Odločba o ugotovitvah, da tretji do peti odstavek 8. člena Zakona o trgovini in 3. člen Zakona o dopolnitvah Zakona o trgovini niso v neskladju z Ustavo

1538. Odločba o ugotovitvah, da tretji do peti odstavek 8. člena Zakona o trgovini in 3. člen Zakona o dopolnitvah Zakona o trgovini niso v neskladju z Ustavo, stran 4372.

Številka: U-I-446/20-11, U-I-448/20-8,
               U-I-455/20-8, U-I-467/20-8

Datum: 15. 4. 2021

Ustavno sodišče je v postopkih za preizkus pobud in postopkih za oceno ustavnosti, začetih na pobude družb Magistrat International, d. o. o., Ljubljana, Fama Trend, d. o. o., Kranjska Gora, VM5, d. o. o., Ljubljana, in Intersport ISI, d. o. o., Ljubljana, ki jih vse zastopa Stojan Zdolšek, odvetnik v Ljubljani, na seji 15. aprila 2021

Tretji do peti odstavek 8. člena Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 24/08, 47/15 in 139/20) ter 3. člen Zakona o dopolnitvah Zakona o trgovini (Uradni list RS, št. 139/20) niso v neskladju z Ustavo.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti šeste alineje prvega odstavka 12. člena Zakona o trgovini se zavrže.

Pobudnice kot nosilke trgovinske dejavnosti in imetnice trgovin/prodajaln izpodbijajo tretji do sedmi odstavek 8. člena Zakona o trgovini (v nadaljevanju ZT-1) in 3. člen Zakona o dopolnitvah Zakona o trgovini (v nadaljevanju ZT-1B), ki urejajo novo ureditev nedeljskega in prazničnega odpiralnega časa trgovin, z njo povezane izjeme, novo prekrškovno ureditev odpiralnega časa trgovin ter vacatio legis ZT-1B. Pobudnice zatrjujejo, da izpodbijana ureditev odpiralnega časa prekomerno posega v njihovo pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave. Menijo namreč, da s tem ukrepom zakonodajalec sploh ne more doseči zakonodajnih ciljev, ki jih je izpostavil v zakonodajnem postopku oziroma gradivu. To naj bi posebej veljalo za cilj zagotoviti delavcem proste nedelje in proste dneve. Pobudnice obširno navajajo obstoječo nacionalno in mednarodno pravno ureditev počitkov in odmorov delavcev in zaključijo, da naj ne bi bilo nikjer določeno, da morajo delavci imeti proste prav nedelje, zato naj navedeni zakonodajalčev cilj ne bi bil ustavno in zakonsko skladen. Po mnenju pobudnic ukrep ni niti nujen (ker že obstoječa delovnopravna zakonodaja primerno varuje počitek in odmor delavcev ter družino, starševstvo in otroke), niti primeren (ker izpodbijana ureditev ne ureja delovnega časa delavcev, temveč odpiralni čas trgovin) in niti sorazmeren v ožjem smislu (ker posledice presegajo koristi, ki bodo zaradi tega nastale, izjeme so določene tako restriktivno, da teh posledic ne morejo omiliti), ureditev pa naj tudi ne bi bila razumna (ker ni mogoče najti razumnih razlogov za spreminjanje obstoječe ureditve). Na drugi strani bistveno zmanjšano poslovanje po mnenju pobudnic pomeni sam poseg v jedro pravice do svobodne gospodarske pobude, ki naj bi hkrati pomenil, da država nedopustno oblastno omejuje konkurenco, s čimer je kršen tudi tretji odstavek 74. člena Ustave. Drugi zakonodajalčev cilj, tj. uresničitev volje volivcev, po mnenju pobudnic sploh ne more pomeniti javne koristi v smislu drugega odstavka 74. člena Ustave, poleg tega pa je sam referendum časovno že tako oddaljen, da ga ni več mogoče upoštevati.

Pobudnice menijo tudi, da je z izpodbijano zakonsko ureditvijo odpiralnega časa kršen tudi 33. člen v zvezi s 67. členom Ustave, ker prekomerno posega v polje svobodnega ravnanja na premoženjskem področju pobudnic, in sicer s prepovedjo izvajanja določene dejavnosti izpodbijana ureditev omejuje pobudnicam možnosti pridobivanja sredstev. V zvezi s to kršitvijo se pobudnice sklicujejo na sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), po kateri umik dovoljenja za obratovanje pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine, (Glej opombo 1) in na presojo Ustavnega sodišča, po kateri gre za poseg v pravico iz 33. člena Ustave, ko je subjektu onemogočeno pridobivanje premoženja zaradi prepovedi opravljanja določene dejavnosti. (Glej opombo 2)

Pobudnice zatrjujejo, da izpodbijana ureditev pomeni tudi kršitev pravic delavcev iz 34., 35., 49., 50. in 66. člena Ustave, ker ti ne morejo svobodno odločati o svojem delovnem in prostem času in ker jim je odvzeta pravica do izbire, ali bodo delali ob nedeljah ali ne, hkrati pa prepoved obratovalnega časa ob nedeljah in dela prostih dnevih ogroža njihova delovna mesta, saj bo prišlo do njihovega ukinjanja.

Pobudnice izpodbijani zakonski ureditvi obratovalnega časa očitajo tudi več neenakih obravnavanj in s tem neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Tako naj bi bili nosilci trgovinske dejavnosti neenako obravnavani glede na nosilce drugih gospodarskih dejavnosti, pri katerih obratovalni čas ni urejen. Pri tem se primerjajo z gostinsko dejavnostjo in dejavnostjo cestnih prevozov ter različnimi proizvodnimi in predelovalnimi obrati. Prav tako naj bi bili neenako obravnavani delavci, zaposleni v trgovini, z delavci, zaposlenimi v drugih gospodarskih dejavnostih, saj morajo slednji delati tudi ob nedeljah in dela prostih dnevih, medtem ko delavci, zaposleni v trgovini, ne morejo delati, čeprav bi si to želeli, in zato niso upravičeni do dodatka za nedeljsko delo. Pobudnice, ki bodisi nimajo organizirane spletne prodaje, bodisi jo izvajajo v manjšem obsegu, naj bi bile tudi neenako obravnavane glede na tiste nosilke trgovinske dejavnosti, ki imajo organizirano spletno prodajo v večjem obsegu. Ker lahko spletna prodaja poteka kadarkoli, torej 24 ur na dan, vse dni v letu, lahko t. i. spletni trgovci organizirajo tudi delo ob nedeljah. Zato naj bi bili tudi delavci, ki delajo pri spletnih trgovcih, neenako obravnavani glede na delavce, ki delajo v običajnih, fizičnih trgovinah, saj slednji ob nedeljah ne delajo. Pobudnice menijo tudi, da četrti odstavek 8. člena ZT-1, ki ureja izjeme za prodajalne na t. i. posebnih lokacijah, ki so lahko odprte tudi ob nedeljah, neutemeljeno razlikuje med prodajalci glede na lokacijo njihovih prodajaln. Iz zakonodajnega gradiva naj ne bi bilo razvidno, po kakšnem kriteriju naj bi zakonodajalec določil nabor posebnih lokacij. Poleg tega naj zakonodajalec ne bi določil vseh lokacij, kjer je z vidika varstva interesov potrošnikov in zagotavljanja oskrbe z nujnimi življenjskimi potrebščinami nujno, da so prodajalne odprte tudi ob nedeljah. Po mnenju pobudnic bi morale biti med izjeme uvrščene tudi prodajalne v turističnih središčih, kot so kampi, hoteli, zdravilišča, marine, smučišča in podobno. Nerazumnost razlikovanja nosilcev trgovinske dejavnosti naj bi dodatno utemeljevalo dejstvo, da zakonodajalec ni omejil nabora izdelkov, ki jih prodajalne na posebnih lokacijah lahko prodajajo ob nedeljah. Četrti odstavek 8. člena ZT-1 naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave tudi zato, ker je izjema od sicer zakonsko določenega obratovalnega časa predpisana le za tiste prodajalne na posebnih lokacijah, v katerih površina prodajnega prostora ne presega 200 m2. Po ustaljeni ustavnosodni presoji bi moral zakonodajalec pri določitvi površine prodajalne izhajati iz objektivnih kriterijev, ki so razumno povezani s cilji zakonske ureditve, pri tem pa izhajati iz analize dejanskega stanja. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva naj bi zakonodajalec izhajal iz analize iz leta 2005, ki je bila pripravljena za potrebe Predloga zakona o spremembah Zakona o trgovini (ZT-C). (Glej opombo 3) Pobudnice menijo, da je opravljena analiza prestara, saj naj bi prišlo na tem področju do številnih sprememb, kot npr. izgradnja in širitev nakupovalnih centrov, sprememba nakupovalnih navad potrošnikov ipd. Peti odstavek 8. člena ZT-1 naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi bile osebe, ki ob nedeljah in dela prostih dnevih lahko opravljajo delo v prodajalnah izven posebnih lokacij, določene arbitrarno in brez razumne povezave z namenom zakonskega urejanja. Na drugi strani naj zakonodajalec ne bi določil, da lahko skupaj z nosilcem trgovinske dejavnosti delajo tudi njegovi družinski člani. Izjema naj bi tako bila rešitev le za male trgovce – samostojne podjetnike in majhne gospodarske družbe. Pri večjih gospodarskih družbah pa naj bi bilo nemogoče pričakovati, da bodo v prodajalnah delali člani uprav in direktorji, ki so strokovnjaki za poslovodstvo, ali pa da bodo imenovali prokuriste za vsako posamezno prodajalno. Peti odstavek 8. člena ZT-1 naj bi arbitrarno in neutemeljeno razlikoval tudi med nosilci trgovinske dejavnosti s prodajalnami izven posebnih lokacij glede na površino prodajnega prostora. Zakonodajalec naj ne bi utemeljil, zakaj je tako razlikovanje glede na prodajno površino (200 m2) sploh potrebno. Že z omejitvijo oseb, ki lahko ob nedeljah opravljajo delo v prodajalnah, naj bi bila varovana pravica do nedeljskega počitka, zato naj ne bi bilo jasno, zakaj je potrebna še dodatna omejitev prodajnih površin. Analiza iz leta 2005 naj bi se glede primernih prodajnih površin nanašala le na prodajalne na posebnih lokacijah in ne na vseh preostalih lokacijah, poleg tega naj bi bila sama analiza že zastarela.

Peti odstavek 8. člena ZT-1 naj bi bil tudi v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave), ker pojem prodajnega prostora prodajaln iz tega odstavka 8. člena ZT-1 ni nikjer opredeljen. Opredelitev prodajnega prostora iz sedmega odstavka istega člena naj bi se po prepričanju pobudnic nanašala le na prodajni prostor prodajaln iz četrtega odstavka 8. člena ZT-1.

Pobudnice menijo še, da 3. člen ZT-1B določa prekratek rok za začetek veljavnosti izpodbijane ureditve, saj se pobudnice organizacijsko in kadrovsko v tem času niso mogle prilagoditi na novi položaj. Zato naj bi bilo kršeno načelo sorazmernosti (2. člen Ustave).

Ker gre po vsebini za enake vloge, je Ustavno sodišče Državnemu zboru v odgovor posredovalo le pobudo družbe Magistrat International, pobud preostalih pobudnic pa ne. Državni zbor ni odgovoril na navedbe v pobudi.

Pobudnice izpodbijajo tretji do sedmi odstavek 8. člena ZT-1, ki določajo:

Trgovec ne sme določiti obratovalnega časa prodajaln ob nedeljah in z zakonom določenih dela prostih dnevih.

Ne glede na prejšnji odstavek se lahko obratovalni čas prodajalne s površino prodajnega prostora do 200 kvadratnih metrov na bencinskih servisih, mejnih prehodih, pristaniščih, namenjenih za javni promet, letališčih, železniških in avtobusnih postajah in v bolnišnicah določi brez omejitev.

Ne glede na tretji odstavek tega člena se lahko obratovalni čas prodajalne s površino prodajnega prostora do 200 kvadratnih metrov določi brez omejitev, če delo ob nedeljah in z zakonom določenih dela prostih dnevih v svojih prodajalnah opravlja izključno oseba, ki je kot samostojni podjetnik posameznik nosilec trgovinske dejavnosti oziroma njegov prokurist ali zakoniti zastopnik oziroma prokurist pravne osebe, ki opravlja trgovinsko dejavnost. Ne glede na prejšnji stavek lahko delo ob nedeljah in z zakonom določenih dela prostih dnevih skupaj s samostojnim podjetnikom posameznikom nosilcem trgovinske dejavnosti oziroma njegovim prokuristom ali zakonitim zastopnikom oziroma prokuristom pravne osebe, ki opravlja trgovinsko dejavnost, opravlja tudi oseba, ki lahko opravlja začasno ali občasno delo dijaka in študenta v skladu z zakonom, ki ureja zaposlovanje in zavarovanje za primer brezposelnosti, ter oseba, ki lahko opravlja začasno ali občasno delo v skladu z zakonom, ki ureja trg dela.

Prodajalne na bencinskih servisih, pristaniščih, namenjenih za javni promet, letališčih, železniških in avtobusnih postajah in v bolnišnicah so prodajalne, ki delujejo v okviru zaključenih območij bencinskih servisov, pristanišč, namenjenih za javni promet, letališč, železniških in avtobusnih postaj ter bolnišnic oziroma njihovih zaključenih kompleksov. Prodajalne na mejnih prehodih so prodajalne, ki na območju mejnih prehodov za cestni promet prodajajo blago potnikom.

Za prodajni prostor iz četrtega odstavka tega člena se šteje del prodajalne, ki je namenjen trgovinski dejavnosti in v katerem se blago neposredno prodaja. Če je v sklopu prodajalne tudi ustrezno urejen prostor ali odprt prodajni prostor, kjer se blago neposredno prodaja, se tudi ta prostor šteje za prodajni prostor. Vozne površine in površine na območju delovanja točilnih naprav in naprav za polnjenje rezervoarjev na bencinskih servisih se ne štejejo kot prodajni prostor, ki se upošteva pri določanju površine iz četrtega odstavka tega člena.",

šesto alinejo prvega odstavka 12. člena ZT-1, ki določa:

Z globo od 1.000 do 100.000 eurov se kaznuje za prekršek pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik: