Odločba o razveljavitvi dela besedila petega odstavka 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica in zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena, prvega odstavka 7. člena, 9. in 10. člena ter zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Programa varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006–2010

1769. Odločba o razveljavitvi dela besedila petega odstavka 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica in zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena, prvega odstavka 7. člena, 9. in 10. člena ter zavrženje pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Programa varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006-2010

Številka: U-I-406/06-21

Datum: 29. 3. 2007

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudami Ivana Križmančiča iz Trsta, Italija, in drugih, Etbina Tavčarja iz Dutovelj in Suzane Mirošič iz Lokve in drugih, ki jih vse zastopa Igor Trebec, odvetnik v Križu, na seji 29. marca 2007

Besedilo petega odstavka 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica (Uradni list RS, št. 79/06), ki se glasi: "z izjemo določb, ki urejajo pripravo in sprejemanje državnega lokacijskega načrta," se razveljavi.

Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. člena, prvega odstavka 7. člena, 9. in 10. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica se zavržejo.

Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Programa varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006–2010 št. 32201-1/2006/6 z dne 13. 4. 2006 se zavržejo.

Pobudniki izpodbijajo 3. in 5. člen, prvi odstavek 7. člena, 9. in 10. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica (v nadaljevanju ZKL-A). Pravni interes utemeljujejo z lastništvom zemljišč v vplivnem območju kulturnega spomenika, ker naj bi ZKL-A njihova zemljišča uvrstil v vplivno območje kulturnega spomenika in jim s tem omejil lastninsko pravico. Vplivno območje kulturnega spomenika naj bi bilo petkrat večje od samega kulturnega spomenika. Brez tehtnih razlogov naj bi izpodbijani zakon uredil zavarovano območje kulturnega spomenika Kobilarne Lipica povsem drugače, kot to velja za druge prostorske ureditve. Z izpodbijano ureditvijo naj bi jim bila odvzeta možnost sodelovanja pri pripravi in sprejemanju državnega lokacijskega načrta. Navajajo, da je izpodbijani zakon v neskladju s 44., z 71., s 73. in s 74. členom Ustave ter s Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – v nadaljevanju MKDIOZ) in s sistemskimi zakoni: z Zakonom o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 7/99 – v nadaljevanju ZVKD), z Zakonom o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nasl. – v nadaljevanju ZUreP-1) in z Zakonom o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 55/03 – v nadaljevanju ZKZ-UPB1). Država naj bi bila dolžna varovati kulturni spomenik državnega pomena na način, kot je to že določeno v pravnem redu. ZKL-A naj bi od tega varovanja odstopal. Odstopanje od sistemske ureditve naj bi bilo nesorazmerno, saj izpodbijani zakon daje Vladi proste roke, da brez sodelovanja javnosti in stroke odloča o opravljanju posameznih del na zavarovanem območju, in sicer na način, ki naj bi povsem izključil uzakonjene postopke za tako odločanje. Kulturni spomenik državnega pomena, ki naj bi nastajal pet stoletij, naj bi bil prepuščen trenutni politični volji Vlade in enega samega ministra in ta volja naj ne bi bila omejena ne s pravili stroke in ne z javnostjo. Določba 5. člena ZKL-A naj bi predvidela sprejem načrta upravljanja. Predpisana vsebina načrta naj bi uvajala izrecno domnevo, da se načrt prostorskih ureditev šteje za državni lokacijski načrt z izjemo določb, ki urejajo pripravo in sprejemanje državnega lokacijskega načrta. Ta določba naj bi bila v neskladju z načelom zakonitosti. Načrt upravljanja naj bi pripravil kar upravljalec Kobilarne Lipica. S tem naj bi bili izključeni stroka in javna služba s področja varovanja kulturne dediščine. Izključeni naj bi bili nosilci urejanja prostora ter javnost in lokalna skupnost. S takim izključevanjem javnosti naj bi bil izpodbijani zakon v neskladju z MKDIOZ. S prepustitvijo varstva kulturne dediščine upravljalcu in Vladi naj ne bi bilo mogoče varovati dediščine in preprečevati njene ogroženosti. ZKL-A naj ne bi upošteval obveznega enotnega sistema varstva, ki predpisuje upoštevanje strokovnih zasnov, kulturnovarstvenega mnenja, pogojev in soglasij, zato naj bi bil v neskladju z določbami 44. do 47. člena ZVKD. Pobudniki izpodbijajo tudi 7. člen ZKL-A, ker naj bi bil v neskladju s 73. členom Ustave in z 48. členom ZVKD, ker sicer na zavarovanem območju prepoveduje vsakršno ravnanje in opustitev, ki pomeni ogrožanje, okrnitev ali poslabšanje kulturnega spomenika, hkrati pa dopušča izjeme, ki naj bi jih določil načrt upravljanja. To naj bi pomenilo, da bi bili z načrtom upravljanja lahko sprejeti taka ravnanja in opustitve, ki bi lahko ogrožali sam kulturni spomenik. Po 3. členu ZKL-A naj bi bila odločitev o uvrstitvi naraščaja v premično kulturno dediščino v izključni pristojnosti Strokovnega sveta Kobilarne Lipica. Ta ureditev naj bi bila neprimerna, ker bi bilo mogoče na ta način prepoloviti čredo le z odločitvijo Strokovnega sveta brez upoštevanja kulturnovarstvene in živinorejske stroke. Ureditev iz 3. člena ZKL-A naj bi bila v neskladju tudi z določbami Zakona o živinoreji (Uradni list RS, št. 18/02 – v nadaljevanju Zživ). Pobudniki izpodbijajo tudi 10. člen ZKL-A zaradi neskladnosti z določbami IV. poglavja ZKZ–UPB1, ki ureja zakup kmetijskih zemljišč popolnoma drugače, in 9. člen ZKL-A, ki dopušča, da država v javnem zavodu opravlja gostinsko, hotelsko in turistično dejavnost, kar naj bi bilo v neskladju s 74. členom Ustave.

Pobudniki izpodbijajo tudi Program varstva in razvoja Kobilarne Lipica 2006–2010 (v nadaljevanju PVR), ker naj bi bili s tem aktom spremenjeni strokovne zasnove iz leta 2000 in varstveni režim varovanja kulturnega spomenika ter na podlagi tega spremenjenega varstvenega režima oblikovani pogoji za pripravo prostorske ureditve. PVR naj bi urejal uporabo kmetijskih zemljišč za golf igrišče v nasprotju s 4. in 7. členom ZKZ-UPB1, ki določata uporabo kmetijskih zemljišč v skladu z njihovim namenom (zadnjih petsto let za konje). Kmetijska zemljišča naj bi bila namenjena kmetijski proizvodnji in ne igranju golfa. Javni zavod Kobilarna Lipica naj bi že pripravil projekt, ki naj bi ga izdelal tuji projektant za golf igrišča. Izvajala naj bi se tudi že strojna dela na območju kulturnega spomenika. Uničevanje kultivirane kraške krajine naj bi se z razširitvijo igrišča za golf že začelo. Država in Kobilarna Lipica naj bi z izpodbijanima aktoma spremenili varstvene režime in naj bi izključili pristojno strokovno službo za varovanje kulturne dediščine ter hkrati obšli javnost in lokalno skupnost.

Po mnenju Državnega zbora pobudniki ne izkazujejo pravnega interesa za ustavnosodno presojo. Glede vsebine navedb Državni zbor v odgovoru navaja, da se v celoti strinja z razlogi Vlade, ki jih je navedla v mnenjih z dne 19. 10. 2006 in z dne 24. 10. 2006. Dodatno pa poudarja, da različno urejanje kulturnega spomenika Kobilarna Lipica ne more biti sporno. Že ZVKD naj bi predpostavljal, da se z aktom o razglasitvi spomenika določi varstveni režim. Takšno različno urejanje naj bi izhajalo iz same narave kulturnih spomenikov, ki naj jih "splošni" zakon ne bi mogel upoštevati. Temeljna načela pa naj bi veljala za vse spomenike. Državni zbor navaja, da pobudniki utemeljujejo pobudo predvsem glede 5. in 7. člena ZKL-A. Zatrjevanje pobudnikov, da ima PVR po 11. členu ZKL-A naravo državnega lokacijskega načrta, naj bi bilo neutemeljeno. Člen 11 ZKL-A naj bi le določal, da do sprejetja načrta upravljanja, ki bo tudi podlaga za morebitne posege na zavarovanem območju kulturnega spomenika, velja PVR.

Vlada v svojem mnenju z dne 19. 10. 2006 pojasnjuje, da je ZKL-A specialni zakon, ki določa kulturno kraško krajino, čredo konj lipicanske pasme ter stavbno in umetnostno dediščino kot zavarovano območje Kobilarne Lipica. Splošne določbe ZVKD naj bi veljale tudi za Kobilarno Lipica, kadar ZKL-A kot lex specialis ne določa drugače. V 2. členu ZKL-A naj bi bilo določeno tudi vplivno območje kulturnega spomenika, in to v enakem obsegu, kot je bilo pred tem določeno z Odlokom o določitvi vplivnega območja Kobilarne Lipica (Uradni list RS, št. 62/05). Vlada naj bi imela zakonska pooblastila za sprejem prostorskih izvedbenih načrtov, kar naj bi bil načrt prostorskih ureditev kot sestavni del načrta upravljanja. Vlada navaja, da mora kot najvišji organ izvršilne oblasti skrbeti za učinkovito izvajanje sprejete razvojne politike in drugih politik na območju kulturnega spomenika državnega pomena. V delu, v katerem je potrebno sodelovanje strokovne javnosti, naj to sodelovanje ne bi bilo izključeno. Strokovna javnost oziroma javna služba varstva kulturne dediščine naj bi bili pri sprejemanju načrta prostorskih ureditev vključeni tako, kot to določajo predpisi in standardi za vključevanje strokovne javnosti v postopkih urejanja prostora, vključno z določbami 40. do 47. člena ZVKD in z določbami Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 56/99 in nasl. – v nadaljevanju ZON) v delu, ki zadeva ohranjanje naravnih vrednot, in Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 41/04 – v nadaljevanju ZVO-1) v delu, ki zadeva varstvo okolja. Postopek priprave in sprejema načrta prostorskih ureditev naj se še ne bi pričel. Po določbi 5. člena ZKL-A naj bi bil uveden institut načrta upravljanja, ki ga sprejme Vlada kot podlago za uveljavljanje javne koristi varstva kulturnega spomenika in vzreje konjev lipicanske pasme. V tej določbi naj bi bila poudarjena javna korist, ki jo Vlada zasleduje pri sprejemanju odločitev za območje Kobilarne Lipica. S sprejetjem teh razvojnih dokumentov naj bi določili vsestranski režim v vplivnem območju kulturnega spomenika, ki naj bi obsegal tudi predkupno pravico države. Uveljavljanje predkupne pravice naj bi omogočilo širjenje površin za izvajanje javne službe varstva kulturnega spomenika in vzreje konjev lipicanske pasme. Načrt upravljanja s kulturnim spomenikom naj bi bil pripravljen na podlagi 5. člena ZKL-A, pri njegovi izdelavi naj bi Vlada upoštevala vse predpise, ki urejajo upravljanje s premoženjem v lasti Republike Slovenije. V določbi 7. člena naj bi bila urejena splošna prepoved škodljivega ravnanja s kulturnim spomenikom. Za izjeme, ki jih bo urejal načrt upravljanja, naj bi bilo prezgodaj sklepati, da bodo ta vprašanja rešena v nasprotju z varstvom kulturnega spomenika. Prav tako naj ne bi bila v neskladju z Ustavo določba 3. člena ZKL-A, ki v izjemnih primerih omogoča selekcijo žrebet že pred dopolnitvijo četrtega leta starosti. Vlada pojasnjuje, da ima pristojnost tega selekcioniranja na predlog komisije, ki naj bi bila sestavljena iz strokovnjakov s področja živinoreje, Strokovni svet Kobilarne Lipica, ki naj bi bil sestavljen iz vseh za kulturni spomenik pomembnih strokovnjakov. Ta Strokovni svet naj bi izjemoma odločil o izločitvi žrebeta pred dopolnjenim četrtim letom starosti le v primeru, ko ta ni primeren za nadaljnjo vzrejo. Odločitev naj bi torej v celoti sprejemala stroka, ki naj bi bila sposobna razdeliti žrebeta med nadpovprečne, povprečne in podpovprečne. Glede izpodbijane določbe 10. člena ZKL-A, ki ureja najem, podnajem in zakup, Vlada pojasnjuje, da je ZKL-A lex specialis, ki zaradi namena zakona (varstva kulturnega spomenika državnega pomena) daje prednost tistim dejavnostim, ki so potrebne za izvajanje javne službe. Izpodbijana določba 9. člena ZKL-A naj ne bi bila v neskladju s 74. členom Ustave, ker javni zavod Kobilarna Lipica izvaja poleg javne službe tudi gostinsko, hotelsko in turistično dejavnost, kar naj bi mu omogočal 18. člen Zakona o zavodih (Uradni list RS I., št. 12/91 in nasl. – ZZ). Po 31. členu Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Uradni list RS, št. 96/02 – ZUJIK) naj bi se javni zavodi financirali tudi iz nejavnih virov, ki jih izvajalci pridobivajo z opravljanjem drugih dejavnosti.