Odločba o ugotovitvi, da je 396. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v neskladju z Ustavo

3710. Odločba o ugotovitvi, da je 396. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-62/21-10

Datum: 23. 11. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji 23. novembra 2023

Člen 396 Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 48/22 – uradno prečiščeno besedilo) je, kolikor se nanaša na uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorija invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ki so zaradi poslabšanja že ugotovljene invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobili pravice iz invalidskega zavarovanja po tem zakonu in jim je bilo nadomestilo iz invalidskega zavarovanja odmerjeno v nižjem znesku od zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, priznanega na podlagi prej pridobljenih pravic iz invalidskega zavarovanja, v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku šestih mesecev po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do odprave ugotovljene protiustavnosti je zavarovancem iz 1. točke izreka zagotovljeno izplačevanje usklajenega zneska oziroma deleža zneska nadomestila iz invalidskega zavarovanja, ki je za zavarovanca ugodnejši, na način iz drugega do sedmega odstavka 121. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 75/19). Znesek nadomestila, ki je ugodnejši, se zavarovancu iz 1. točke izreka izplačuje od dne, od katerega bi se mu izplačevalo nadomestilo, priznano po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju.

Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 396. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2), ker naj bi v njem obstajala protiustavna pravna praznina. Meni, da je izpodbijana prehodna določba, ker za uživalce pravic na podlagi preostale delovne zmožnosti (II. in III. kategorije invalidnosti), uveljavljenih po predpisih, ki so se uporabljali do 31. 12. 2002, ne ureja niti prevedbe pravic (na način, kot je to urejal 297. člen Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Uradni list RS, št. 12/92, 5/94, 7/96 in 54/98 – v nadaljevanju ZPIZ/92), niti jim v primeru, ko so zaradi poslabšanja invalidnosti ali nastanka nove invalidnosti pridobili pravice po ZPIZ-2 in jim je denarna dajatev odmerjena v bistveno nižjem znesku od uveljavljene po prejšnjem predpisu, ne ohranja izplačevanja dajatve v nezmanjšanem obsegu (v višini, kot jo je uživalec prejemal pred poslabšanjem obstoječe invalidnosti ali nastankom nove invalidnosti), v neskladju z 2., 8., 14., 33. in 50. členom Ustave.

Predlagatelj vlaga zahtevo v zvezi s pravnomočno prekinjenim postopkom odločanja o tožbi tožnika zoper Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod), s katero izpodbija dokončno odločbo Zavoda z dne 10. 8. 2017, s katero je bila zavrnjena njegova pritožba zoper odločbo Zavoda z dne 27. 2. 2017. S slednjo je bilo odločeno, da ima tožnik, delovni invalid III. kategorije invalidnosti zaradi posledic bolezni, od 31. 1. 2017 dalje pravico do nadomestila za invalidnost v znesku 203,84 EUR na mesec ter da se tožniku izplačuje v mesečnem znesku za nazaj za čas, ko je bil prijavljen pri Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje (v nadaljevanju ZRSZ) in je izpolnjeval obveznosti po predpisih, ki urejajo trg dela. Predlagatelj ugotavlja, da je nadomestilo za invalidnost, priznano po določbah ZPIZ-2, bistveno nižje od nadomestila za invalidnost, ki je bilo tožniku priznano po ZPIZ/92 in je pred izdajo odločbe o prenehanju te pravice znašalo 517,00 EUR.

Predlagatelj meni, da je izhodiščni sodni primer v obravnavani zadevi po dejanskem in pravnem stanju bistveno podoben primeru iz zadeve Krajnc proti Sloveniji (sodba Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP z dne 31. 10. 2017). Ker je ureditev iz tretjega odstavka 396. člena ZPIZ-2 enaka ureditvi iz tretjega odstavka 397. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1), meni, da tudi glede 396. člena ZPIZ-2 veljajo stališča ESČP iz navedene zadeve. Predlagatelj tako meni, da je 396. člen ZPIZ-2 že iz razloga, ker ne prepreči čezmerno manjše invalidske denarne dajatve, v nasprotju z 8. členom Ustave, po katerem morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo. Predlagatelj tudi meni, da različen položaj brezposelnih delovnih invalidov, pri katerih ni prišlo do spremembe v invalidnosti, in tistih, pri katerih se je ta poslabšala po 31. 12. 2012 in je prišlo do priznanja novih pravic iz invalidskega zavarovanja ter odmere nove dajatve v bistveno manjšem znesku od prejšnjega, pomeni, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Ureditev nadaljnjega uživanja pravic, pridobljenih po prejšnjih predpisih, iz 396. člena ZPIZ-2 naj bi kršila tudi načelo enakosti iz 14. člena Ustave. Predlagatelj meni, da so bili zato, ker ni bila uzakonjena prevedba kratkoročnih invalidskih dajatev, pridobljenih po prejšnjih predpisih, uživalci pravic po prejšnjih predpisih, ki se jim invalidnost ni poslabšala, v bistveno ugodnejšem položaju od tistih, pri katerih je prišlo do poslabšanja invalidnosti in ki jim je bila nova invalidska dajatev za preostalo delovno zmožnost po ZPIZ-2 odmerjena v bistveno nižjem znesku od prejšnje. Za tako različno obravnavanje zavarovancev na podlagi preostale delovne zmožnosti naj ne bi bilo razumnega razloga. Bistveno znižanje denarne dajatve kljub novemu primeru invalidnosti brez utemeljitve s tehtnimi razlogi naj bi kršilo tudi pravico do socialne varnosti iz 50. člena Ustave in pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave.

Predlagatelj navaja še, da je Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 75/19 – v nadaljevanju ZPIZ-2G), ki je začel veljati 1. 1. 2020, pravno praznino, ki je predmet zahteve, uredil za naprej. Ob uporabi instituta neprave obnove naj bi omogočil upravičencem, ki jih je dotedanja ureditev prizadela, da obdržijo invalidsko dajatev, ki je zanje ugodnejša (121. člen ZPIZ-2G). Toda ZPIZ-2G naj bi izplačevanje dajatev po postopku neprave obnove iz 183. oziroma 183.a člena ZPIZ-2 uredil samo za naprej od prvega dne naslednjega meseca po vložitvi zahteve, zaradi česar pravna praznina, zatrjevana v obravnavani zahtevi, še vedno vpliva na položaj tožnika iz prekinjenega socialnega spora. Predlagatelj še dodaja, da je v postopku pred Ustavnim sodiščem zahteva št. U-I-494/18 za oceno ustavnosti 397. člena ZPIZ-1, (Glej opombo 1) ki je v bistvenem enaka ureditvi iz 396. člena ZPIZ-2, ter da je že zahteval oceno ustavnosti 396. člena ZPIZ-2 v zahtevah št. U-I-15/20 in št. U-I-16/20.

Državni zbor je odgovoril na zahtevo. Opozarja, da je sistem invalidskega zavarovanja reformiral ZPIZ-1 in ne ZPIZ-2, ki naj bi določbe ZPIZ-1 le prevzel. Zato naj bi bilo treba upoštevati njegove določbe in obširna tedanja pojasnila (pri tem se Državni zbor opira na pojasnila N. Belopavlovič in drugih avtorjev v: M. Kalčič in N. Plavšak (ur.), Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2000), na katera se sklicuje v nadaljevanju odgovora. Državni zbor navaja, da je bila izvedena obsežna reforma sistema invalidskega zavarovanja z ZPIZ-1, ki je bolj poudaril načela rehabilitacije, motivacije, stimulacije. Temeljil naj bi na načelu produktivnega aktiviranja preostale delovne zmožnosti delovnega invalida, invalidsko upokojevanje pa je sistemsko predvidel le kot skrajni ukrep varstva v primeru izgube delovne zmožnosti. Zaradi zagotavljanja in varovanja zaposlitve delovnih invalidov naj bi tudi ZPIZ-2 ohranjal pravico do poklicne rehabilitacije, ki je od uveljavitve invalidske zakonodaje postala temeljna pravica in obveznost delovnega invalida. Državni zbor pojasni, da sta poglavitni namen poklicne rehabilitacije njena preventivna in povrnitvena funkcija, da se zavarovanec usposobi za drug poklic ali delo, s čimer se mu zagotovi socialna in ekonomska varnost, hkrati pa spet postane aktiven zavarovanec, ki še naprej lahko prispeva v pokojninsko blagajno. Navedene spremembe naj bi udejanjila dva nova zakonska instituta. Državni zbor navaja, da je bila prva pomembna novost ZPIZ-1, ki je temeljila na novi definiciji invalidnosti, uvedba obveznih kontrolnih pregledov pred invalidsko komisijo (106. člen ZPIZ-1). Druga pomembna novost ZPIZ-1, ki je temeljila na načelu rehabilitacije in integracije, pa naj bi bila uvedba izbirne pravice do poklicne rehabilitacije, ki je bila prepuščena izključno zavarovancu in za priznanje katere niso bili določeni dodatni pogoji kot po ZPIZ/92. Namen uvedbe izbirne pravice do poklicne rehabilitacije naj bi bil, da se poklicna rehabilitacija čim širše uveljavi v invalidskem zavarovanju, upoštevaje pri tem tudi interes, želje in motiviranost zavarovanca za pridobitev novega poklica. Državni zbor navaja, da so bile novosti uvedene za vse delovne invalide, tako za tiste, ki so pridobili pravice po ZPIZ/92, kot za tiste, ki so pridobili pravice po ZPIZ-1. Enako naj bi veljalo za ureditev po ZPIZ-2, pri čemer naj bi se uživanje pravic iz invalidskega zavarovanja nanašalo na pridobitev pravic po prejšnjih predpisih, to pa sta ZPIZ/92 in ZPIZ-1.

Državni zbor meni, da je ureditev po ZPIZ-1 v primerjavi z ureditvijo po ZPIZ/92 delovnim invalidom s preostalo delovno zmožnostjo naložila bistveno večjo odgovornost in aktivnost pri prizadevanju za vključitev v delovno okolje, ZPIZ-2 pa naj bi to ureditev prevzel. Zato naj bi ZPIZ-1 delovnim invalidom s preostalo delovno zmožnostjo ob ponovni oceni njihove invalidnosti na podlagi ZPIZ-1 omogočil, da so namesto pravice, ki jim je bila priznana, zahtevali priznanje pravice do poklicne rehabilitacije, in jim hkrati naložil določene obveznosti. Državni zbor navaja, da je bil delovni invalid s preostalo delovno zmožnostjo, ki je pridobil pravico do poklicne rehabilitacije, dolžan usposabljati se za ustrezno delo ob pogojih in na način, določen z ZPIZ-1, ter v skladu z obveznostmi, ki so bile določene v pogodbi o poklicni rehabilitaciji. Glede na to naj bi ugotovitev ESČP (da naj bi prvi odstavek 397. člena ZPIZ-1 utrdil legitimno pričakovanje pritožnika, da bo po zakonodajni reformi še naprej prejemal nadomestilo za čas čakanja, in sicer do svoje upokojitve, če bo ostal brezposeln) za izpodbijano zakonsko ureditev veljala le ob upoštevanju aktivnosti samega delovnega invalida s preostalo delovno zmožnostjo. Državni zbor meni, da po uveljavitvi ZPIZ-1 za izpolnitev pogoja »ostati brezposeln« ni več zadoščalo, da je delovni invalid s preostalo delovno zmožnostjo le pasivno čakal, da mu bo drugo ustrezno delo našla država ali delodajalec, temveč se je od njega pričakovalo tudi aktivno prizadevanje za poklicno rehabilitacijo in ponovno zaposlitev. Enako naj bi veljalo tudi po ZPIZ-2, ki v 71. členu določa obveznost poklicne rehabilitacije, če jo zavarovanec izbere (83. člen). Državni zbor zato meni, da 396. člen ZPIZ-2 ni v neskladju z 8. členom Ustave. Ob tem dodaja, da če bi tožnik izkoristil možnost poklicne rehabilitacije, bi bila upravičen do 130 odstotkov invalidske pokojnine, ki bi mu pripadala na dan nastanka invalidnosti (80. člen ZPIZ-2). Državni zbor meni še, da izpodbijana ureditev ne krši načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, saj primerjani skupini delovnih invalidov nista v enakih pravnih položajih. Zavrača tudi očitek o kršitvi načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Državni zbor meni, da se položaj delovnih invalidov, ki se jim je poslabšala že ugotovljena invalidnost ali pri katerih je prišlo do nove invalidnosti, z ZPIZ-2 ni poslabšal. Meni tudi, da z izpodbijano ureditvijo nista kršeni pravici iz 33. in 50. člena Ustave, saj naj ta ne bi posegala v premoženjski oziroma socialni položaj delovnih invalidov s preostalo delovno zmožnostjo. Državni zbor navaja, da po ustavnosodni presoji iz 50. člena Ustave izhaja dolžnost države, da ustvarja možnosti za uresničevanje socialne varnosti. Ustavnosodna presoja zakonske ureditve ekonomskih in socialnih pravic naj bi bila glede na njihovo naravo tudi nujno zadržana in omejena na ugotavljanje, ali je zakonodajalčeva rešitev v skladu z javnim interesom. Državni zbor meni, da pojasnjeni razlogi, ki so vodili k reformi invalidskega sistema, nedvomno utemeljujejo obstoj javnega interesa.

O zahtevi je podala mnenje Vlada. Pojasnila je, da je bil cilj ureditve invalidskega zavarovanja po ZPIZ-1, ki je to zavarovanje reformiral, ZPIZ-2 pa je to ureditev prevzel, zagotavljanje čim večje zaposlenosti delovnih invalidov, s tem pa tudi njihove socialne integracije. Navedeni cilj naj bi se želel doseči tudi z novourejenim sistemom določanja višine invalidskih nadomestil. Vlada opozarja, da invalidsko zavarovanje ureja položaj zavarovancev, katerih delovna sposobnost je sicer omejena, vendar so še vedno sposobni določena dela opravljati s krajšim delovnim časom ali z omejitvami. Pojasni, da z ZPIZ-1 niso bile reformirane le pravice iz invalidskega zavarovanja, temveč tudi višina teh pravic. Odmera nadomestil naj bi se z ZPIZ-1 v večji meri individualizirala, zato naj bi bila nadomestila po ZPIZ/92 praviloma višja od nadomestil po ZPIZ-1 in po ZPIZ-2.