Odločba o ugotovitvi skladnosti četrtega odstavka 72. člena zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja z ustavo in o ugotovitvi neskladnosti tretjega odstavka 72. člena zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja z ustavo

4923. Odločba o ugotovitvi skladnosti četrtega odstavka 72. člena zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja z ustavo in o ugotovitvi neskladnosti tretjega odstavka 72. člena zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja z ustavo

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Mihaela Jarca in drugih iz Ljubljane, ki jih zastopa Mateja Maček, odvetnica v Ljubljani, na seji dne 22. novembra 2001

Četrti odstavek 72. člena zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96 in 23/96 – popr.) ni v neskladju z ustavo in s Konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94).

Tretji odstavek 72. člena zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96 in 23/96 – popr.) je v neskladju z ustavo, kolikor se nanaša na konfesionalno dejavnost v vrtcih in šolah s koncesijo in v obsegu, kot izhaja iz obrazložitve te odločbe.

Ugotovljeno neskladnost je Državni zbor dolžan odpraviti v enem letu od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Pobudniki izpodbijajo določbi tretjega in četrtega odstavka 72. člena zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju: ZOFVI), po katerih v javnih vrtcih in šolah ter v vrtcih in šolah s koncesijo ni dovoljena konfesionalna dejavnost. Ker naj bi izvrševanje konfesionalne dejavnosti omejevali na zasebno sfero življenja in še posebej, ker prepovedujeta konfesionalno dejavnost tudi v zasebnih šolah s koncesijo izven pouka, ki se šteje za javnoveljavni program, naj bi bili izpodbijani določbi v nasprotju z 41. členom ustave in z 2. členom Protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (v nadaljevanju: EKČP oziroma Protokol k EKČP). Ustava in EKČP naj bi namreč svobodo izvrševanja vere zagotavljali tudi v šolskem prostoru. Določbi naj bi nadalje staršem onemogočali, da bi v šoli uresničili pravico do verske in moralne vzgoje svojih otrok v skladu z lastnim prepričanjem (tretji odstavek 41. člena ustave). Zasebna šola naj bi namreč ne predstavljala enakovredne alternative koncesionirani šoli, ker naj bi se le 85% dejavnosti financiralo iz javnih sredstev; če je ogrožen obstoj javne šole, pa naj bi ji v skladu s 87. členom ZOFVI še ta sredstva bila odvzeta. Iz teh razlogov naj bi bili določbi tudi v nasprotju s prepovedjo diskriminacije na podlagi verskega prepričanja (14. člen ustave in 14. člen EKČP). Izpodbijani določbi naj bi posegali tudi v pridobljene pravice. Zasebne šole, ki so pridobile koncesijo na podlagi prej veljavnega zakona o financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/91 – v nadaljevanju: ZOFVI91), naj bi jo zaradi izpodbijanih določb ZOFVI izgubile, če iz šolskega programa ne bodo črtale verouka. Ker naj bi verskim skupnostim preprečevala, da se potegujejo za koncesijo, naj bi bila določba druge alinee četrtega odstavka v povezavi s tretjim odstavkom 72. člena ZOFVI tudi v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (14. člen ustave). Drugače kot drugim ustanoviteljem šol in vrtcev naj bi verskim skupnostim preprečevala, da bi odločale o vsebinah, učbenikih, izobraževanju učiteljev in primernosti učiteljev za poučevanje. Izpodbijani določbi naj bi bili tudi v nasprotju z 2. členom ZOFVI, ki med cilji sistema vzgoje in izobraževanja določa zagotavljanje optimalnega razvoja posameznika ne glede na veroizpoved in vzgajanje za medsebojno strpnost, spoštovanje drugačnosti in sodelovanje z drugimi. Pobudniki predlagajo razveljavitev izpodbijanih določb.

Državni zbor meni, da je bilo z izpodbijanima določbama uvedeno laično izobraževanje, ki ni povezano z nobeno ideologijo in tudi ne z veroukom ali konfesionalno dejavnostjo katerekoli veroizpovedi. Zato naj bi prepoved konfesionalne dejavnosti v javnih in koncesioniranih šolah ne bila v nasprotju z ustavo.

Vlada je v svojem mnenju povzela stališče Ministrstva za šolstvo in šport, oba pa utemeljenost pobude zavračata. Menita, da določbe tretjega odstavka 41. člena in 18. člena Mednarodnega pakta o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, MP št. 7/71, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije Združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, MP, št. 9/92 – v nadaljevanju: Pakt) pobudniki napačno razlagajo. Omenjene določbe bi bilo po navedbah vlade in Ministrstva za šolstvo in šport treba razlagati v kontekstu celotnega 41. člena in v povezavi z določbami 1., 2. in 7. člena ustave. Iz 1. člena ustave, po kateri je Slovenija demokratična država, naj bi izhajala njena svetovnonazorska in verska nevtralnost, prvi in drugi odstavek 41. člena ustave pa naj bi svobodo vesti opredeljevala kot forum internum. Zahteva po svetovnonazorski nevtralnosti naj bi državi prepovedovala, da se identificira s kakršnokoli vero in da predpisuje izvajanje kakršnekoli oblike verskega delovanja v javnih institucijah. Sicer bi razlikovala med verskimi skupnostmi in prizadela ateiste, to pa bi bilo v nasprotju z drugim odstavkom 7. člena ustave. Individualna svoboda vesti, zagotovljena v prvem in drugem odstavku 41. člena ustave, naj bi po mnenju vlade pomenila, da človek uresničuje versko prepričanje neodvisno od (prisilnih) ukrepov države. V kontekstu omenjenih dveh določb tretji odstavek 41. člena staršem ne daje pravice, da na državo naslavljajo zahteve za uveljavitev svojega verskega ali moralnega prepričanja, ampak pomeni le zavezo države, da verske dejavnosti ne bo ovirala. Pravica iz tretjega odstavka naj bi bila staršem zagotovljena doma, v posebnih združenjih ali s pomočjo verskih skupnosti. Tudi pojem "javnega" izvrševanja svobode religije iz 18. člena Pakta naj bi bilo treba razlagati glede na specifične bogoslužne namene in naj bi ne obsegal zaprtih šolskih prostorov, prostorov državnih organov ipd. Prepoved konfesionalnega verskega pouka bodisi kot obveznega bodisi kot izbirnega predmeta v javnih in v koncesioniranih šolah naj bi izhajala iz svetovnonazorske in verske nevtralnosti države in iz ločenosti države in verskih skupnosti (7. člen ustave). Obvezen verski pouk naj bi bil tudi v nasprotju z drugim odstavkom 41. člena ustave.

Vlada meni, da sta pravica staršev do vzgoje svojih otrok v skladu z lastnimi religioznimi, moralnimi ali filozofskimi prepričanji in pravica, da izberejo za svoje otroke take šole, ki jih niso ustanovile javne oblasti in ustrezajo minimalnim standardom, predpisanim s strani države, povezani. To naj bi izhajalo iz tretjega odstavka 13. člena Splošne deklaracije o človekovih pravicah, tretjega odstavka 26. člena Pakta, četrtega odstavka 18. člena Deklaracije o odpravi vseh oblik nestrpnosti in diskriminacije na podlagi vere ali prepričanja in 5. člena Konvencije proti diskriminaciji v izobraževanju (Uradni list SFRJ, MP, št. 4/64, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij UNESCO, Uradni list RS, MP, 15/92). Nobeni osebi naj bi ne bilo dovoljeno vsiljevati verskega pouka, nezdružljivega z njegovim verskim prepričanjem, vsakemu otroku v državi pa naj bi bil omogočen verski pouk.

Vlada in ministrstvo sta zavrnila tudi očitek, da izpodbijana določba ZOFVI diskriminira med javnimi in koncesioniranimi vrtci in šolami na eni ter zasebnimi vrtci in šolami na drugi strani. Državni in koncesionirani vrtci in šole naj bi bili državne institucije oziroma institucije, ki delujejo na podlagi posebnega državnega pooblastila. Poleg tega naj bi država ne bila dolžna financirati zasebnih šol v celoti. Z določbami o financiranju naj bi zakonodajalec pokazal dovolj širine tako z vidika ustave kot mednarodnih aktov. Pravica države, da organizira šolstvo, naj bi bila povezana z obstoječimi materialnimi možnostmi. Država naj bi ne bila dolžna vzdrževati paralelnega šolskega sistema. V skladu s stališčem Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju: ESČP) bi bila država dolžna poskrbeti le, da informacije in znanja, vključena v kurikulum, posredujejo na objektiven, kritičen in pluralističen način in da v javnem izobraževanju varujejo pluralizem in toleranco ter izključijo indoktrinacijo. Spoštovanje do religioznih in filozofskih prepričanj staršev naj bi bila država dolžna kazati le v okviru obstoječega izobraževalnega sistema. Iz teh razlogov naj bi bil neutemeljen tudi očitek pobudnikov, da ZOFVI verske šole prisiljuje k temu, da si ne pridobijo koncesije in s tem pravice do sorazmernega deleža javnih sredstev. Očitek o posegu v pridobljene pravice naj bi zaradi določbe 137. člena ZOFVI ne bil utemeljen.

Ustavno sodišče je pobude sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

ZOFVI je del šolske zakonodaje, ki je bila sprejeta v začetku leta 1996. Predstavlja temelj za novo sistemsko ureditev vzgoje in izobraževanja, pogojeno z družbenimi spremembami v Sloveniji po sprejetju ustave leta 1991. Ureja tisto, kar velja enako za vrtce, osnovne šole, gimnazije ter poklicne in strokovne šole (v nadaljevanju: vrtci in šole), to so razmerje med javnim in zasebnim šolstvom, notranja organiziranost šol in njihovo financiranje. Dopolnjujejo ga zakon o vrtcih (Uradni list RS, št. 12/96 – v nadaljevanju: ZVrt), zakon o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. – v nadaljevanju: ZOsn), zakon o gimnazijah (Uradni list RS, št. 12/96 – v nadaljevanju: ZGim) ter zakon o poklicnem in strokovnem izobraževanju (Uradni list RS, št. 12/96 – v nadaljevanju: ZPSl).1

ZOFVI ureja le organiziranje in financiranje tistih šol, ki izvajajo javnoveljavne programe, se pravi programe, ki omogočajo pridobitev javnoveljavne izobrazbe. Take šole so lahko javne, koncesionirane ali zasebne. Javni in koncesionirani vrtci in šole so vključeni v javno mrežo šolstva, zasebne pa ZOFVI šteje kot dopolnitev ponudbe javnega šolstva. Da bi bili zagotovljeni horizontalna in vertikalna prehodnost med javnimi in zasebnimi šolami, ZOFVI vsebuje določbe, ki naj zagotovijo primerljivost kvalitete javnih in zasebnih šol (postopek sprejemanja programov, spremljanje novih programov, preverjanje znanja ob koncu posameznih vzgojno-izobraževalnih obdobij, standardi za zagotovitev materialnih pogojev za delo ter primerljivost izobrazbe ter plač vzgojiteljev in učiteljev). Med zasebnimi šolami ZOFVI deloma drugače ureja položaj tistih, ki delujejo po posebnih mednarodno uveljavljenih pedagoških načelih (Steiner, Freinet, Montessori, Decroly ipd.). Koncesionirani vrtci in šole so zasebnim vrtcem in šolam enaki v tem, da njihov ustanovitelj ni država oziroma lokalna skupnost. Po določbah zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 – v nadaljevanju: ZZ) pa ima zavod, ki opravlja javno službo na podlagi koncesije, glede na opravljanje javne službe enake pravice, dolžnosti in odgovornosti kot javni zavod (drugi odstavek 23. člena ZZ). V tem smislu je treba razumeti določbo 77. člena ZOFVI, po katerem se za koncesionarje smiselno uporabljajo določbe, ki urejajo javne vrtce in šole. To pomeni, da je položaj koncesioniranih šol enak položaju javnih šol v tistem delu, v katerem opravljajo javno službo: opravljajo enak izobraževalni program, kot je določen za javne šole (15. člen); za celoten izobraževalni program in ne le za obvezne predmete, kot to velja za zasebne šole, uporabljajo kot obvezne učbenike in učila, ki jih potrdi pristojni strokovni svet (21. člen); notranje se morajo organizirati enako kot javne šole (organi, svetovalna služba, knjižnica – 46. do 68. člen). Na enak način jim je zagotovljeno financiranje (85. člen v zvezi s 77. členom). Ne gre jim le 85% sredstev, ki jih država oziroma lokalna skupnost zagotavlja za plače in materialne stroške na učenca v javni šoli, kot je to določeno za zasebne šole, ampak je iz javnih sredstev zagotovljeno polno financiranje dejavnosti, ki jo opravljajo kot javno službo. Vse šole lahko poleg javne službe oziroma javno veljavnih programov opravljajo še druge dejavnosti. O tem pouku in drugih dejavnostih odločajo organi šole, pri oblikovanju katerih ima pomembno vlogo ustanovitelj (46. do 59. člen ZOFVI, 29. do 44. člen ZZ). V tem delu koncesionirane šole ohranjajo svoj zasebni značaj.

Člen 72 je edini v poglavju ZOFVI z naslovom avtonomija šolskega prostora. Izpodbijani tretji in četrti odstavek tega člena se glasita:

˝(3) V javnih vrtcih in šolah oziroma v vrtcih in šolah s koncesijo ni dovoljena konfesionalna dejavnost.

Konfesionalna dejavnost iz prejšnjega odstavka tega člena obsega:

– verouk ali konfesionalni pouk religije s ciljem vzgajati za to religijo,

– pouk, pri katerem o vsebinah, učbenikih, izobraževanju učiteljev in primernosti posameznega učitelja za poučevanje odloča verska skupnost,

– organizirane religiozne obrede."

Vsebina izpodbijanih določb ni sporna. Prepoved konfesionalne dejavnosti ni vezana samo na obseg javne službe, ki jo opravljajo javni in koncesionirani vrtci in šole, oziroma na pojem dejavnosti, povezanih z vzgojo in izobraževanjem,2 temveč na prostor javnih in koncesioniranih vrtcev in šol. Za tak pomen govori besedilo izpodbijanih določb v kontekstu celotnega 72. člena. V petem odstavku, ko določa izjemo od prepovedi iz tretjega odstavka, izrecno govori o "prostorih javnega vrtca oziroma šole ali vrtca in šole s koncesijo". Poleg tega imata tako določba 72. člena kot poglavje zakona, v katerem se nahaja, naslov "avtonomija šolskega prostora". Iz take razlage izhajata tudi odgovor in mnenje vlade in ministrstva. Za ožjo razlago bi lahko govorila le zgodovinska razlaga. Pri opredeljevanju tega, kaj pomeni avtonomnost šol, Bela knjiga govori o avtonomnosti šol kot institucij in zato o izločitvi konfesionalnih predmetov iz predmetnika javnih šol.3 Vendar pa ta argument ne more pretehtati jezikovnega pomena določb, podprtega s sistemsko razlago. Izpodbijani določbi torej prepovedujeta, da bi bile oblike konfesionalne dejavnosti, naštete v četrtem odstavku 72. člena ZOFVI, del programa, ki se opravlja kot javna služba v prostorih javnih in koncesioniranih vrtcev in šol, in tudi, da bi se v prostorih javnih in koncesioniranih vrtcev in šol opravljale izven tega programa.

Ustava konfesionalne dejavnosti v (javnih in koncesioniranih) šolah posebej ne ureja, kar pomeni, da je niti ne prepoveduje niti ne zapoveduje. V 7. členu vsebuje le splošno načelo o ločitvi države in verskih skupnosti, na podlagi katerega je država zavezana k nevtralnosti, tolerantnosti in nemisionarskemu delovanju. Na področju šolstva to pomeni, da verske vsebine ne morejo biti del javnega pouka, to je niti del pouka v javni šoli niti del poučevanja v okviru javne službe šole, ki ji je država podelila koncesijo. Glede na to, da predstavlja koncesija podelitev pooblastila za opravljanje dejavnosti, katere trajno in nemoteno opravljanje zagotavlja država v javnem interesu4 , in glede na to, da država opravljanje te koncesionirane javne službe v celoti financira, morajo za njeno opravljanje veljati enaki pogoji, kot če jo opravlja neposredno od države (oziroma lokalne skupnosti ali mestne občine) ustanovljena javna šola.

Načeloma pa ob spoštovanju splošne zapovedi ločitve države in verskih skupnosti velja svoboda delovanja verskih skupnosti (drugi odstavek 7. člena ustave), ki se navezuje na splošno načelo demokratičnosti države (1. člen ustave) in ki prav tako izhaja iz svobode vesti (41. člen ustave).5 Pri tem je treba upoštevati, da so na podlagi 3. točke 18. člena Pakta dopustne le tiste omejitve svobode vere, ki jih določa zakon in ki so potrebne za zavarovanje javne varnosti, reda, zdravja, morale ali človekovih pravic in temeljnih svoboščin drugih oziroma da so po EKČP in praksi ESČP dopustne le tiste omejitve, ki so nujne v demokratični družbi.6

Iz svobode vere (prvi odstavek 41. člena ustave7 in 9. člen EKČP8 ) tudi za posameznika izhajajo tri podpravice: pravica pripadati katerikoli veri, pravica spremeniti vero in pravica ne imeti vere.9 Svoboda vere posamezniku zagotavlja, da svojo vero prosto izpoveduje sam ali skupaj z drugimi, javno ali zasebno, s poukom, z izpolnjevanjem verskih dolžnosti, z bogoslužjem in opravljanjem verskih obredov10 , kar tuja pravna teorija imenuje tudi pozitivna svoboda vere.11 Po drugi strani je posamezniku na podlagi svobode vere zagotovljena tudi pravica ne izpovedati svoje vere (torej tudi, če jo posameznik ima), kar tuja pravna teorija imenuje negativna svoboda vere.12 Prav negativna svoboda vere državi prepoveduje siliti drugače verne ali neverne v določeno vero ali določene verske vsebine predpisati kot obvezne za vse učence. Negativna verska svoboda tako državi nalaga tudi dolžnost, da pri pouku v javni oziroma državni šoli prepreči prevlado ene vere nad drugo (tudi, če je ta druga vera v konkretnem primeru v manjšini – varstvo človekovih pravic naj bi bilo enako za vse, še posebno za manjšine13 ).14 V primerjalnem šolskem pravu so zato prepovedana dejanska, posredno učinkujoča ravnanja, ki za posameznika predstavljajo prisilo glede svobode (ne)izražanja vere oziroma svetovnega nazora (na primer s strani javne šole v učilnice nameščeni panoji z desetimi božjimi zapovedmi15 ali s strani državne obvezne šole v učilnice nameščeni križi in razpela16 ali molitve in blagoslavljanje na maturitetnih slovesnostih v javnih šolah17 ). Pravkar omenjena prepoved izhaja tudi iz načela, da nima nihče pravice zahtevati državne podpore pri izražanju vere.18 Država mora biti namreč nevtralna do vseh verstev, pri čemer ni pomembno število pripadnikov posamezne vere. Če pa država kakorkoli že sodeluje s pripadniki teh verstev, se z njimi ne sme identificirati.19 Splošna zapoved nevtralnosti države do vseh verstev se na področju šole kaže tudi v tem, da se država v šoli ne sme opredeljevati za nobeno vero ali proti njej. Tako se mora država pri pouku izogniti vsaki indoktrinaciji in paziti, da vse informacije posreduje na objektiven, kritičen in pluralen način.20