Odločba o ugotovitvi, da je 121. člen Zakona o lekarniški dejavnosti v neskladju z Ustavo

3026. Odločba o ugotovitvi, da je 121. člen Zakona o lekarniški dejavnosti v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-166/17-15

Datum: 5. 11. 2020

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občine Tolmin, ki jo zastopa župan Uroš Brežan, Tolmin, na seji 5. novembra 2020

Člen 121 Zakona o lekarniški dejavnosti (Uradni list RS, št. 85/16, 77/17 in 73/19) je v neskladju z Ustavo.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Predlagateljica je vložila zahtevo za oceno ustavnosti 121. člena Zakona o lekarniški dejavnosti (v nadaljevanju ZLD-1). Po vsebini izpodbija drugi in sedmi odstavek 121. člena ZLD-1, ki urejata uskladitev koncesijskih odločb in pogodb, ki so bile po uveljavitvi Zakona o javno-zasebnem partnerstvu (Uradni list RS, št. 127/06 – v nadaljevanju ZJZP) podeljene oziroma sklenjene za nedoločen čas (drugi odstavek 121. člena ZLD-1), in možnost statusnega preoblikovanja izvajalcev lekarniške dejavnosti, ki so na dan uveljavitve tega zakona opravljali lekarniško dejavnost na podlagi koncesije in so bili registrirani kot zasebni zdravstveni delavci, v gospodarsko družbo na davčno nevtralen način na podlagi smiselne uporabe določb zakona, ki ureja gospodarske družbe in se nanašajo na statusno preoblikovanje podjetnika (sedmi odstavek 121. člena ZLD-1). Zatrjuje, da ZLD-1 izrecno ne določa, kakšne so pravice in obveznosti koncedenta in koncesionarja v zvezi s koncesijami, ki so bile za nedoločen čas fizičnim osebam podeljene pred uveljavitvijo ZJZP, in tudi ne, kakšen je postopek v zvezi z morebitnimi spremembami (določa le postopek za uskladitev koncesij, ki so bile podeljene po uveljavitvi ZJZP). Predlagateljica meni, da je drugi in sedmi odstavek 121. člena ZLD-1 mogoče razumeti tako, da iz njiju posredno izhaja obveznost občine kot koncedenta, da v primerih, ko je bila koncesija za opravljanje lekarniške dejavnosti podeljena pred uveljavitvijo ZJZP, po uradni dolžnosti izda odločbo, s katero se koncesija, ki je bila podeljena zasebnemu zdravstvenemu delavcu za nedoločen čas, za nedoločen čas prenese na gospodarsko družbo. Takšen prehod z obstoječih koncesijskih razmerij na novo ureditev naj bi bil protiustaven. Takšna razlaga 121. člena ZLD-1 naj bi ureditev koncesij spremenila tako, da se bodo koncesije, ki so bile pred letom 2007 podeljene za nedoločen čas posameznim fizičnim osebam, spremenile v koncesije za nedoločen čas, katerih nosilci bodo pravne osebe. Predlagateljica opozarja, da so pravna oseba oziroma njeni deleži lahko tudi predmet prodaje. S tem naj bi bilo omogočeno spreminjanje lastništva (in s tem uprave) pravne osebe, brez kakršnegakoli vpliva občine kot koncedenta, poleg tega pa naj bi se te spremembe izvedle tako, da koncedent ne bi bil upravičen do nobenega nadomestila. Občina kot koncedent naj bi torej nekomu podelila koncesijo za nedoločen čas, brez nadomestila in od takšne koncesije razen v primeru krivdnih razlogov ne bi mogla odstopiti, niti je ne bi mogla odvzeti. Zaradi navedenega predlagateljica meni, da sta izpodbijani določbi, kolikor se razlagata na zgoraj opisani način, v neskladju z 9., 74. in 140. členom Ustave. Navaja tudi, da ZLD-1 s takšno rešitvijo postavlja v neenakopraven položaj nosilce koncesije lekarniške dejavnosti, ki so to koncesijo pridobili za nedoločen čas pred uveljavitvijo ZJZP, in tiste, ki so jo pridobili (morda prav tako za nedoločen čas) po njegovi uveljavitvi. Izpodbijana določba naj bi bila tudi v neskladju z Direktivo 2014/23/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o podeljevanju koncesijskih pogodb 014 (UL L 94, 28. 3. 2014 – v nadaljevanju Direktiva), ki naj bi med temeljnimi načeli podelitev koncesij za gradnje in/ali druge storitve navajala prav časovno omejenost in odplačnost podelitve koncesijske pravice, ki naj ju ZLD-1 v izpodbijani določbi ne bi upošteval.

Državni zbor v odgovoru navaja, da zakonska določba, ki izvajalcu lekarniške dejavnosti omogoča statusno preoblikovanje iz zasebnega zdravstvenega delavca v gospodarsko družbo, ne posega v učinkovito izvrševanje predlagateljičine pristojnosti urejati lekarniško dejavnost na primarni ravni, ker poUstavi položaj organov lokalne samouprave ni varovan z načelom varstva zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Predlagateljičina avtonomija pri izbiri koncesionarja naj bi bila konzumirana z izdajo koncesijske odločbe in s sklenitvijo koncesijske pogodbe. Predlagateljičina avtonomija pri nadzorovanju podeljenih koncesij in izvrševanju sklenjenih koncesijskih razmerij pa naj bi se izražala z možnostjo koncedenta, da koncesionarju ob pogojih iz 56. člena ZLD-1 koncesijo odvzame. Državni zbor navaja, da sistemska, namenska in zgodovinska razlaga izpodbijane ureditve tudi sicer ne dopuščajo, da bi se koncesije za nedoločen čas, ki so bile podeljene pred uveljavitvijo ZJZP, za nedoločen čas ohranjale še naprej. Takšno razlago, kot jo ponuja predlagateljica, naj bi od 12. 2. 2019 dalje preprečevala tudi ureditev v splošnem Zakonu o nekaterih koncesijskih pogodbah (Uradni list RS, št. 9/19 – v nadaljevanju ZNKP), ki je v slovenski pravni red prenesel Direktivo. Predlagateljica navaja tudi, da zatrjevano razlikovanje med gospodarskimi subjekti, ki so koncesijo pridobili pred uveljavitvijo ZJZP, in gospodarskimi subjekti, ki so koncesijo pridobili po njegovi uveljavitvi, ne posega v pravni položaj predlagateljice, ker ta nastopa kot organ lokalne oblasti, ne pa kot oseba, ki opravlja gospodarsko dejavnost na trgu.

Vlada v mnenju navaja, da zakonodajalec iz razloga morebitne nesorazmernosti posega v že pridobljene pravice in posledične protiustavnosti ni posegel v koncesijska razmerja, ki so bila sklenjena za nedoločen čas v obdobju pred uveljavitvijo ZJZP. V zvezi s sedmim odstavkom 121. člena ZLD-1 navaja, da tudi za zasebne zdravstvene delavce, ki se statusno preoblikujejo v gospodarsko družbo, veljajo splošna pravila, ki jih ZLD-1 postavlja kot pogoje za koncesionarje. Zatrjuje, da so koncesionarji izenačeni glede izpolnjevanja pogojev ne glede na pravni status in ne glede na morebitno preoblikovanje v gospodarsko družbo, kar pomeni, da je zakonodajalec koncesionarje obravnaval enakopravno, ne glede na trenutek pridobitve koncesije, je pa ob tem upošteval tudi, da je prej veljavna zakonodaja omogočala legitimno pridobitev koncesije pod drugačnimi pogoji. Glede na navedeno Vlada meni, da izpodbijana določba ZLD-1 ni v neskladju z Ustavo.

Predlagateljica v odgovoru na odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade navaja, da morda niti ni ustavno sporno, da lahko koncesionar, ki mu je bila koncesija podeljena kot fizični osebi pred uveljavitvijo ZJZP, še nadalje, tudi po uveljavitvi ZLD-1, na podlagi koncesije opravlja lekarniško dejavnost za nedoločen čas. Problematično pa naj bi bilo nadaljnje pričakovanje koncesionarja, da je treba hkrati z zgoraj navedeno domnevo »uporabiti« tudi sedmi odstavek 121. člena ZLD-1, po katerem se tak zasebnik s koncesijo za nedoločen čas lahko preoblikuje v gospodarsko družbo. Predlagateljica meni, da sedmega odstavka 121. člena ZLD-1 ni mogoče razumeti tako, saj bi to pomenilo izogibanje namenu zakonodajalca, ki je v tem, da bodo koncesije, ki so bile podeljene fizičnim osebam, po naravi stvari prenehale s smrtjo koncesionarja oziroma po petih letih od njegove smrti. V kolikor bi z zgoraj navedeno razlago oziroma razumevanjem ZLD-1 dopustili, da koncesije, ki so bile podeljene fizičnim osebam pred letom 2007 za nedoločen čas, štejejo kot koncesije, podeljene za nedoločen čas pravni osebi, v katero se je preoblikoval dosedanji zasebni zdravstveni delavec, bi zaobšli razumevanje in smisel 2. člena ZLD-1, na katerega se v svojem odgovoru pravzaprav sklicuje Državni zbor.