Odločba o ugotovitvi neustavnosti 57. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in razveljavitvi Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje ter sklep o zavrženju pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti devete alineje 16. člena in tretje alineje drugega odstavka 22. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje, drugega odstavka 3. točke Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje in »navodila« Direkcije Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11. 9. 2002

2774. Odločba o ugotovitvi neustavnosti 57. člena Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in razveljavitvi Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje ter sklep o zavrženju pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti devete alineje 16. člena in tretje alineje drugega odstavka 22. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje, drugega odstavka 3. točke Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje in »navodila« Direkcije Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11. 9. 2002

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Zavoda ŠOUM, Maribor, ki ga zastopa direktor Branko Klarič, ter na pobudo Študentske organizacije Univerze v Ljubljani, in drugih, ki jih zastopa Blaž Žibert, odvetnik v Ljubljani, in Študentskega servisa, d.o.o., Maribor, ki ga zastopa Odvetniška družba Čeferin o.p., d.n.o., Grosuplje, na seji dne 16. junija 2005

člen 57 Zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (Uradni list RS, št. 9/92, 13/93, 9/96, 29/98, 6/99, 99/01, 60/02, 126/03 in 20/04 – uradno prečiščeno besedilo) je v neskladju z Ustavo. Državni zbor mora ugotovljeno neskladje odpraviti v devetih mesecih od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Sklep o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje (Uradni list RS, št. 36/05) se razveljavi. Razveljavitev začne učinkovati tri mesece po uveljavitvi zakona, s katerim bo zakonodajalec odpravil v 1. točki tega izreka ugotovljeno neskladje.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega odstavka 3. točke Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje (Uradni list RS, št. 77/96, 33/98, 83/98, 62/00, 122/00, 94/01, 2/03 in 127/03) se zavrže.

Pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti devete alineje 16. člena in tretje alineje drugega odstavka 22. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (Uradni list RS, št. 48/99, 79/00 in 30/03) se zavržeta.

Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti "navodila" Direkcije Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11. 9. 2002 se zavrže.

Zavod ŠOUM (v nadaljevanju: prvi pobudnik) navaja, da je pooblaščena agencija za opravljanje dejavnosti zaposlovanja (posredovanja dela, ki vključuje tudi začasna in občasna dela dijakov in študentov). Dejavnost opravlja na podlagi veljavnega Zakona o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti (Uradni list RS, št. 5/91 – ZZZPB) in veljavnega Pravilnika ter na podlagi koncesijske pogodbe, sklenjene z Ministrstvom za delo, družino in socialne zadeve. Kot posrednik dela dijakom in študentom prek napotnic je pavšalni prispevek za obvezno zdravstveno zavarovanje iz 57. člena Zakona o zdravstvenem zavarovanju in zdravstvenem varstvu (v nadaljevanju: ZZVZZ) dolžan plačevati na podlagi devete alineje 16. člena Pravilnika o pogojih za opravljanje dejavnosti agencij za zaposlovanje (v nadaljevanju: Pravilnik) kot delodajalec, ki zaposluje tudi dijake in študente, pa na podlagi 49. člena ZZVZZ.

Drugo pobudo vlagajo Študentska organizacija Univerze v Ljubljani (v nadaljevanju: ŠOUL) ter pooblaščene agencije za opravljanje dejavnosti zaposlovanja (v nadaljevanju: drugi pobudnik). ŠOUL navaja, da je ustanoviteljica Študentskega servisa, Borštnikov trg 2, Ljubljana, ki je tudi med pobudniki, kot delodajalec pa zaposluje tudi določeno število študentov.

Pobudnika izpodbijata 57. člen ZZVZZ, ki določa, da se prispevki za zavarovance iz 17. člena istega zakona, torej za dijake in študente pri opravljanju dela prek pooblaščenih organizacij, plačujejo v pavšalnih zneskih, ki jih določi Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: Zavod). Delodajalec je dolžan obračunati in plačati pavšalni prispevek ne glede na količino opravljenega občasnega oziroma začasnega dela, ki ga opravi študent oziroma dijak, kar postavlja delodajalce med seboj v neenak položaj. Navedeno naj bi pomenilo kršitev načela enakosti pred zakonom (14. člen Ustave), po mnenju drugega pobudnika pa tudi načela sorazmernosti iz 2. člena Ustave. To naj bi bilo kršeno tudi zato, ker je študent ali dijak, ki opravlja delo dalj časa prek študentske napotnice in tako dobi večje izplačilo, izpostavljen večjemu tveganju nastanka poškodbe pri delu oziroma poklicne bolezni kot študent, ki opravlja delo krajši čas. Drugi pobudnik zatrjuje še kršitev načela jasnosti in določnosti iz 2. člena Ustave, ker izpodbijana določba predstavlja le pooblastilno normo za Zavod, da določi pavšalne zneske prispevkov v določeni višini, ne določa pa načina določitve pavšalnega zneska oziroma ne vsebuje pooblastilne norme glede določitve temelja, od katerega se zneski plačujejo (npr. mesečno, od vsake pogodbe o delu, od vsake študentske napotnice itd.). Navedeno naj bi pomenilo tudi kršitev načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in 87. člena Ustave. Prav tako meni, da izpodbijana določba krši drugi odstavek 50. člena in drugi odstavek 51. člena Ustave.

Pobudnika izpodbijata tudi 3. točko oziroma drugi odstavek 3. točke Sklepa o pavšalnih prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje (v nadaljevanju: Sklepa), ki določa, da se prispevek plačuje mesečno oziroma od vsake pogodbe o delu. Menita, da je z navedeno določbo Zavod v nasprotju s 57. členom ZZVZZ posegel v način obračunavanja prispevkov, kar je v nasprotju z 58. členom ZZVZZ, ki glede obračunavanja prispevkov določa smiselno uporabo Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 18/96 – v nadaljevanju: ZDavP), ki v prvem odstavku 223. člena določa, da se prispevki za zdravstveno zavarovanje plačujejo v rokih in na način, kot je z ZDavP določeno za davek od osebnih prejemkov. Navedeno pa ureja 130. člen ZDavP. Zato menita, da je navedena določba v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena Ustave, s 57. in 58. členom ZZVZZ ter s 223. in 130. členom ZDavP.

Pobudnika izpodbijata še deveto alinejo 16. člena Pravilnika, ki kot obvezno sestavino koncesijske pogodbe določa obveznost agencije za plačilo obveznega zavarovanja dijakov in študentov v primeru posredovanja dela. Menita, da je navedena določba v nasprotju z drugo alinejo druge točke 49. člena (v povezavi s šesto alinejo 17. člena) ZZVZZ, ki določa, da je zavezanec za plačilo pavšalnega prispevka za zdravstveno zavarovanje pravna ali fizična oseba, pri kateri so študenti ali dijaki na delu. To pomeni, da je študentskim servisom naložena obveznost plačevanja prispevkov brez zakonske podlage oziroma v nasprotju z zakonom določeno obveznostjo delodajalcev. V neskladju s to določbo je po mnenju drugega pobudnika tudi tretja alineja drugega odstavka 22. člena Pravilnika, ki v zvezi s prvim odstavkom tega člena določa, da so stroški obveznega zavarovanja dijakov in študentov, ki jih plača agencija, priznani stroški. S tem naj bi bil kršen tretji odstavek 153. člena Ustave.

Drugi pobudnik izpodbija tudi dopis Direkcije Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije z dne 11. 9. 2002, ki ga poimenuje navodilo, na podlagi katerega naj bi Zavod zahteval od zavezancev izvajanje prijave v zavarovanje in plačilo prispevka. "Navodilo" naj bi izdala Direkcija Zavoda in nima oblike pravnega akta, vsebovalo pa naj bi splošne in abstraktne norme. Ravnanje zavezanca naj bi urejalo mimo zakonske podlage, saj naj bi določalo, da lahko delodajalec enkrat mesečno, v roku osmih dni po preteku vsakega koledarskega meseca, predloži območni enoti Zavoda prijave v zavarovanje za vse študente in dijake, vendar pa za vsako izdano napotnico v preteklem mesecu. Določalo naj bi tudi, da se lahko delodajalec in študentski servis dogovorita, kdo bo izvedel prijavo v zavarovanje, kakor tudi, kdo bo plačal prispevek, kar naj bi pomenilo kršitev 49. člena ZZVZZ. Prav tako naj bi iz "navodila" izhajalo, da Zavod šteje izdano napotnico študentskega servisa kot pogodbo o delu in tako mimo sklepa določa študentsko napotnico kot pravni temelj oziroma osnovo za izvajanje prijave v zavarovanje, kakor tudi za plačilo prispevka. "Navodilo" ni bilo uradno objavljeno, ampak je bilo posredovano vsem študentskim servisom prek telefaksa, dostopno naj bi bilo tudi na območnih enotah Zavoda z namenom, da se uveljavi enotna praksa izvajanja prijave v zavarovanje in plačevanje prispevka. Ravnanje zavezancev naj bi urejalo tudi mimo Sklepa, saj naj bi določalo, da se prijava v zavarovanje in plačevanje prispevka izvedeta na podlagi vsake izdane študentske napotnice. Po mnenju pobudnika nima pravne podlage za takšen način plačevanje prispevka, saj študentska napotnica ni pogodba o delu, ampak finančnopravni instrument, ki omogoča, da študent in dijak opravljata začasno in občasno delo pri delodajalcu, kot to ureja Zakon o delovnih razmerjih v 111. členu (Uradni list RS, št. 14/90 – v nadaljevanju: ZDR), in je tako v nasprotju s 57. členom ZZVZZ. Posegalo naj bi tudi v 223. in 130. člen ZDavP, saj po mnenju pobudnika ureja način plačevanja prispevka mimo teh določb. Zato krši tudi 2. in 153. člen Ustave.

Državni zbor in Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve na pobudi nista odgovorila. Svoje mnenje oziroma pojasnila so poslali Vlada ter Ministrstvo za zdravje in Zavod. Menijo, da pobudi nista utemeljeni. Glede pobude za oceno ustavnosti 57. člena ZZVZZ pojasnjujejo, da pravna podlaga za obveznost zavarovanja za poškodbo pri delu in poklicno bolezen za učence, dijake in študente, ki opravljajo delo začasno in občasno, izhaja iz 111. člena ZDR, čeprav delo učencev in študentov ni delovno razmerje v smislu tega zakona. ZZVZZ v 49. členu določa, da so zavezanci za plačilo prispevka za poškodbo pri delu in poklicno bolezen (za obseg pravic, določen v drugem odstavku 47. člena) pravne in fizične osebe, pri katerih so zavarovanci iz 1. do 9. točke 17. člena Zakona (to so med drugimi tudi dijaki in študenti) na usposabljanju ali delu. Menijo, da je s sistemskega vidika taka ureditev pravilna, saj tisti, pri katerem se delo opravlja, nosi riziko, da pri tem delu nastane poškodba pri delu ali poklicna bolezen, ki ima lahko za posledico tudi invalidnost, telesno okvaro ali celo smrt. Prispevki se za te zavarovance v skladu s 57. členom tega zakona plačajo v pavšalnih zneskih, ki jih določi Zavod. Na podlagi omenjenega zakonskega pooblastila je skupščina Zavoda s sklepom določila pavšalne prispevke. Sklep določa, da se prispevek plačuje mesečno oziroma od vsake pogodbe o delu, pri čemer je mesečno plačilo prispevka določeno le za zavarovance, zaradi vključitve v obvezno zdravstveno zavarovanje po omenjenih podlagah iz 15. člena Zakona, ne pa za plačilo posebnega prispevka za poškodbo pri delu ali poklicno bolezen za osebe iz 17. in 18. člena Zakona. Te osebe so že vključene v obvezno zdravstveno zavarovanje, zato gre za zavarovanje dodatnega rizika, ki nastane zaradi opravljanja začasnega ali občasnega dela, pri tem pa se v posameznih primerih (civilna zaščita, reševalne službe) prispevek plačuje mesečno, v primerih, ko je sklenjena pogodba o delu, pa se prispevek plača od te oziroma v primeru študentskega dela od vsake napotnice. Zavezanec za prijavo v zavarovanje je delodajalec, saj to zavarovanje krije storitve, ki so nudene v primeru poškodbe ali poklicne bolezni, ki nastane pri opravljanju zadevnega dela. Kot delodajalec naj bi se štela oseba, ki na podlagi pogodbe o zaposlitvi ali kakršnikoli drugi pravni podlagi zaposluje delavca (2. točka prvega odstavka 3. člena Zakona o varstvu in zdravju pri delu, Uradni list RS, št. 56/99 – ZVZD). Menijo še, da je v primeru dela učencev oziroma študentov pravna podlaga napotnica pooblaščene organizacije, saj se v skladu s 107. členom ZDR, ki ureja začasno ali občasno delo, ko delavec opravlja začasno ali občasno delo na podlagi napotitve prek pooblaščenih organizacij, pogodba o delu ne sklene. V tem primeru ima napotnica pooblaščene organizacije za posredovanje študentskega dela funkcijo pogodbe o delu.

Glede pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti 3. točke oziroma drugega odstavka 3. točke Sklepa Ministrstvo za zdravje in Zavod menita, da ne drži trditev pobudnikov, da je Sklep v nasprotju s 130. členom ZDavP, saj ta v primeru dela učencev in študentov prek pooblaščenih organizacij določa pravno podlago za plačilo prispevka, to je napotnico, in tako ne določa, kdaj se mora prispevek obračunati. V tem primeru se zato plačilo prispevka lahko izvede v zakonsko predpisanih rokih oziroma v skladu z določbami ZDavP. ZZVZZ določa, kdo je zavezanec za plačilo prispevka. Na kakšen način naj bi lahko delodajalec plačal prispevek, ali z neposrednim nakazilom Zavodu ali prek pooblaščene organizacije za posredovanje študentskega dela, v zakonu ni opredeljeno. Da ne bi prišlo do dvojnega plačevanja prispevkov za isto delo, se lahko delodajalec in pooblaščena organizacija dogovorita, kdo ga bo nakazal Zavodu. Enako naj bi veljalo za prijavo v zavarovanje. Namen spremembe 3. točke Sklepa, po kateri je bilo besedilu "prispevek se plačuje mesečno oziroma od vsake pogodbe o delu" dodano besedilo "ali vsake napotnice, kadar zavarovana oseba dela prek študentskega servisa kot pooblaščene organizacije", naj bi bil v jasni opredelitvi, da se pavšalni prispevek plačuje od vsake napotnice kot pravne podlage za opravljanje dela.

Glede "navodila" Zavod sicer meni, da ne more biti predmet presoje ustavnosti in zakonitosti, kljub temu pojasnjuje, da ZZVZZ ne določa, na kakšen način mora zavezanec plačati prispevek, zato je v "navodilu" opredeljeno, da se lahko plača ali z neposrednim nakazilom Zavodu ali prek pooblaščene organizacije oziroma da se lahko delodajalec in študentski servis dogovorita, kdo ga bo nakazal Zavodu. Iz tega pa naj ne bi bilo mogoče zaključiti, da je plačnik prispevka študentski servis, oziroma očitati Zavodu, da je obveznost plačila prevalil nanj.