Odločba o razveljavitvi 3. člena in o ugotovitvi neskladja prvega odstavka 1. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih

3364. Odločba o razveljavitvi 3. člena in o ugotovitvi neskladja prvega odstavka 1. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo poslancev Državnega zbora, na seji dne 7. julija 2005

Prvi odstavek 1. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 23/05) je v delu, v katerem določa, da se v petem odstavku 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/02) črta besedilo "v prvih treh mesecih od nastopa funkcije funkcionarja, pristojnega za imenovanje oziroma predlaganje imenovanja", v neskladju z Ustavo.

Prvi odstavek 1. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih je, kolikor se nanaša na generalne sekretarje v ministrstvih in predstojnike organov v sestavi ministrstev, ki so do uveljavitve tega zakona že bili imenovani na položaj, v neskladju z Ustavo.

Državni zbor je dolžan ugotovljeno neskladje iz 1. in 2. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

člen 3 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih se razveljavi.

Predlagatelji izpodbijajo določbo 1. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU-A), vendar iz vsebine zahteve izhaja, da dejansko nasprotujejo le prvemu odstavku te določbe, ki razširja krog položajnih uradnikov, zamenljivih brez krivdnih razlogov iz petega odstavka 83. člena Zakona o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), in podaljšuje rok za njihovo zamenjavo iz treh mesecev od nastopa funkcije funkcionarja na ves čas mandata. Zatrjujejo, da rešitve, sprejete z izpodbijano novelo, kršijo načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave), pravico do sodnega varstva (23. člen Ustave) v povezavi s pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave), načelo samostojnosti delovanja uprave na podlagi Ustave in zakona (drugi odstavek 120. člena Ustave) ter načelo prepovedi povratne veljave pravnih aktov (155. člen Ustave). Navajajo, da so bili generalni sekretarji ministrstev in predstojniki organov v sestavi na položaj imenovani po postopku in na način, kot ga je določal ZJU. Ker je ZJU določal tudi pogoje za njihovo razrešitev, naj bi ti posamezniki imeli v zvezi s tem povsem upravičena pravna pričakovanja. Za delo v javni upravi oziroma na položaju naj bi se odločili računajoč, da jim bo zagotovljeno opravljanje dela, ki bo skladno z Zakonom odvisno predvsem od strokovnih kriterijev, ne pa od političnih zahtev in želja posameznega ministra. Ker naj bi šlo v obravnavanem primeru za nepravo retroaktivnost in deloma tudi za učinke prave retroaktivnosti, bi moral zakonodajalec ustrezno urediti prehodno obdobje za uveljavljanje že zagotovljenih pravic. Zgolj odpravnina oziroma zagotovitev ustreznega delovnega mesta naj ne bi zadoščala. Poseg v upravičena pravna pričakovanja naj bi pomenila tudi določba novele, s katero je bil trimesečni rok podaljšan na celoten mandat nove Vlade oziroma organa, pristojnega za imenovanje. Po mnenju predlagateljev poslabšanje zakonsko zagotovljenega položaja navedenih javnih uslužbencev ni stvarno utemeljeno niti v spremenjenih družbenih razmerah niti v javnem interesu. Zatrjujejo tudi, da je novela Zakona s širitvijo možnosti razrešitve iz nekrivdnih ("političnih") razlogov močno posegla v sam ustavni koncept neodvisne in samostojne uprave (drugi odstavek 120. člena Ustave), kot ga je uzakonil s 1. 1. 2003 uveljavljeni ZJU. S posegi v politično neodvisnost vodstvenih delavcev, s poudarjanjem "primernosti" in "konceptualne oziroma politične kompatibilnosti" kot neustavnih in političnih kategorij, ki jih je mogoče določati le subjektivno, naj bi se koncept neodvisne in samostojne uprave v Zakonu spremenil v takšni meri, da se upravičeno postavlja zahteva po oceni ustavnosti takega koncepta in posledic Zakona. Še posebej naj bi načelo neodvisnosti veljalo za represivne državne organe oziroma organe nadzora, kot so policija, carina, davčna uprava. Zatrjevano neskladje s 23. in 25. členom Ustave predlagatelji utemeljujejo z navedbami, da razrešeni uradniki nimajo zagotovljenega sodnega varstva oziroma da je to neučinkovito, saj ob razrešitvi uradnika ni treba navesti razlogov za razrešitev. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj do končne odločitve o zahtevi zadrži izvajanje ZJU-A.

Državni zbor v odgovoru na zahtevo utemeljuje razširitev kroga brez krivdnih razlogov razrešljivih oseb z izenačitvijo z drugimi položajnimi uradniki ter s tem, da se prav prek navedenih položajnih uradnikov uresničuje politika in z njo programi, ki si jih je Vlada zastavila ob izvolitvi. Podaljšanje možnosti razrešitve brez krivdnih razlogov iz treh mesecev na ves mandat pojasnjuje s tem, da je uspešno in učinkovito delo Vlade tesno povezano z učinkovitostjo dela najvišjih položajnih uradnikov. Očitke, da izpodbijane spremembe pomenijo drugačen koncept organizacije javne uprave od prvotno uveljavljenega in da gre s predlaganimi spremembami za poseganje politike v neodvisnost javne uprave, Državni zbor zavrača z argumentom, da so tako ministri kot tudi položajni uradniki, na katere se sprememba nanaša, vezani pri svojem delu na Ustavo in veljavno zakonodajo. Glede očitkov o neustavnem posegu v pričakovana zakonita upravičenja položajnih uradnikov, ki so bili imenovani na položaj še pred uveljavitvijo novele, Državni zbor meni, da so pravice oziroma pričakovana upravičenja uradnikov, ki bodo lahko razrešeni brez krivdnih razlogov, varovana v zadostni meri z določbami sedmega in spremenjenega osmega odstavka 83. člena ZJU. Državni zbor še navaja, da je zagotovitev takšne kadrovske zasedbe, ki bo po Vladni oceni zagotavljala uspešno izvajanje njenega programa, v javnem interesu. V zvezi z očitki o kršitvi načela pravice do sodnega varstva Državni zbor odgovarja, da bodo ob razrešitvi vsekakor izdane odločbe, ki bodo vsebovale pravni pouk, s čimer bo zagotovljena pravica do sodnega varstva. Državni zbor zavrača tudi očitke o kršitvi načela samostojnosti delovanja uprave na podlagi Ustave in zakona. Navaja, da mora biti delovanje uprave, katere naloga je prvenstveno v izvrševanju veljavnih zakonov, vedno podrejeno Ustavi in veljavni zakonodaji, ne glede na politiko, ki jo vsakokratna Vlada zastavi ob pričetku delovanja, oziroma ne glede na programe njenih ministrov.

Vlada v stališču o zahtevi poudarja, da temeljni koncept Zakona, ki kombinira strokovno izbiro s strani natečajnih komisij s pravico ministra oziroma Vlade, da sprejme dokončno odločitev o izbiri, ostaja nedotaknjen. Namen uvedbe instituta razrešitve s položaja brez krivdnih razlogov naj ne bi bila odstranitev kadrov, ki niso politično lojalni, kot zmotno zatrjujejo predlagatelji zahteve. Izhodišče naj bi bila ugotovitev, da je za kvalitetno delo vsake organizacije potrebno dobro sodelovanje in timsko delo, ki pa ni možno, če prihaja do konceptualnih neskladij in različnih pogledov na področje dela. Ker minister odgovarja za stanje na področju in za delovanje resorja, vključno z vsemi organi v sestavi ministrstva, mu mora biti dana možnost zamenjave najožjih sodelavcev. Vlada zavrača zatrjevano neskladje z ustavnim načelom samostojnosti delovanja uprave. Novela naj bi glede možnosti za razrešitev le izenačevala status vseh uradnikov na najvišjih položajih. Glede zatrjevane kršitve pravice do učinkovitega sodnega varstva Vlada pojasnjuje, da je zoper odločbo o razrešitvi vsekakor možno sodno varstvo, da pa je sama odločitev o razrešitvi vendarle diskrecijska odločitev, ki ni vezana na zakonsko določene pogoje in merila. Glede posega v pravna pričakovanja uradnikov, ki so bili na najvišje uradniške položaje imenovani že pred uveljavitvijo novele, meni, da je ta relativno majhna. Poseg naj bi bil zgolj potencialen, saj daje le možnost predčasnega prenehanja mandata. Tudi v primeru razrešitve je osebam, ki so že pred imenovanjem na položaj imele status uradnika, omogočeno nadaljevanje dela v upravi, osebam, ki pred imenovanjem na položaj niso imele statusa, pa je zagotovljena ustrezna odmena, s čimer naj bi bil poseg v materialni položaj teh oseb bistveno ublažen.

Leta 2002 sprejeti ZJU, ki se je začel uporabljati 28. 6. 2003, celovito ureja sistem javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalne skupnosti ter posebnosti delovnih razmerij javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Gre predvsem za organizacijski zakon, ki ureja enotna pravila ravnanja države oziroma lokalne skupnosti (njunih organov) na kadrovskem področju oziroma način upravljanja kadrovskih virov. Zakon določa, da imajo status uradnika javni uslužbenci, ki v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti (v nadaljevanju organi) opravljajo javne naloge, in tisti javni uslužbenci, ki v organih opravljajo zahtevnejša spremljajoča dela, ki zahtevajo poznavanje javnih nalog organa (prvi odstavek 23. člena). Delovna mesta, na katerih opravljajo svoje naloge, so uradniška delovna mesta. Uradniško delovno mesto, na katerem se izvršujejo pooblastila v zvezi z vodenjem, usklajevanjem in organizacijo dela v organu, Zakon opredeljuje kot položaj (prvi odstavek 80. člena).(*1) Najvišji uradniški položaji, na katerih se opravljajo funkcije strokovnega oziroma upravnega vodenja, so: generalni sekretar in generalni direktor v ministrstvu, predstojnik organa v sestavi ministrstva, predstojnik vladne službe, načelnik upravne enote in direktor uprave lokalne skupnosti (v nadaljevanju uradniki iz drugega odstavka 82. člena). Za navedene najvišje uradniške položaje Zakon določa, da se položaj pridobi z odločbo o imenovanju za dobo petih let (tretji odstavek 82. člena).(*2)

Za uradnike iz drugega odstavka 82. člena, razen za tajnika občine oziroma direktorja uprave lokalne skupnosti (v nadaljevanju direktor občinske uprave), Zakon predvideva poseben postopek izbire (poseben javni natečaj). Tega izvaja posebna natečajna komisija, ki jo za vsak primer posebej imenuje Uradniški svet, ki ga sestavljajo predstavniki Vlade, sindikatov, visokega uradništva in strokovne javnosti. Izbira kandidata se opravi v izbirnem postopku, v katerem se preizkusi usposobljenost kandidata za opravljanje nalog na uradniškem delovnem mestu. Natečajna komisija ugotovi, kateri kandidati izpolnjujejo pogoje za položaj in kateri kandidati so glede na svojo strokovno usposobljenost primerni za ta položaj. Natečajna komisija izda o izbiri uradnika upravno odločbo in kandidate, ki izpolnjujejo natečajne pogoje, uvrsti na seznam, ki ga predloži funkcionarju, ki mu je uradnik na položaju odgovoren. Funkcionar izmed teh kandidatov izbere tistega, za katerega oceni, da je najprimernejši, pri čemer mu odločitve ni treba posebej obrazložiti (64. člen). Na ta način naj bi bilo zagotovljeno, "da na ključne vodstvene položaje pridejo ljudje z odlično strokovno usposobljenostjo, hkrati pa omogočeno funkcionarjem, da vplivajo na izbiro uradnikov na najvišjih položajih, s katerimi bodo sodelovali".(*3)

Prenehanje položaja Zakon ureja v 83. členu. Za uradnike iz drugega odstavka 82. člena določa, da prenehanje položaja nastopi z iztekom obdobja, za katerega je bil uradnik imenovan, oziroma z razrešitvijo. V drugem odstavku 83. člena Zakon taksativno našteva razloge, zaradi katerih se uradnika iz drugega odstavka 82. člena z odločbo razreši s položaja: če to sam zahteva; če v enem mesecu od imenovanja ne sklene pogodbe o zaposlitvi oziroma aneksa k pogodbi o zaposlitvi; če se v predpisanem postopku ugotovi, da ni sposoben opravljati nalog na položaju; na podlagi sklepa o ugotovitvi odgovornosti za disciplinsko kršitev; v primeru odpovedi in sporazumnega prenehanja delovnega razmerja s strani javnega uslužbenca (154. člen). Uradniku iz drugega odstavka 82. člena lahko preneha položaj tudi, če se ukine organ oziroma organizacijska enota, ki jo vodi (četrti odstavek 83. člena). Poleg navedenih oblik prenehanja položaja Zakon za uradnike iz drugega odstavka 82. člena določa tudi možnost razrešitve brez krivdnih razlogov. Pred izpodbijano novelo je Zakon v petem odstavku 83. člena možnost razrešitve brez krivdnih razlogov predvidel za tri vrste položajev iz drugega odstavka 82. člena – za generalnega direktorja v ministrstvu, za predstojnika vladne službe in za direktorja občinske uprave, in sicer v roku treh mesecev od nastopa funkcije funkcionarja oziroma organa, pristojnega za imenovanje (v nadaljevanju funkcionar).

Predlagatelji torej izpodbijajo prvi odstavek 1. člena ZJU-A, ki razširja krog položajnih uradnikov, zamenljivih brez krivdnih razlogov (peti odstavek 83. člena), tudi na generalnega sekretarja v ministrstvu in predstojnika organa v sestavi ministrstva, ter uvaja možnost zamenljivosti brez krivdnih razlogov kadarkoli v času trajanja (mandata) položaja. Zatrjujejo kršitev drugega odstavka 120. člena Ustave, 2. in 155. člena Ustave ter 23. in 25. člena Ustave.

Drugi odstavek 120. člena Ustave določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. Ustavno sodišče je že zavzelo stališča o pomenu drugega odstavka 120. člena Ustave za delo upravnih organov (in izvršilne veje oblasti v celoti) glede normativne dejavnosti državne uprave.(*4) V obravnavanem primeru se zastavlja vprašanje razlage te določbe z vidika samostojnosti in neodvisnosti uradnikov v razmerju do ministrov oziroma Vlade kot celote. Pri iskanju odgovora na to vprašanje je treba izhajati iz dejstva, da je državna uprava ena od funkcij države, ki v skladu s teorijo delitve oblasti sodi v izvršilno funkcijo državne oblasti.(*5) Ta je se­stav­lje­na iz dveh de­lov, in si­cer iz po­li­tično-izvršil­ne­ga de­la, ki ga v parlamentarnem sistemu izvaja Vla­da, ter izvršil­no-uprav­ne­ga de­la, ki ga oprav­lja državna upra­va, ki ne­po­sre­dno izvršuje za­ko­ne.(*6) Položaja državne uprave zato ni mogoče presojati in razumeti izolirano, temveč samo v njenem razmerju do Vlade.(*7) Vlada državno upravo usmerja prek ministrstev.(*8) Ministri so odgovorni za odločitve in stališča Vlade ter za njihovo izvajanje, za svoje odločitve pri vodenju ministrstev, kakor tudi za opustitev ukrepov, ki bi jih morali sprejeti.(*9) Vlada in državna uprava organizacijsko tvorita celoto.

Drugi odstavek 120. člena Ustave pomeni predvsem konkretizacijo načela delitve oblasti iz 3. člena Ustave(*10) in zagotavlja samostojnost in neodvisnost uprave pri izvrševanju njenih funkcij(*11) v razmerju do drugih vej oblasti, seveda v okviru sistema zavor in ravnovesij.(*12) Umestitev ustavne ureditve uprave v posebno podpoglavje Ustave(*13) kaže na namen ustavodajalca, da državni upravi zagotovi (relativno) samostojen ustavni položaj. Gre za izhodiščni ustavni položaj državne uprave v sistemu organizacije državne oblasti, ki pa državni upravi ne zagotavlja polne samostojnosti, saj ji načeluje Vlada. Pri tem je treba poudariti, da Vlada vodi in usmerja delo državne uprave predvsem politično, na strokovnem področju pa mora biti državna uprava relativno samostojna. Samostojnost uprave pri njenem delu torej pomeni predvsem samostojnost pri izdajanju pravnih aktov, kar izhaja prav iz ustavne zahteve po vezanosti državne uprave na Ustavo in zakon. To je najbolj jasno pri izdajanju upravnih aktov, ki so strogo vezani na zakon tako z materialnega kot tudi s procesnega vidika. V manj togi obliki se kaže taka samostojnost pri drugih oblikah delovanja državne uprave, zlasti pri spodbujanju in pospeševanju različnih dejavnosti in procesov oziroma usmerjanju družbenega razvoja in pri pripravi različnih predpisov, ki jih sprejema ali predlaga Vlada. Poudariti je treba, da načela pravne države kot tudi načelo zakonitosti terjajo, da tako državna uprava kot tudi Vlada delujeta v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Bistvena razlika med njima je v tem, da državna uprava neposredno izvaja zakon, Vlada pa jo pri tem usmerja. S tega vidika je Vlada izraz vsakokratne na volitvah izražene politične usmeritve, državna uprava pa je v položaju državnega organa, ki ne glede na politično prevladujoče usmeritve v družbi kontinuirano izvaja Ustavo in veljavno zakonodajo, kar seveda terja ustrezno stabilnost njene organizacije in delovanja. Na drugi strani se od državne uprave terja, da je politično nevtralna in lojalna do vsakokratne politične oblasti, da torej pri izvajanju svoje funkcije ne sledi lastnim političnim stališčem oziroma da ne nasprotuje političnim stališčem Vlade.

Vsekakor samostojnost delovanja državne uprave terja določeno stopnjo samostojnosti položaja državnih uradnikov, kajti brez nje ni mogoče zagotoviti zakonitega in učinkovitega delovanja državne uprave. Samostojnost in neodvisnost uradnikov sta zagotovljeni z organizacijsko in procesno zakonodajo.(*14) Organizacijska zakonodaja, ki uradnikom zagotavlja samostojnost v tistem obsegu njihovega dela, ki je povsem strokovne narave, pa ima podlago tudi v drugem odstavku 120. člena Ustave. V tem delu mora zakonodaja, da bi bila skladna z ustavnim načelom samostojnosti dela uprave iz drugega odstavka 120. člena Ustave, uradnikom zagotoviti tolikšno stopnjo samostojnosti, ki še zagotavlja strokovno neodvisnost dela uprave. Eden izmed ključnih elementov, ki v okviru strokovne neodvisnosti zagotavlja relativno samostojnost uradnika, je stabilnost njegovega uslužbenskega razmerja. Stabilnost in s tem trajnost uslužbenskega razmerja namreč zagotavlja strokovno neodvisnost javnih uslužbencev, ki je protiutež morebitnim političnim pritiskom. Zagotovitev takšne stabilnosti pa je naloga ZJU. Ker pa je zaradi narave dela najvišjih (položajnih) uradnikov nujno, da lojalno sodelujejo s političnimi funkcionarji pri uresničevanju njihove politične usmeritve (seveda v okviru Ustave in zakona), njihov položaj ne more biti enak kot položaj nižjih uradnikov. Zato so tudi razlogi za prenehanje njihovega službenega razmerja oziroma izgubo njihovega položaja lahko odvisni od sposobnosti sodelovanja s političnimi funkcionarji, pa tudi od zamenjave politične oblasti.

Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil eden izmed ciljev ZJU, vzpostaviti na področju uslužbenskega sistema v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti (upoštevajoč pri tem standarde, ki so jih izoblikovale države članice Evropske unije) strokovno in politično nevtralno javno upravo.(*15) V ta namen je zakonodajalec za razliko od prejšnje ureditve med drugim vzpostavil sistem ključnih vodstvenih uradniških položajev (generalni direktor in generalni sekretar v ministrstvu, predstojnik vladne službe in predstojnik organa v sestavi ministrstva), ki so ločeni od političnih funkcij (minister, državni sekretar, generalni sekretar Vlade). Prek načina izbire(*16) in z določitvijo petletnega mandata je zagotovil element stabilnosti v karieri najvišjih položajnih uradnikov. Hkrati pa je z določitvijo možnosti njihove razrešitve brez krivdnih razlogov v roku treh mesecev od nastopa funkcije funkcionarja vsakokratni oblasti zagotovil določen (nujni) vpliv na kadrovsko zasedbo najvišjih položajev. V Predlogu ZJU(*17) razrešitev brez krivdnih razlogov ni bila predvidena le za generalnega direktorja v ministrstvu, za predstojnika vladne službe in za direktorja občinske uprave, temveč tudi za predstojnika organa v sestavi ministrstva in generalnega sekretarja v ministrstvu. Zakaj sta v končnem besedilu oba sporna uradnika izpadla iz kroga brez krivdnih razlogov zamenljivih urednikov, iz zakonodajnega gradiva ni razvidno.(*18)Vsekakor pa gre za pomembne položajne uradnike, ki lahko bistveno vplivajo na uspešno vodenje ministrstva in posledično s tem na uspešno izvajanje politike ter ustavno in zakonsko določenih nalog Vlade.(*19)