Odločba o delni razveljavitvi 2. oddelka II. Poglavja Zakona o referendumu in ljudski iniciativi

842. Odločba o delni razveljavitvi 2. oddelka II. Poglavja Zakona o referendumu in ljudski iniciativi

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Nove stranke, Ljubljana, ki jo zastopajo Gorazd Drevenšek, sopredsednik, Saša Petrič, sopredsednik Omizja, in Blaž Babič, glavni tajnik, Boštjana Vernika in Klemna Jakliča, obeh iz Ljubljane, YHD – društva za teorijo in kulturo hendikepa, Ljubljana, Vere Kramberger iz Borove vasi in Franca Majcna iz Gornje Radgone, na seji dne 17. februarja 2005

Določbe 2. oddelka II. poglavja Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 38/96, 59/01 in 83/04) se v delu, v katerem se nanašajo na predhodni referendum, razveljavijo.

Razveljavitev iz 1. točke izreka začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-217/02 z dne 20. 11. 2003 sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in petega odstavka 13. člena Zakona o referendumu in ljudski iniciativi (v nadaljevanju: ZRLI), kot očitno neutemeljeno pa je zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 13. člena ter 14., 15., 16., 17., 18. in 55. člena ZRLI. Kot očitno neutemeljeno je zavrnilo tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti celotnega ZRLI.

Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in petega odstavka 13. člena ZRLI sprejelo na podlagi ocene, da bi lahko bile navedbe pobudnikov o pomanjkljivi ureditvi predhodnega postopka utemeljene, zlasti navedbe o možni zlorabi osebnih podatkov, vsebovanih na seznamu podpisnikov, ki so podprli pobudo volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma, o pomanjkljivi ureditvi pooblastil predsednika Državnega zbora ob vložitvi pobude ter o težavah številnih kategorij oseb pri dajanju podpore pobudi volivcem za vložitev zahteve za razpis referenduma. Odločilo je tudi, da bo izpodbijano določbo petega odstavka 13. člena ZRLI presojalo z vidika tega, ali bi državljanom Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v tujini morala biti dana pravica sodelovanja že v postopku zbiranja podpore zahtevi za razpis referenduma in ne samo pravica glasovanja na referendumu, kot to v svoji pobudi zatrjujeta pobudnika Boštjan Vernik in Klemen Jaklič.

V pripravljalnem postopku se je ob obravnavanju izpodbijanih določb tretjega in četrtega odstavka 13. člena ZRLI odprlo tudi vprašanje ustavnosti drugih določb ZRLI, ki so z izpodbijanima določbama v taki medsebojni zvezi, da bi zgolj ugotovitev njihove neustavnosti lahko povzročila takšno nekonsistentnost Zakona, ki bi pomenila neskladje z 2. členom Ustave. Zato je Ustavno sodišče odločilo, da na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) začne postopek za oceno ustavnosti ZRLI, predvsem tistih določb, ki so povezane z izvedbo predhodnega postopka v primeru vložitve pobude volivcem za vložitev zahteve za razpis predhodnega referenduma (sklep št. U-I-217/02 z dne 16. 9. 2004).

Državni zbor v odgovoru navaja, da so osebni podatki, ki jih morajo na podlagi tretjega odstavka 13. člena ZRLI dati volivci pri dajanju podpore pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma, primerni, ustrezni in niso pretirani glede na namen njihovega zbiranja. Le na podlagi navedenih podatkov lahko pristojni organ preveri, ali je na obrazcu podpisani posameznik volilni upravičenec in s tem, ali pobuda kot celota vsebuje podpise najmanj 1000 volivcev. Glede varstva osebnih podatkov, vsebovanih v seznamu podpisov volivcev iz tretjega odstavka 13. člena, kot tudi osebnih podatkov, vsebovanih na obrazcu podpore iz petega odstavka 13. člena, Državni zbor meni, so ti podatki sestavni del pravice do neposrednega sodelovanja pri upravljanja javnih zadev in se ne smejo uporabljati v kakršenkoli drug namen. O tem, ali so ti podatki lahko dostopni javnosti, pa navaja, da podpora javni zadevi ne more biti tajna. Zato osebni podatki, zbrani v podporo pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma, niso varovani po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04 – v nadaljevanju ZVOP-1), saj se je posameznik sam odločil za vstop v javno sfero in s tem prostovoljno spremenil odnos do svoje zasebnosti. Zato bi morali biti osebni podatki volivcev pri podpori pobudi dostopni javnosti, podobno kot so to imena poslancev v primeru njihove zahteve za razpis referenduma. Državni zbor meni, da je zakonska ureditev osebnih podatkov v 13. členu ZRLI v povezavi z ZVOP-1 skladna z Ustavo, ker na ustrezen način preprečuje nezakonite in neupravičene posege v zasebnost. V zvezi s pristojnostmi predsednika Državnega zbora v predhodnem postopku Državni zbor meni, da bi kazalo dopolniti določbe izpodbijanega zakona, tako z določbami o pristojnostih predsednika Državnega zbora kot tudi z določbami o sodnem varstvu zoper njegove odločitve. Državni zbor nadalje meni, da omejitev, določena v petem odstavku 13. člena, ne odvzema volivcem, ki iz upravičenih razlogov ne morejo priti osebno na upravno enoto, pravice dajanja podpore zahtevi za razpise referenduma, saj imajo možnost, da se v ta namen posebej organizirajo. Opozarja na zadnjo novelo ZRLI, s katero se je z dopolnitvijo petega odstavka 13. člena odpravila administrativna ovira pri izvrševanju te pravice, tako da volivec lahko da svojo podporo pri katerikoli upravni enoti ne glede na kraj stalnega prebivališča. Pri tem še navaja, da je pri tem treba upoštevati tudi dejanske in tehnične možnosti uprave, kot tudi naravo te pravice, ki se razlikuje od volilne pravice. Z uvedbo moderne tehnologije naj bi se izenačevale in povečale tudi dejanske možnosti za izvrševanje pravice iz 44. člena Ustave. V zvezi z odločitvijo Ustavnega sodišča o začetku postopka za oceno ustavnosti celotnega ZRLI, zlasti določb, ki se nanašajo na predhodni postopek, Državni zbor navaja, da je v več primerih sprožil postopke po 15. in 16. členu ZRLI. To naj bi se izkazalo za izjemno politično občutljivo. Dosedanja praksa naj bi pokazala tudi možnost oviranja ali onemogočanja izvrševanja zakonodajne funkcije. Zato naj bi na podlagi dosedanjih izkušenj kazalo jasneje urediti razmerje med neposredno in posredno demokracijo, vsekakor pa natančneje urediti potek postopka s pobudo ali z zahtevo v začetni fazi referendumskega postopka.

Vlada je Ustavnemu sodišču na sprejete pobude poslala mnenje (št. 730-00/2001-132 z dne 22. 10. 2002), ki ga je pripravila na zahtevo Državnega zbora. Vlada meni, da je peti odstavek 13. člena ZRLI, ki zahteva, da volivec podpiše obrazec osebno pred pristojnim organom, ki vodi evidenco volilne pravice, ustavno sporen, ker ne zagotavlja vsem volivcem enakih možnosti sodelovanja pri zbiranju podpisov za podporo zahtevi za razpis referenduma oziroma otežuje izražanje podpore. Za preprečevanje možnih zlorab pri zbiranju podpisov naj bi zakonodajalec uporabil prestroge ukrepe. Glede tretjega odstavka 13. člena Vlada navaja, da predsednik Državnega zbora na podlagi navedene določbe nima nikakršnih pooblastil za odločanje o zavrženju pobude zaradi neizpolnjevanja formalnih pogojev kot tudi ne za zavrnitev pobude. Ker ima po določbi 15. člena ZRLI vse pristojnosti za preizkus pobude Državni zbor, bi moral predsednik Državnega zbora imeti za svoje delovanje izrecno zakonsko pooblastilo. Vlada meni, da bi v dvomu morala biti dana pristojnost Državnemu zboru in ne njegovemu predsedniku. Vlada se na navedeno mnenje sklicuje tudi v svojem odgovoru Državnemu zboru na odločitev Ustavnega sodišča, da se začne postopek za oceno ustavnosti celotnega ZRLI.

V Sloveniji kot demokratični državi (1. člen Ustave) pripada oblast ljudstvu, državljankam in državljanom, ki jo izvršujejo neposredno in z volitvami (drugi odstavek 3. člena Ustave). V Sloveniji, tako kot v večini demokratičnih držav, ljudstvo izvršuje svojo suverenost praviloma prek svojih predstavnikov, izvoljenih na volitvah (posredna demokracija). Neposredno izvrševanje oblasti (neposredna demokracija) predstavlja sicer redkejšo, vendar prav tako pomembno obliko demokratičnega odločanja. Tako kot pri volitvah gre tudi pri glasovanju na referendumu za uresničevanje ustavne pravice do neposrednega odločanja, ki izhaja iz 44. člena v zvezi s tretjim odstavkom 90. člena Ustave. Predmet obravnavane zadeve je zakonska ureditev neposrednega izvrševanja oblasti z referendumom, vsebovana v ZRLI. Ustavno sodišče jo je presojalo predvsem z vidika načela jasnosti in določnosti predpisov kot enega od načel pravne države (2. člen Ustave). V postopku obravnavanja se je pokazalo, da je (iz razlogov, navedenih v nadaljevanju te obrazložitve) ustavno sporna ureditev 2. oddelka II. poglavja ZRLI, ki se nanaša na predhodni referendum, zato je Ustavno sodišče opravilo presojo v tem okviru.

Na podlagi drugega odstavka 90. člena Ustave imajo pravico zahtevati razpis referenduma tudi volivci neposredno, vendar le pod pogojem, da to zahteva najmanj 40.000 volivcev. Na kakšen način lahko 40.000 volivcev zahteva razpis referenduma, ureja 13. člen ZRLI. Tretji odstavek 13. člena ureja začetek t. i. predhodnega postopka. Določa, da se začne s tem, ko pobudnik, ki je lahko vsak volivec, politična stranka ali drugo združenje, obvesti o svoji pobudi predsednika Državnega zbora. Določa tudi vsebino pobude. Pobuda mora vsebovati zahtevo z jasno izraženim vprašanjem, ki naj bo predmet referenduma, obrazložitev zahteve (v skladu s 14. členom ZRLI) in najmanj tisoč podpisov volivcev, zbranih na seznamu, ki mora vsebovati osebne podatke podpisnikov (ime in priimek, datum rojstva, naslov in občina stalnega prebivališča ter datum podpisa seznama). Na vsakem listu seznama mora biti opredeljena vsebina zahteve. Člen 13 pa niti ne ureja nadaljnjega postopka po prejemu obvestila o vložitvi pobude za razpis referenduma niti pristojnosti predsednika Državnega zbora. Četrti odstavek 13. člena določa le, da mora predsednik Državnega zbora najpozneje v treh dneh o dani pobudi obvestiti ministrstvo, pristojno za notranje zadeve, določiti rok, v katerem se zbirajo podpisi volivcev (40.000), in o tem obvestiti pobudnika zahteve.

Glede na opisano ureditev se zastavlja vprašanje, kakšne so pristojnosti predsednika Državnega zbora v primeru, ko ugotovi, da pobuda ne vsebuje vseh v zakonu predpisanih pogojev. Nekateri pobudniki celo odrekajo pristojnost predsedniku Državnega zbora, da ocenjuje, ali pobuda izpolnjuje pogoje, določene v tretjem odstavku 13. člena ZRLI. Tako pristojnost naj bi imel le Državni zbor. V sodni praksi se je izoblikovalo stališče, da je predsednik Državnega zbora v tem postopku dolžan preveriti, ali pobuda vsebuje z zakonom predpisane pogoje, čeprav mu ZRLI te pristojnosti izrecno ne daje. To stališče se je izoblikovalo na podlagi smiselne uporabe določb Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl. – v nadaljevanju: PoDZ-1). Ustavno sodišče je vprašanje zapolnitve navedene pravne praznine obravnavalo v zadevah, v katerih je bilo predmet presoje vprašanje ustavnosti zakonodajnega postopka, v katerem je bil sprejet zakon, izpodbijan zaradi kršitev, ki naj bi nastale v zvezi z razpisom predhodnega referenduma (sklep št. U-346/98 z dne 26. 10. 2000, OdlUS IX, 255)(*1) in razpisom naknadnega zakonodajnega referenduma (sklep št. U-I-185/01 z dne 13. 9. 2001, OdlUS X, 152). V obeh zadevah je ugotovilo, da takšna praksa ni v neskladju z Ustavo, vendar mora imeti pobudnik zagotovljeno sodno varstvo zoper odločitev predsednika Državnega zbora, saj ni mogoče izključiti, da ta ne bi prekoračil svojih pooblastil.