denarja in financiranja terorizma pretirano dolgo in zato neutemeljeno. Poudarja tudi več namenov pravice do dostopa do podatkov (ne le nadzor zakonitosti, temveč tudi uporabo podatkov za uveljavljanje pravic in interesov v postopkih). Predlagatelj ocenjuje, da bi ureditev morala diferencirati omejitve podatkov tako, da bi za vsakega od njih predvidela svoj režim omejitve; omejitev ne bi smela biti vezana na čas, temveč na dogodek, ko potreba po varstvu tajnosti preneha. Meni, da je pri Uradu nadzor posameznikov posebej pomemben, ker ima po zakonu močna pooblastila, hkrati pa posameznik praviloma ne ve za obdelavo. Zato naj bi pretirana nedostopnost podatkov postavljala posameznika v pasiven in podrejen položaj. Glede drugega odstavka 134. člena ZPPDFT-2 predlagatelj navaja, da gre za splošno in pavšalno omejitev brez individualiziranih meril. Tudi obe direktivi, ki urejata področje preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma, ne zahtevata takšne omejitve. Predlagatelj posebej problematizira vezavo na ureditev tajnih podatkov, ker po njegovih navedbah tudi po poteku osemletnega obdobja zakon ne določa prenehanja tajnosti oziroma obveznega preklica tajnosti, s čimer lahko omejitev dostopa traja tudi po poteku osemletnega roka in tako nedoločen čas. Glede prve alineje petega odstavka 145. člena ZPPDFT-2 predlagatelj navaja, da je omejitev zasnovana kot (potencialno) poljubno dolgotrajna in brez dovolj določnih meril za časovno omejitev, kar pomeni, da bi lahko prišlo do izvotlitve pravice do seznanitve.

Zahteva je bila vročena Državnemu zboru. Ta v odgovoru primarno predlaga zavrženje zahteve zaradi pomanjkanja aktivne procesne legitimacije. Predlagatelj naj ne bi izkazal, da je vprašanje ustavnosti izpodbijanih določb nastalo v zvezi s postopkom, ki ga vodi v smislu šeste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS. Glede inšpekcijskega postopka Državni zbor navaja, da predlagatelj ni izkazal dovolj konkretno, kakšno ravnanje Urada je bilo v nadzoru ugotovljeno in katere izpodbijane določbe bi bilo treba v konkretnem postopku uporabiti. Po oceni Državnega zbora predlagatelj tudi ni pojasnil, zakaj je vprašanje ustavnosti teh določb v postopku odločilno pravno vprašanje, zaradi katerega ne bi mogel ustavnoskladno odločiti. Glede pritožbenega postopka Državni zbor navaja, da predlagatelj povzema predvsem razloge iz zavrnilnega odgovora Urada, vendar ne predstavi lastnih konkretnih ugotovitev v pritožbenem postopku. Meni, da iz presoje Ustavnega sodišča izhaja, da mora predlagatelj prepričljivo utemeljiti, da organ v konkretnem primeru dejansko izvršuje prav izpodbijane določbe oziroma da je ugotovljeno ravnanje mogoče podrediti njihovemu (ustavnoskladno razloženemu) dosegu. V nasprotnem naj bi imel na voljo druge ukrepe v okviru svojih pristojnosti.

Glede odgovora na očitke o protiustavnosti izpodbijanih določb Državni zbor navaja, da je ureditev ZPPDFT-2 umeščena v okvir mednarodnih standardov in evropskih predpisov s področja preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma in v bistvenem sledi zasnovi prej veljavne ureditve. Državni zbor poudarja, da je preprečevanje pranja denarja in financiranja terorizma ustavno dopusten cilj, posegi v informacijsko zasebnost pa so dopustni ob zakonsko določenih namenih in obsegu. Meni, da izpodbijana ureditev teh okvirov ne presega. Glede 9. točke 97. člena ZPPDFT-2 Državni zbor navaja, da je določba vsebinsko primerljiva s prejšnjo ureditvijo in da Uradu daje podlago za sprejemanje in analiziranje podatkov, pridobljenih "na drug način", vendar le, kadar Urad presodi, da vsebujejo razloge za sum pranja denarja ali financiranja terorizma. Ta pogoj pomeni varovalko proti arbitrarnosti. Glede 98. člena ZPPDFT-2 Državni zbor navaja, da se operativna in strateška analiza razlikujeta predvsem po ciljih, ne nujno po vrsti podatkov ter da uporaba osebnih podatkov tudi pri strateški analizi ni izključena, če je to potrebno za učinkovito izvajanje nalog finančno-obveščevalne dejavnosti Urada. Dodaja, da postopka analiz ni mogoče določiti do najmanjše podrobnosti, kateri podatki se obdelujejo za te namene, kot to pričakuje predlagatelj. V zvezi s 7. točko prvega odstavka in tretjim odstavkom 126. člena ZPPDFT-2 Državni zbor pojasnjuje, da se podatki po 126. členu ZPPDFT-2 uporabljajo za izdelavo operativnih in strateških analiz ter za ocene tveganj in spremljanje trendov, medtem ko so pooblastila iz 99. do 102. člena ZPPDFT-2 vezana na primere, ko Urad presodi, da so podani razlogi za sum ali so podane druge zakonsko določene situacije. Glede prvega odstavka 132. člena ZPPDFT-2 Državni zbor poudarja, da gre za ureditev, ki v veliki meri ohranja prejšnjo rešitev, ter da se sporočanje nanaša na podatke, pomembne za naloge Urada kot finančno-obveščevalnega organa; sklicuje se na potrebo po dostopu Urada do relevantnih informacij za opravljanje nalog. Nadalje, glede petega do sedemnajstega odstavka 150. člena ZPPDFT-2 navaja, da določba zaradi večje jasnosti opredeljuje, katere vrste osebnih podatkov se v posameznih evidencah obdelujejo za kateri namen; nadalje utemeljuje, da sta 94. in 125. člen ZPPDFT-2 (na katera se nameni vežejo) jedro opredelitve položaja Urada in njegovih nalog v sistemu, kot jih tudi določajo evropske direktive s področja preprečevanja pranja denarja in financiranja terorizma.

V zvezi z omejitvijo pravice do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki Državni zbor navaja, da so omejitve pravice do seznanitve z lastnimi osebnimi podatki povezane z delovanjem Urada kot finančno-obveščevalnega organa ter da bi prezgodnje razkritje praviloma ogrozilo učinkovitost nalog Urada in nadaljnjih postopkov. Glede 51. člena ZPPDFT-2, ki ureja dostop do podatkov v registru dejanskih lastnikov, pojasnjuje, da temelji na šestem odstavku 30. člena Direktive (EU) št. 2015/849 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 20. maja 2015 o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma, spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktive 2005/60/ES Evropskega parlamenta in Sveta in Direktive Komisije 2006/70/ES (UL L 141, 5. 6. 2015), zadnjič spremenjene z Delegirano uredbo Komisije (EU) 2019/758 z dne 31. januarja 2019 o dopolnitvi Direktive (EU) 2015/849 Evropskega parlamenta in Sveta glede regulativnih tehničnih standardov za minimalne ukrepe ter vrste dodatnih ukrepov, ki jih morajo kreditne in finančne institucije sprejeti za blažitev tveganja pranja denarja in financiranja terorizma v nekaterih tretjih državah (UL L 125, 14. 5. 2019 – v nadaljevanju Direktiva 2015/849).

Namen ureditve je pristojnim organom in Uradu kot finančno-obveščevalni enoti zagotoviti pravočasen in neomejen dostop do podatkov, ne da bi o tem obvestili posameznika, ter pravočasen dostop pooblaščenim subjektom, ko sprejemajo ukrepe skrbnega preverjanja strank. Državni zbor poudarja, da je prepoved razkrivanja funkcionalno in časovno omejena; prepoved razkritja je izrecno časovno omejena in usklajena z roki pri omejitvah seznanitve iz 145. člena ZPPDFT-2. Osemletni rok je utemeljen zaradi časovnega zamika med aktivnostjo zavezancev po ZPPDFT-2 in delovanjem organov pregona; v nasprotnem primeru bi lahko prišlo do predčasnega razkrivanja informacij o aktivnosti organov pregona, kar bi vplivalo na učinkovitost preiskovalnih ukrepov. Državni zbor pojasnjuje, da ZPPDFT-2 v 51. členu ureja dostop do podatkov o dejanskih lastnikih iz registra dejanskih lastnikov, pri čemer izpodbijani peti odstavek določa prepoved razkritja informacij o dostopu do teh podatkov dejanskemu lastniku in poslovnemu subjektu; hkrati izpostavi, da je pravica organov odkrivanja in pregona, sodišč in nadzornih organov do dostopa vsebinsko omejena na izvrševanje nalog s področja preprečevanja in odkrivanja pranja denarja in financiranja terorizma (ter odkrivanja drugih kaznivih dejanj) ter da se nerazkritje informacij o dostopu v predkazenskem in kazenskem postopku ohrani najmanj do zavrženja ovadbe oziroma vložitve zahteve za preiskavo ali obtožnega akta, v drugih primerih pa ob obstoju očitnih in utemeljenih razlogov za domnevo, da bi razkritje škodovalo učinkovitosti ali zaupnosti postopkov; kot dodatno jamstvo navede še absolutni rok, po katerem podatkov ni več dopustno prikrivati (največ osem let od posameznega dostopa), in ga primerja z rokom iz prve alineje petega odstavka 145. člena ZPPDFT-2. V zvezi s 134. členom ZPPDFT-2 navede, da drugi odstavek določa časovno omejitev prepovedi razkritja (prenehanje po osmih letih) in da je ta rok usklajen z rokom iz prve alineje petega odstavka 145. člena ZPPDFT-2, ker obe ureditvi zasledujeta namen preprečiti predčasno seznanitev oseb, osumljenih pranja denarja ali financiranja terorizma, z aktivnostmi zavezancev, Urada ter organov odkrivanja in pregona in sodišč; ob tem opozori tudi na izjemo, po kateri prepoved razkritja ne velja, če pristojno sodišče v kazenskem postopku pisno zahteva oziroma naloži predložitev podatkov, informacij in dokumentacije, ki jih pridobi in vodi zavezanec. Glede 145. člena ZPPDFT-2 še poudari, da četrti odstavek določa prepoved obveščanja osebe o zbranih podatkih, vendar ta omejitev po njegovem mnenju ni neomejena, ker peti odstavek tega člena časovno odloži uveljavljanje pravice do vpogleda oziroma prepisa, izpisa in kopije (praviloma po osmih letih, v določenih evidencah pa po pravnomočnosti, zastaranju ali po dokončni odločitvi, da se zoper osebo ne bo ukrepalo), in sklene, da se omejitve nanašajo na delovanje Urada kot finančno-obveščevalne enote, ne pa kot inšpekcijskega ali prekrškovnega organa.

Mnenje je poslala tudi Vlada. Predlaga zavrženje zahteve, ker naj predlagatelj ne bi izkazal, da je vprašanje ustavnosti izpodbijanih določb nastalo v zvezi s postopkom, ki ga vodi, zato njegova aktivna procesna legitimacija ni podana. Glede inšpekcijskega postopka navaja, da predlagatelj ne navede natančnih ugotovitev nadzora in tudi ne opredeli konkretne določbe, na podlagi katere naj bi Urad obdeloval podatke v konkretnem primeru. Glede pritožbenega postopka Vlada navaja, da predlagatelj sam ugotavlja, da je imel Urad veljavno pravno podlago za zavrnitev informacije (sklicevanje na 51., 134. in 145. člen ZPPDFT-2).

Glede očitkov o protiustavnosti izpodbijanih določb Vlada navaja, da je zahteva neutemeljena in da izpodbijane določbe niso v neskladju z 38. členom Ustave. Vlada izpostavlja naravo Urada kot finančno-obveščevalne enote. Poudarja, da Urad ni organ kazenskega pregona, temveč opravlja finančno-obveščevalno dejavnost (sprejemanje in analiziranje podatkov in informacij), pri čemer mora imeti ustrezna pooblastila, skladna z evropskim pravom in mednarodnimi standardi, predvsem dostop do finančnih in upravnih informacij ter informacij v zvezi s kazenskim pregonom v zvezi z dejanji pranja denarja in financiranja terorizma. Poudarja, da iz tretjega odstavka 32. člena Direktive 2015/849 izhaja, da mora biti organ, ki opravlja finančno-obveščevalno dejavnost, pooblaščen in sposoben svobodno opravljati svoje naloge, vključno s sposobnostjo sprejemanja avtonomnih odločitev o analiziranju, pridobivanju in posredovanju informacij.

Glede pooblastil Urada iz 97. člena ZPPDFT-2 Vlada navaja, da ZPPDFT-2 pooblastil Urada v primerjavi z Zakonom o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (Uradni list RS, št. 68/16, 81/19, 91/20 in 2/21 – popr. – ZPPDFT-1) ni širil; 9. točka 97. člena ZPPDFT-2 ostaja po njenem mnenju vsebinsko enaka kot v ZPPDFT-1 ter dovoljuje sprejemanje in analiziranje podatkov, pridobljenih "na drug način", le, kadar Urad presodi, da vsebujejo razloge za sum pranja denarja ali financiranja terorizma. To pooblastilo je del zahteve po neodvisnosti Urada, vključno z avtonomnostjo glede sprejemanja in analiziranja podatkov, kar je zahteva tudi tretjega odstavka 32. člena Direktive 2015/849. Vlada zavrača stališče, da bi domnevna možnost posamične zlorabe pooblastil sama po sebi utemeljevala protiustavnost zakonske določbe. Pogoj, da gre za podatke in informacije, ki vsebujejo razlog za sum pranja denarja ali financiranja terorizma, je po mnenju Vlade varovalka pred delovanjem Urada preko njegovih nalog in pristojnosti. Glede 98. člena ZPPDFT-2 Vlada navaja, da predlagatelj po njenem mnenju zmotno enači podatke in informacije iz 9. točke 97. člena ZPPDFT-2 z rezultatom posamezne operativne analize. Poudarja, da je pogoj "razlogov za sum" v 9. točki 97. člena ZPPDFT-2 namenjen prav temu, da Urad ne bi sprejemal in analiziral kakršnih koli podatkov. Vlada meni, da se operativna in strateška analiza razlikujeta v ciljih, ki jih zasledujeta, ne pa v načinu pridobivanja in obdelave podatkov. Zato obdelava osebnih podatkov tudi za strateško analizo Urada na podlagi 98. člena ZPPDFT-2 ni izključena. Vlada še poudarja, da operativnih postopkov in metod dela finančno-obveščevalnega organa po njenem mnenju ni mogoče zakonsko normirati "do potankosti", ker ni mogoče vnaprej predvideti, kateri podatki so relevantni, in ker se pojavni načini pranja denarja in financiranja terorizma hitro spreminjajo. Preozke zakonske omejitve bi po njenem mnenju bistveno zmanjšale odzivnost Urada. V zvezi s tem primerja ureditev Slovenske obveščevalno-varnostne agencije, kjer tudi niso urejeni vsi operativni postopki in metode dela te agencije. Glede očitkov v zvezi s 126. členom ZPPDFT-2 Vlada navaja, da zavezanci lahko razpolagajo tudi z drugimi (zakonito pridobljenimi) podatki, ki niso izrecno našteti v prejšnjih točkah te določbe, a so lahko pomembni za naloge Urada. Glede razmerja do določb o pridobivanju podatkov na zahtevo pojasni, da so določbe, ki se vežejo na razloge za sum pranja denarja povezanih predhodnih kaznivih dejanj ali financiranja terorizma pri konkretnih transakcijah, osebah, premoženju ali sredstvih iz 99. do 102. člena ZPPDFT-2, drugačne od določb 126. člena ZPPDFT-2, ki je namenjen izdelavi operativnih in strateških analiz, oceni tveganja ter spremljanju pojavnih oblik in trendov. Glede prvega odstavka 132. člena ZPPDFT-2 Vlada navaja, da je očitek o nesorazmernosti neutemeljen, ker se Uradu pošiljajo le podatki o kaznivih dejanjih pranja denarja in financiranja terorizma. Zavrača argument, da bi Urad iste podatke že pridobival na podlagi 94. člena ZPPDFT-2, ker je ta po njenem mnenju splošna določba o nalogah Urada. Glede petega do sedemnajstega odstavka 150. člena ZPPDFT-2 Vlada navaja, da ureditev, tako kot prej v ZPPDFT-1, določa, katere podatke vsebujejo posamezne evidence, in da je vezana na zahteve Direktive 2015/849 in priporočila Projektne skupine za finančno ukrepanje (FATF).

V zvezi z določbami, ki se nanašajo na omejitev pravice do seznanitve, Vlada navaja, da se omejitve nanašajo na delovanje Urada kot finančno-obveščevalnega organa in ne na delovanje Urada kot inšpekcijskega ali prekrškovnega organa. Poudari, da bi preuranjeno razkritje podatkov lahko onemogočilo učinkovitost dela Urada in nadaljnjih postopkov. Glede 51. člena ZPPDFT-2 Vlada navaja, da gre za dopolnitev prenosa šestega odstavka 30. člena Direktive 2015/849, ki zahteva, da imajo pristojni organi in finančno-obveščevalni organ dostop do registra dejanskih lastnikov brez obvestitve zadevnega subjekta. Omejitev obveščanja po njenem mnenju zasleduje cilj varovanja učinkovitosti postopkov in preprečevanja predčasnega razkrivanja podatkov. Glede časovnih rokov (v zvezi s petim odstavkom 51. člena ter 134. in 145. členom ZPPDFT-2) Vlada navaja, da je absolutna časovna omejitev zasnovana kot dodatna varovalka. Poudarja usklajenost rokov med ureditvijo po 51. členu ZPPDFT-2 in ureditvijo vpogleda po 145. členu ZPPDFT-2 ter utemeljuje, da so lahko začetne aktivnosti zavezancev, ki sprožijo nadaljnje aktivnosti Urada in organov pregona, časovno zelo oddaljene od zaključka postopkov, zato je predviden daljši rok, da ne bi prišlo do predčasnega razkrivanja aktivnosti. Glede 134. člena ZPPDFT-2 Vlada poudarja, da prepoved razkritja določa časovno omejitev in da se ujemata namen in rok z ureditvijo iz 145. člena ZPPDFT-2, saj naj bi obe določbi preprečevali, da bi se osebe, glede katerih obstaja sum, predčasno seznanile z aktivnostmi zavezancev, Urada ter organov odkrivanja in pregona.

Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila posredovana predlagatelju, ki nanju ni odgovoril.

Ustavno sodišče je glede obsega izpodbijanih določb upoštevalo izrecen predlog predlagatelja, naj Ustavno sodišče (upoštevaje tudi kasnejši umik zahteve glede osmega odstavka 51. člena in četrtega odstavka 94. člena ZPPDFT-2) oceni ustavnost petega odstavka 51. člena, 9. točke 97. člena, 98. člena, 7. točke prvega odstavka in tretjega odstavka 126. člena, prvega odstavka 132. člena, drugega odstavka 134. člena, prve alineje petega odstavka 145. člena in petega do sedemnajstega odstavka 150. člena ZPPDFT-2.

Predlagatelj lahko z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, če nastane vprašanje ustavnosti ali zakonitosti v zvezi s postopkom, ki ga vodi (šesta alineja prvega odstavka 23.a člena ZUstS). Predlagatelj aktivno procesno legitimacijo utemeljuje z vodenjem inšpekcijskega in pritožbenega (drugostopenjskega) postopka. Državni zbor in Vlada nasprotno menita, da predlagatelj ni izkazal, da ima aktivno procesno legitimacijo za vložitev zahteve za oceno ustavnosti izpodbijanih določb.

Zakonodajalec je predlagatelju podelil privilegiran položaj za dostop do Ustavnega sodišča, zato se od njega kot kvalificiranega predlagatelja pričakuje, da so njegove vloge, na podlagi katerih lahko Ustavno sodišče presodi izpolnjenost procesnih predpostavk iz šeste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS, jasne in popolne in da predloži listine, na podlagi katerih je mogoče oceniti, ali je zahteva vložena v zvezi s postopkom, v katerem bi moral uporabiti izpodbijane predpise.¹ Predlagatelj lahko izpodbija le tisti predpis, ki bi ga moral uporabiti v konkretni zadevi, za katero je pristojen voditi postopek.² Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja še, da se mu aktivna procesna legitimacija prizna le, kadar v zvezi s konkretnim postopkom ne more zagotoviti učinkovitega varstva informacijske zasebnosti.³

V zvezi z inšpekcijskim postopkom predlagatelj izpodbija 9. točko 97. člena, 98. člen, 7. točko prvega odstavka in tretji odstavek 126. člena, prvi odstavek 132. člena ter peti do sedemnajsti odstavek 150. člena ZPPDFT-2. Omenja sicer, da sta bila v okviru inšpekcijskega ogleda kot potencialno sporna izpostavljena dva postopka operativne analize, ki naj bi se opravljala na podlagi 9. točke 97. člena ZPPDFT-2. Vendar iz zahteve ne izhaja takšna konkretizacija ugotovitev nadzora, da bi bilo mogoče preverljivo presoditi, ali je meritorna odločitev v konkretnem inšpekcijskem postopku odvisna od ustavne veljavnosti navedenih določb. Predlagatelj namreč ne izkaže dovolj določno, zakaj je prav ustavna veljavnost 9. točke 97. člena ZPPDFT-2 odločilno pravno vprašanje v konkretnem postopku, niti katera konkretno ugotovljena ravnanja Urada bi bilo treba podrediti 98. in 126. členu, prvemu odstavku 132. člena ter petemu do sedemnajstemu odstavku 150. člena ZPPDFT-2 in zakaj brez presoje njihove ustavne veljavnosti ne bi mogel odločiti.

Ker predlagatelj glede navedenih določb ni izkazal, da mu njihova domnevna protiustavnost v konkretnem inšpekcijskem postopku preprečuje učinkovito zagotovitev varstva informacijske zasebnosti, je Ustavno sodišče zahtevo v tem delu zavrglo (3. točka izreka).

V zvezi s pritožbenim postopkom predlagatelj izpodbija peti odstavek 51. člena, drugi odstavek 134. člena in prvo alinejo petega odstavka 145. člena ZPPDFT-2. Navaja, da je 19. 5. 2022 na podlagi 77. člena v zvezi s 15. členom Splošne uredbe o varstvu podatkov začel pritožbeni postopek zaradi pritožbe posameznice zoper zavrnilni odgovor Urada. V tem postopku mora kot pritožbeni organ meritorno presoditi zakonitost zavrnitve seznanitve z lastnimi osebnimi podatki. Predlagatelj izrecno navaja, da je zakonska omejitev te pravice v konkretnem primeru določena v 51., 134. in 145. členu ZPPDFT-2 ter da neposredno vpliva na odločitev o pritožbi. Zato je vprašanje ustavne dopustnosti omejitve, ki izhaja iz teh določb, odločilno pravno vprašanje v konkretnem pritožbenem postopku. Ta položaj se bistveno razlikuje od inšpekcijskega postopka, v zvezi s katerim predlagatelj ni dovolj določno izkazal, da je ustavna veljavnost tam izpodbijanih določb odločilno pravno vprašanje v konkretnem postopku.

Po vložitvi zahteve je 22. 11. 2022 začel veljati ZPPDFT-2A, ki je med drugim spremenil peti odstavek 51. člena in 145. člen ZPPDFT-2. Ustavno sodišče je zato moralo presoditi, ali so izpolnjeni pogoji za presojo zakonskih določb, ki so bile med postopkom pred Ustavnim sodiščem spremenjene, kot to določa drugi odstavek 47. člena ZUstS.

Predlagatelj je prekinil pritožbeni postopek zoper odgovor Urada št. 071-1/2022-2 z dne 10. 5. 2022, s katerim je bila posameznici zavrnjena seznanitev z lastnimi osebnimi podatki. Spremembe, ki jih je pozneje uvedel ZPPDFT-2A, na presojo zakonitosti te odločitve ne vplivajo. Predlagatelj bo moral namreč v pritožbenem postopku presoditi pravilnost in zakonitost zavrnitve, sprejete na podlagi ureditve, ki je veljala ob odločanju Urada.⁴ Zato posledice zatrjevane protiustavnosti niso odpravljene, podani pa so pogoji za presojo izpodbijanih določb po drugem odstavku 47. člena ZUstS.

Za presojo so upoštevne naslednje določbe ZPPDFT-2, kakor so veljale pred uveljavitvijo ZPPDFT-2A:

(dostop do podatkov o dejanskih lastnikih)

[…]

(4) Organi odkrivanja in pregona kaznivih dejanj, sodišča in nadzorni organi iz prvega odstavka 152. člena tega zakona imajo brezplačen neposreden elektronski dostop do vseh podatkov o dejanskih lastnikih, vpisanih v register, ko izvajajo pooblastila in naloge v zvezi s preprečevanjem in odkrivanjem pranja denarja in financiranja terorizma ter odkrivanjem drugih kaznivih dejanj. Iskanje podatkov o dejanskih lastnikih se navedenim subjektom iz tega odstavka omogoči tudi z uporabo kombinacije osebnega imena in davčne številke, osebnega imena in datuma rojstva ali kombinacije osebnega imena ter naslova stalnega prebivališča, vpisanega v register.

(5) Upravljavec registra dejanskemu lastniku in poslovnemu subjektu ne sme razkriti informacij o dostopu do podatkov v skladu s prejšnjim odstavkom. Teh informacij upravljavec registra ne sme razkriti osem let od posameznega dostopa.

[…]