Odločba o delni ugotovitvi neustavnosti Zakona o...

7. Odločba o delni ugotovitvi neustavnosti Zakona o sodniški službi, Zakona o državnem tožilstvu, Zakona o državnem pravobranilstvu, Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Odloka o plačah funkcionarjev

Številka:   U-I-60/06-200
                U-I-214/06-22
                U-I-228/06-16

Datum: 7. 12. 2006

O D L O Č B A

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Aleša Zalarja in drugih sodnikov, Slovenskega sodniškega društva, Ljubljana, ki ga zastopa predsednica Janja Roblek, Hinka Jenulla in drugih državnih tožilcev ter Branke Cizel - Varšek in drugih državnih pravobranilcev, po opravljeni javni obravnavi 13. aprila 2006 na seji 7. decembra 2006

o d l o č i l o:

1.

V neskladju z Ustavo so:

-

drugi in četrti odstavek 44. člena, prvi in drugi odstavek 45. člena, prvi odstavek 49. člena, prvi odstavek 49.b člena, prvi odstavek 49.c člena, 50. in 50.a člen in drugi odstavek 51. člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/94, 8/96, 24/98, 48/01, 67/02, 71/04, 23/05 – ur. p. b., 17/06 in 41/06 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZSS);

-

prvi odstavek 36. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 17/06 – v nadaljevanju ZSS-F) in prva alineja 38. člena ZSS-F, kolikor se nanaša na sodnike, ki so bili v sodniško funkcijo izvoljeni pred začetkom uporabe nove plačne ureditve;

-

prvi in drugi odstavek 28. člena ter prvi odstavek 30. člena Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 63/94, 59/99, 110/02, 14/03 – ur. p. b., 17/06, 20/06, 50/06 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZDT) v zvezi z drugim odstavkom 44. člena, s prvim odstavkom 49. člena, prvim odstavkom 49.b člena, prvim odstavkom 49.c člena, prvim odstavkom 49.č člena, z drugim in s tretjim odstavkom 50. člena ter z drugim odstavkom 50.a člena ZSS in četrti odstavek 30. člena ZDT;

-

prvi in drugi odstavek 25. člena, uvodna določba 26. člena ter prva alineja 26. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 17/06 – v nadaljevanju ZDT-C), kolikor se nanaša na državne tožilce, ki so bili na funkcijo imenovani pred začetkom uporabe nove plačne ureditve;

-

prva alineja 35. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 17/06 – v nadaljevanju ZDPra-A), kolikor se nanaša na državne pravobranilce, ki so bili na funkcijo imenovani pred začetkom uporabe nove plačne ureditve;

-

drugi odstavek 10. člena in šesti odstavek 49.a člena Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02, 72/03, 115/03 – ur. p. b., 126/03, 20/04 – ur. p. b., 70/04, 24/05 – ur. p. b., 53/05, 70/05 – ur. p. b., 14/06, 32/06 – ur. p. b., 68/06 in 110/06 – ur. p. b. – nadaljevanju ZSPJS), kolikor se nanašata na sodnike;

-

9. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 14/06 – v nadaljevanju ZSPJS-E), kolikor se nanaša na sodnike, državne tožilce in državne pravobranilce, ki so bili v funkcijo izvoljeni oziroma imenovani pred začetkom uporabe nove plačne ureditve, in prvi odstavek 10. člena ZSPJS-E, kolikor se nanaša na sodnike in državne tožilce;

-

Odlok o plačah funkcionarjev (Uradni list RS, št. 14/06 – v nadaljevanju OdPF) v celoti, kolikor se nanaša na sodnike, peti odstavek 9. člena OdPF, kolikor se nanaša na funkcijo namestnika generalnega državnega pravobranilca, in sedmi odstavek 9. člena OdPF, kolikor se nanaša na državne tožilce.

2.

Državni zbor je dolžan neskladnosti z Ustavo, ugotovljene v prejšnji točki, odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3.

Do odprave neustavnosti, ugotovljenih s to odločbo, se plače funkcionarjev, razen plač funkcionarjev v lokalnih skupnostih, še naprej obračunavajo in izplačujejo po predpisih, na podlagi katerih so se obračunavale in izplačevale do 1. 3. 2006, in na podlagi individualnih odločb, izdanih na podlagi teh predpisov.

4.

Niso v neskladju z Ustavo:

-

prvi in drugi odstavek 28. člena in prvi odstavek 30. člena ZDT v zvezi s prvim in z drugim odstavkom 45. člena ZSS;

-

drugi odstavek 10. člena in šesti odstavek 49.a člena ZSPJS, kolikor se nanašata na državne tožilce;

-

prvi odstavek 44. člena Zakona o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 20/97, 17/06 in 41/06 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZDPra);

-

7. člen OdPF, kolikor se nanaša na državne tožilce in državne pravobranilce, in 1. člen ter peti odstavek 9. člena OdPF, kolikor se nanašata na državne tožilce.

5.

Zavrnejo se:

-

pobude sodnikov za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in četrtega odstavka 24. člena, drugega odstavka 34.b člena, prvega in tretjega odstavka 44. člena, drugega in tretjega odstavka 46. člena, 48. člena, 49.a člena in 53. člena ZSS ter prvega odstavka 7. člena, 9. člena, petega odstavka 22. člena, prvega in tretjega odstavka 23. člena, 48. člena, prvega do petega odstavka in sedmega odstavka 49.a člena, 49.b člena in desetega odstavka 52. člena ZSPJS;

-

pobudi državnih tožilcev za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 28. člena, prvega odstavka 30. člena ZDT v zvezi s četrtim odstavkom 44. člena ZSS, drugega in tretjega odstavka 30. člena ZDT, prvega odstavka 49. člena in prvega odstavka 49.c člena ZSPJS, 12. in 13. člena ZSPJS-E, 2. in 3. člena ter osmega odstavka 9. člena OdPF;

-

pobuda Branke Cizel - Varšek za začetek postopka za oceno ustavnosti petega odstavka 42. člena ZDPra in 2. člena OdPF.

6.

Zavržejo se:

-

pobude sodnikov za začetek postopka za oceno ustavnosti 26. člena ZSS in drugega odstavka 10. člena ZSPJS-E;

-

pobudi državnih tožilcev za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 51. člena ZSS in drugega odstavka 10. člena ZSPJS-E;

-

pobuda Branke Cizel - Varšek za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega in četrtega odstavka 9. člena OdPF.

O b r a z l o ž i t e v

A.

Navedbe pobudnikov

Navedbe sodnikov

1.

Pobudnik Aleš Zalar izpodbija drugi, tretji in četrti odstavek 44. člena, prvi in drugi odstavek 45. člena, 48. člen, prvi odstavek 49. člena,(*1) prvi odstavek 49.b člena, prvi odstavek 49.c člena,(*2) 50. člen, 50.a člen in drugi odstavek 51. člena(*3) ZSS, prvo alinejo 38. člena ZSS-F, drugi odstavek 10. člena, peti odstavek 22. člena, 48. člen in šesti odstavek 49.a člena ZSPJS, 9. člen in drugi odstavek 10. člena ZSPJS-E, 1., 2., 3. (A3) in 6. člen ter četrti, sedmi in osmi odstavek 9. člena OdPF. Pobudnik zatrjuje neskladje izpodbijanih določb z 2. členom, z drugim odstavkom 3. člena, z drugim odstavkom 14. člena, z 22. členom, s prvim odstavkom 23. člena, s 50., 87. in 125. členom ter s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. V pobudi se sklicuje na številne mednarodne akte in ustavnosodno presojo nekaterih drugih držav. Kot dopolnitev pobude je Ustavnemu sodišču predložil tudi ekspertno mnenje častnega predsednika Mednarodnega sodniškega združenja glede razlage in uveljavitve mednarodnih standardov na področju ekonomske neodvisnosti sodnikov in dopis direktorja za pravno sodelovanje pri Svetu Evrope.

2.

Ustavno sodišče je prejelo še 136 pobud za presojo ustavnosti nove ureditve sodniških plač. Večina pobud je enakih pobudi Aleša Zalarja. Nekateri pobudniki izpodbijajo tudi druge določbe izpodbijanih predpisov oziroma navajajo dodatne argumente za utemeljitev pobud. Dodatno izpodbijajo tretji in četrti odstavek 24. člena, 26. člen, drugi odstavek 34.b člena, prvi odstavek 44. člena, drugi in tretji odstavek 46. člena, 49.a in 53. člen ZSS, prvi odstavek 36. člena ZSS-F,(*4) prvi odstavek 7. člena, 9. člen, prvi in tretji odstavek 23. člena, 49.a člen v celoti, 49.b člen in deseti odstavek 52. člena ZSPJS, prvi odstavek 10. člena ZSPJS-E in 7. člen OdPF. Zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb s členi 22, 49, 129, 133 in 155 Ustave.

3.

Pobudniki menijo, da bi morale biti plače sodnikov določene z zakonom in ne z odlokom kot podzakonskim aktom. Poudarjajo, da je razlika med določitvijo plač z zakonom oziroma z odlokom pomembna zaradi povsem različnih postopkov sprejemanja obeh predpisov. Urejanje plač z OdPF naj bi bilo tudi v neskladju s Poslovnikom Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl. – v nadaljevanju PoDZ-1). Poleg tega naj bi pomenilo nižjo raven procesne zaščite določanja pravice sodnikov do plače, kot je bila zagotovljena sodnikom na podlagi prej veljavnih predpisov. V neskladju z Ustavo naj bi bile tudi zakonske določbe, ki odkazujejo na ureditev sodniških plač s kolektivno pogodbo za javni sektor oziroma prepuščajo ureditev teh vprašanj Vladi z uredbo.

4.

Nekateri pobudniki nasprotujejo tudi uvrstitvi sodniških funkcij v plačne razrede. Navajajo, da so sodniki uvrščeni v nižje plačne razrede kot primerljivi funkcionarji izvršilne in zakonodajne oblasti. Očitno nesorazmerje naj bi bilo podano tudi med plačnimi razredi funkcionarjev znotraj sodne veje oblasti. Eden izmed pobudnikov navaja, da je v neskladju z Ustavo tudi, da v zakonu niso oblikovani kriteriji za uvrstitev funkcionarjev v plačne razrede. Poleg tega opozarja na razliko med osnovno plačo sodnikov in javnih uslužbencev, pri katerih se osnovne plače določajo tudi na podlagi uvrstitve delovnih mest in nazivov v tarifne razrede, katerih višina je premo sorazmerna višini pridobljene izobrazbe. Ta element naj bi ostal pri sodnikih povsem prezrt, čeprav se za izvolitev v sodniško funkcijo zahtevajo formalni pogoji v zvezi z izobrazbo, ki pri nekaterih drugih funkcionarjih (npr. poslancih) nimajo nobenega pomena. Zato naj bi bili sodniki v primerjavi z javnimi uslužbenci neupravičeno prikrajšani oziroma neupravičeno izenačeni z navedenimi funkcionarji.

5.

Po mnenju pobudnikov je neustavna zakonska določba o znižanju sodniških plač (četrti odstavek 44. člena ZSS). V zvezi s tem opozarjajo, da se prepoved znižanja plač po novem nanaša le na osnovno plačo, da je znižanje plač dopustno v več primerih kot prej in da ga je mogoče določiti s podzakonskim aktom.

6.

Pobudniki nadalje navajajo, da se bodo ob uveljavitvi novega plačnega sistema plače sodnikom tudi dejansko znižale. Zatrjujejo, da se bo vsem sodnikom znižal dodatek na minulo delo, kar naj bi bilo v neskladju s členi 2, 125 in 155 Ustave. Opozarjajo na to, da naj bi višina dodatka za javne uslužbence ostala nespremenjena, in na to, da Zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 42/02 – ZDR) v prehodni določbi 238. člena že zaposlenim delavcem zagotavlja doseženo raven dodatka za delovno dobo ne glede na njegovo morebitno znižanje v kolektivni pogodbi. Znižanje dodatka za delovno dobo naj bi bilo tudi diskriminacijsko, saj naj bi bolj prizadelo starejše sodnike in še posebej sodnice. Poleg tega naj bi se z znižanjem tega dodatka in posledično z nižjim plačilom prispevkov za socialno varnost znižal tudi obseg pravice sodnikov do socialne varnosti (50. člen Ustave). OdPF naj bi bil po mnenju pobudnikov v neskladju z Ustavo (tudi) zato, ker dopušča znižanje sodniških plač na podlagi prevedbe, s tem ko določa, da se prevedeni nominalni znesek osnovne plače sodnika po starih predpisih uvrsti v najbližji (lahko tudi nižji) plačni razred po ZSPJS.

7.

Po mnenju pobudnikov je v neskladju z Ustavo nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti. Opozarjajo zlasti na to, da je lahko takšno nagrajevanje sodnikov tvegano z vidika zaupanja javnosti v videz neodvisnosti in nepristranskosti sodnikov, vodi pa lahko tudi do slabše kvalitete dela sodnikov. Nagrajevanju sodnikov naj bi bili namenjeni drugi ukrepi (sistem napredovanja). Izpodbijana ureditev po njihovem mnenju nesorazmerno posega v uveljavljeni način in postopek ocenjevanja sodnikov, vzpostavlja vzporedni sistem ocenjevanja uspešnosti sodnikov in uvaja odločanje posameznika (predsednika sodišča) namesto kolektivnega organa (personalnega sveta).

8.

Pobudniki očitajo izpodbijani ureditvi tudi, da različno ureja enake pravne položaje, ne da bi zato obstajali utemeljeni razlogi. Nedovoljeno merilo razlikovanja naj bi bil datum izvolitve oziroma imenovanja v sodniško funkcijo oziroma na položaj svetnika. Sodniki, ki bodo prvič izvoljeni v sodniško funkcijo oziroma imenovani na položaj svetnika po dnevu uveljavitve novega plačnega sistema, naj bi bili namreč takoj uvrščeni v višje plačne razrede, ki naj bi jih drugi sodniki dosegli postopoma.

9.

Določbe, ki izključujejo možnost napredovanja vrhovnih sodnikov v plačnih razredih, naj bi posegale v njihove pridobljene pravice. Tudi nekateri višji sodniki zatrjujejo, da se jim je v zvezi z napredovanjem poslabšal pravni položaj. V neskladju z Ustavo naj bi bilo tudi to, da ZSPJS in OdPF ne določata, da morajo biti ob prevedbi upoštevane pridobljene uvrstitve v plačilne razrede po starih predpisih v smislu upoštevanja števila doseženih napredovanj pred uveljavitvijo nove plačne ureditve, prav tako pa tudi to, da naj se sodnikom ob prevedbi ne bi varovalo približno dosežene ravni znotraj sistema plačilnih razredov sodnikov na istem sodniškem mestu. V neskladju z načelom enakosti naj bi bilo, da so položajni dodatki vodij sodnih oddelkov določeni v odstotkih, pri predsednikih sodišč pa je odmena za vodstveno funkcijo izražena v plačnem razredu. Po mnenju nekaterih pobudnikov dodatek za nezdružljivost ne bi smel biti vključen v osnovno plačo. Člen 10 ZSPJS-E naj bi bil v neskladju z Ustavo zato, ker določa takojšnjo uveljavitev znižanja plač in zgolj postopno povišanje. Določba četrtega odstavka 24. člena ZSS naj bi bila v neskladju z Ustavo zato, ker se nanaša le na napredovanje sodnika v višji plačilni (po novem plačni) razred, ne pa tudi na napredovanje sodnika v višji plačilni (po novem plačni) razred v času, ko je v postopku izdelave ocene sodniške službe.

Navedbe državnih tožilcev

10.

Pobudnik Hinko Jenull izpodbija prvi in drugi odstavek 28. člena ZDT in 30. člen ZDT v zvezi z drugim in s četrtim odstavkom 44. člena, s prvim in z drugim odstavkom 45. člena ZSS.(*5) Izpodbija tudi prvi in drugi odstavek 30. člena ZDT v zvezi s prvim odstavkom 49. člena,(*6) s prvim odstavkom 49.b člena, prvim odstavkom 49.c člena, prvim odstavkom 49.č člena, z drugim in s tretjim odstavkom 50. člena, z drugim odstavkom 50.a člena in z drugim odstavkom 51. člena ZSS. Posebej izpodbija še tretji in četrti odstavek 30. člena ZDT, prvi in drugi odstavek 25. člena ZDT-C(*7) ter uvodni del in prvo alinejo 26. člena tega zakona.(*8) V delih, v katerih se nanašajo na državne tožilce, izpodbija tudi drugi odstavek 10. člena, šesti odstavek 49.a člena in prvi odstavek 49.c člena ZSPJS, 9. člen in 10. člen ZSPJS-E, 1. člen, 2. člen, 3. člen (A4), 7. člen ter peti, sedmi in osmi odstavek 9. člena OdPF. Z vlogo z dne 20. 3. 2006 je pobudo razširil še na prvi odstavek 49. člena ZSPJS ter na 12. in 13. člen ZSPJS-E. Izpodbijanim določbam očita neskladje z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s 50., 87., 135. in 136. členom, s tretjim odstavkom 153. člena in s 155. členom Ustave.

11.

Vsebinsko podobno pobudo je vložila tudi skupina državnih tožilcev.

12.

Pobudniki nasprotujejo ureditvi plač državnih tožilcev z akti, nižjimi od zakona. Menijo, da OdPF samostojno in na novo določa višino osnovnih plač tožilcev, kar naj bi veljalo tako za osnovno kot tudi za prevedbeno uvrstitev. V zvezi s tem opozarjajo, da niso kriteriji za uvrstitev funkcij v plačne razrede določeni niti z zakonom niti z OdPF. Določitev plač državnih tožilcev z OdPF naj ne bi ustrezala določbam 2. člena in tretjega odstavka 153. člena Ustave. Kršena naj bi bila pravila o tem, kaj lahko ureja akt, ki je v hierarhiji pravnih predpisov nižji od zakona, ter o tem, kaj mora biti v zakonu opredeljeno in določeno (normativni okvir), da lahko podzakonski predpis na tej podlagi nadalje razčleni in implementira zakonsko določbo (zakonsko pooblastilo). Sklicujejo se tudi na določbo 87. člena Ustave, iz katere naj bi izhajala obveznost o zakonskem urejanju razmerij med posamezniki in državo. Opozarjajo tudi na določbi 135. in 136. člena Ustave, iz katerih naj bi izhajalo, da se položaj državnih tožilcev glede zahteve po zagotavljanju neodvisnosti približuje sodniškemu. Iz drugega odstavka 135. člena naj bi izhajalo, da mora tudi plače državnih tožilcev urejati zakon. Iz prvega odstavka 135. člena Ustave, v skladu s katerim državni tožilec vlaga in zastopa kazenske obtožbe, naj bi izhajalo, da gre za funkcionarja, ki je nepogrešljiv atribut pravne države. V zvezi s tem navajajo, da je glede na ustavnosodno presojo tožilstvo opredeljeno kot samostojen organ, umeščen v področje pravosodja, kar terja najvišjo stopnjo poklicne avtonomije. Urejanje plač z OdPF naj bi bilo tudi v neskladju s PoDZ-1. Zatrjujejo tudi, da je plača državnega tožilca po prejšnji ureditvi uživala bistveno višje procesno varstvo v postopku njenega določanja in spreminjanja. V neskladju z določbami 2., 87. in 153. člena Ustave naj bi bile tudi zakonske določbe, ki odkazujejo na ureditev plač državnih tožilcev s kolektivno pogodbo za javni sektor (dodatki k plači, plačilo za delovno uspešnost) oziroma z uredbo Vlade (plačilo za dodatno delovno uspešnost in za povečan obseg dela oziroma za dodatne delovne obremenitve). Ob tem opozarjajo, da državni tožilci niso niti partnerji kolektivnega dogovarjanja niti nimajo v teh postopkih zastopnika svojih interesov.

13.

Navajajo, da se bo po novem plačnem sistemu vsem državnim tožilcem znižal dodatek za delovno dobo, kar naj bi bilo v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo. Zaradi nižjega dodatka za delovno dobo naj bi se znižali tudi plačani prispevki za pokojninsko zavarovanje, kar naj bi pomenilo znižanje obsega ustavne pravice do socialne varnosti. Menijo, da bi bilo treba ob presoji dopustnosti posegov v tožilske plače upoštevati tudi ustavni določbi o pristojnostih državnih tožilcev in o nezdružljivosti funkcije. V zvezi s tem opozarjajo, da bi morali biti posegi v njihove plače še posebej utemeljeni, ker je plača edini vir prihodkov državnih tožilcev. Znižanje dodatka za delovno dobo naj bi bilo tudi v neskladju z načelom enakosti. V zvezi s tem zatrjujejo, da se lahko zmanjševanje obsega pravic uveljavi le za vse upravičence hkrati, upoštevaje veljavno ureditev plač pa so dodatek za delovno dobo (in vsi drugi dodatki) za javne uslužbence določeni višje kot za funkcionarje. Pobudnik Hinko Jenull ob tem izpodbija tudi določbi 12. in 13. člena ZSPJS-E, ker določata začetek obračunavanja plač s 1. 3. 2006 le za funkcionarje.

14.

Opozarjajo, da bo do znižanja plač nekaterih državnih tožilcev prišlo tudi zaradi uvrstitve v najbližji nižji plačni razred ob prevedbi (sedmi odstavek 9. člena OdPF). Šlo naj bi za znižanje brez nujnega, utemeljenega in sorazmernega razloga. S sedmim odstavkom 9. člena OdPF naj bi bilo kršeno tudi načelo enakosti glede na to, da uvrstitev v najbližji plačni razred za nekatere državne tožilce pomeni uvrstitev v nižji, za druge pa v višji plačni razred, kar jim prinaša trajno ugodnejši položaj. V zvezi s tem pojasnjujejo, da lahko takšna ureditev privede do tega, da sta po novem v isti plačni razred uvrščena tožilca, ki sta imela prej različne količnike, oziroma do nelogičnega povečanja razlik med osnovnimi plačami tožilcev glede na do sedaj uveljavljena razmerja. To naj bi privedlo tudi do prikrajšanj v zvezi z napredovanjem.

15.

Ustavno načelo enakosti naj bi bilo kršeno tudi z določbo prvega odstavka 49. člena ZSPJS, ker uveljavlja prepoved znižanja plač le za javne uslužbence. Ta neenakost naj bi posebej in trajno prizadela karierne funkcionarje, ki bi morali biti zaradi zagotavljanja njihove neodvisnosti posebej zakonsko varovani pred znižanjem plače.

16.

Neskladje z načelom enakosti očitajo pobudniki izpodbijani ureditvi tudi zato, ker naj bi omogočala razlikovanje med državnimi tožilci v odvisnosti od datuma imenovanja na državnotožilsko funkcijo. Navajajo, da bodo državni tožilci, ki bodo prvič imenovani v državnotožilsko funkcijo v prehodnem obdobju, takoj uvrščeni v višje plačne razrede po OdPF.

17.

Izpodbijani plačni ureditvi očitajo pobudniki tudi razpršenost, nepovezanost in nepreglednost, zaradi česar naj je ne bi bilo mogoče enotno uporabiti.

Navedbe državnih pravobranilcev

18.

Pobudnica Branka Cizel - Varšek izpodbija peti odstavek 42. člena in prvi odstavek 44. člena ZDPra,(*9) prvo alinejo 35. člena ZDPra-A, 9. člen ZSPJS-E, 2. člen, 7. člen ter tretji, četrti in peti odstavek 9. člena OdPF. Izpodbijanim določbam očita neskladje z 2., s 14., 50. in 153. členom Ustave ter s 1. členom Protokola št. 12 h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.(*11)

19.

Navaja, da je skladno s prvim odstavkom 44. člena ZDPra in 7. členom OdPF kot namestnica generalnega državnega pravobranilca razporejena v 53. plačni razred. S takšno ureditvijo naj bi ji bila odvzeta že dosežena napredovanja in onemogočeno napredovanje v letu nadomeščanja generalnega državnega pravobranilca. Zato naj bi bila v bistveno slabšem položaju kot državni pravobranilci v enakem plačnem razredu in z enakimi pogoji za napredovanje. Diskriminacijo naj bi ustvarjala tudi četrti in peti odstavek 9. člena OdPF glede na to, da naj bi se pri prevedbi plače podpredsednikov sodišč in namestnikov tožilcev, ne pa tudi namestnika generalnega državnega pravobranilca, upošteval tudi dodatek za vodstveno funkcijo. Določba 7. člena OdPF, ki uvršča pobudnico v 53. plačni razred, naj bi posegala tudi v že pridobljene pravice (enega ali dveh doseženih napredovanj). Izpodbijana ureditev po mnenju pobudnice ne upošteva načel legalitete in pravne države, saj prepušča temeljne okvire za oblikovanje plač državnih pravobranilcev podzakonskemu aktu. Predlaga tudi, naj Ustavno sodišče ugotovi neskladje 7. člena OdPF s prvim in tretjim odstavkom 34. člena ZDPra-A in s četrtim odstavkom 27. člena ZDPra.

20.

Po mnenju pobudnice je neustavno tudi znižanje dodatka za delovno dobo. Takšna ureditev naj bi bila v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo. V zvezi s tem se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 1/97 in OdlUS V,176). Poudarja, da se zakonodajalec za spremembo ureditve ni odločil niti zaradi ekonomske nezmožnosti države izplačevati dodatek v višini 0,5% od osnovne plače niti zaradi odprave nesorazmerij. Opozarja, da se javnim uslužbencem dodatek za delovno dobo ne zmanjšuje. Znižanje dodatka naj bi pomenilo tudi znižanje pravice do socialne varnosti. Znižanju dodatka za delovno dobo z enakimi razlogi nasprotuje tudi skupina državnih pravobranilcev.

Odgovor Državnega zbora

21.

Državni zbor v odgovoru na pobudo Aleša Zalarja in drugih navaja, da morajo biti plače sodnikov sicer res urejene z zakonom, vendar pa se lahko posamezna vprašanja, ki po vsebini pomenijo izvrševanje zakona, uredijo s podzakonskimi predpisi. Uvrščanje funkcij v plačne razrede naj ne bi pomenilo samostojnega urejanja pravic, temveč naj bi šlo le za izvrševanje zakona. Poleg tega naj bi bila razlika med zakonom in odlokom samo v postopku njunega sprejemanja in v hierarhiji obeh aktov. Državni zbor zavrača tudi očitke pobudnika o zmanjšanem procesnem varstvu pri določanju plač sodnikov, pri čemer navaja, da je bilo sodelovanje sodnikov pri pripravi in sprejemanju OdPF zagotovljeno prek sodnega sveta. Ureditev višine dodatkov s kolektivno pogodbo za javni sektor utemeljuje Državni zbor s tem, da ne gre za specifične sodniške dodatke, zaradi česar je utemeljeno, da so urejeni enotno.

22.

V zvezi z dopustnostjo znižanja plač z odlokom Državni zbor navaja, da se lahko z odlokom spremeni le uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede. Ker je v osnovno plačo po novem vključen tudi dodatek za nezdružljivost, naj bi bila prepoved znižanja vsebinsko enaka prejšnji prepovedi. Glede dejanskega znižanja dodatka za delovno dobo Državni zbor navaja, da ne iz Ustave ne iz mednarodnih dokumentov, ki zavezujejo Slovenijo, ne izhaja, da bi bilo znižanje sodniških plač prepovedano. Poseg v načelo neodvisnosti sodnikov bi po mnenju Državnega zbora morda lahko pomenilo znižanje, ki bi bilo bistveno ali ki bi se nanašalo samo na sodnike ali če zanj ne bi bilo upravičenih razlogov. Do spornega znižanja dodatka za delovno dobo pa naj bi prišlo zaradi uveljavitve plačne reforme celotnega javnega sektorja, katere glavni cilj naj bi bila zagotavljanje javnosti, preglednosti in primerljivosti plač v javnem sektorju in odprava nesorazmerij. Z znižanjem naj bi bila omogočena postopna odprava nesorazmerij brez povečanja sredstev za plače.

23.

Glede nagrajevanja sodnikov po delovni uspešnosti Državni zbor trdi, da se s tem zasleduje legitimen cilj, to je povečanje učinkovitosti sodstva in odprava sodnih zaostankov. Takšen ukrep sam zase po mnenju Državnega zbora ne more vplivati na kvaliteto sodniškega dela. V zvezi s tem opozarja, da se ta del plače določa v sodstvu.

24.

Na navedbe pobudnika o različnem nagrajevanju sodnikov glede na datum nastopa sodniške funkcije Državni zbor odgovarja, da se bo tudi za novoimenovane sodnike upoštevalo prehodno obdobje. Če takšna razlaga ne drži, pa Državni zbor meni, da obstajajo razumni in utemeljeni razlogi za razlikovanje (postopno odpravljanje nesorazmerij), ki veljajo samo v prehodnem obdobju.

25.

Na druge pobude, ki so mu bile poslane v odgovor, Državni zbor ni odgovoril.

Mnenje Vlade

26.

Očitke sodnikov o neustavnosti urejanja sodniških plač z OdPF Vlada zavrača. Meni, da uvrščanje sodnikov v plačne razrede z odlokom ne more biti sporno z vidika skladnosti z načelom legalitete, ki se nanaša zlasti na razmerje med zakonodajno in izvršilno vejo oblasti. Meni tudi, da je razvrstitev funkcionarjev v plačne razrede mogoče opraviti s konkretno razvrstitvijo in brez predhodne določitve kriterijev. Na enak način naj bi bile urejene plače sodnikov tudi po prejšnji ureditvi. Določbe 87. člena Ustave po mnenju Vlade ni mogoče razlagati tako, da bi moral zakon določati konkretno višino plač, saj na takšen način niso urejene niti plače drugih zaposlenih v javnem sektorju niti plače zaposlenih v zasebnem sektorju. V zvezi z navedbami pobudnika o različnosti postopka sprejemanja zakona oziroma odloka Vlada opozarja, da sta si lahko oba postopka zelo podobna, če gre za sprejemanje zakona po nujnem ali po hitrem postopku. Prav v primeru sprejemanja OdPF pa naj zatrjevanih razlik med obema postopkoma sploh ne bi bilo.

27.

Glede neuravnoteženosti poslanskih in sodniških plač Vlada navaja, da sta uvrstitvi najvišjih funkcij v obeh vejah oblasti enaki, nižja spodnja meja pri sodnikih pa je posledica razlik v naravi obeh vrst funkcij (organiziranost sodišč na štirih različnih ravneh; trajnost sodniškega in omejenost poslanskega mandata). Glede na to, da niso poznane ocene o neustavnosti prejšnje ureditve, Vlada meni, da tudi nova ureditev, ki je za sodnike ugodnejša, ne more biti v neskladju z načelom delitve oblasti. Bistveno naj bi se izboljšal tudi plačni položaj predsednikov sodišč.

28.

Vlada meni, da je treba ob presoji pobude upoštevati razloge, ki utemeljujejo potrebo po novem plačnem sistemu, in finančne posledice, ki bi lahko nastale za državni proračun oziroma za javne finance v celoti v primeru odločitve za drugačen sistem prehoda na novi plačni sistem. Meni, da prehod na nov plačni sistem ne sme pomeniti novih obremenitev za javne finance, zaradi česar je treba ustreznejša plačna razmerja med posameznimi skupinami vzpostaviti z notranjimi prerazporeditvami sredstev za plače. To predpostavlja tudi znižanje posameznih plač. Stališče o načelni dopustnosti znižanja plač naj bi izhajalo tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-134/96 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 86/99 in OdlUS VIII, 212). Vlada poudarja, da je mogoče govoriti zgolj o potencialnem znižanju plač na individualni ravni, nikakor pa ne o znižanju sodniških plač nasploh, saj se obseg sredstev za plače v sodstvu ne spreminja. Nasprotno naj bi zakonska podlaga za dodatno plačevanje povečanega obsega dela (izven okvira dela plače za delovno uspešnost) povzročila povečanje mase sredstev za plače za sodnike. Dejansko znižanje plače na individualni ravni naj bi bilo mogoče le v primerih, ko bi znižanje dodatka za delovno dobo in morebitno znižanje zaradi prevedbe v najbližji plačni razred (pri kateri lahko pride do zvišanja ali znižanja osnovne plače do 2%) preseglo višino dela plače za delovno uspešnost sodnika, ki jo uvaja novi plačni sistem.

29.

Glede znižanja dodatka za delovno dobo Vlada navaja, da je treba zaradi višje osnove, od katere se bo ta dodatek v bodoče obračunaval javnim uslužbencem, višino tega dodatka znižati. Ohranitev dodatka v višini 0,5% bi po oceni Vlade pomenila znatno povečanje potrebnih sredstev za izplačilo tega dodatka (20,7 milijard SIT) in hkrati spremenila relativni vpliv delovne dobe na višino posameznikove plače. Enoten plačni sistem za funkcionarje in javne uslužbence naj bi zahteval določitev enake stopnje tega dodatka za obe skupini. Masa sredstev, privarčevana zaradi znižanega dodatka za delovno dobo, naj bi bila namenjena nagrajevanju delovne uspešnosti sodnikov.

30.

Negativnim učinkom znižanja plač zaradi prevedbe bi se bilo po mnenju Vlade mogoče izogniti zgolj tako, da bi nominalne zneske vseh osnovnih plač namesto v najbližji (višji ali nižji) plačni razred prevedli v prvi najbližji višji plačni razred, kar pa bi ob prehodu na novi plačni sistem zahtevalo približno 1,6% dodatnih sredstev. Glede na to, da bi bilo treba enako pravilo uporabiti tudi za javne uslužbence, bi to po oceni Vlade zahtevalo približno 8,3 milijard SIT dodatnih sredstev za plače. Sicer pa naj bi imela postopna odprava nesorazmerij v obdobju do 31. 12. 2009 za veliko večino sodnikov pozitivne posledice.

31.

Vlada zavrača tudi očitke pobudnika o neustavnosti nagrajevanja sodnikov po delovni uspešnosti. V zvezi s tem navaja, da je določitev meril za takšno nagrajevanje prepuščena Sodnemu svetu, s čimer je ohranjena zadostna mera avtonomije sodne veje oblasti. Poleg tega naj bi bila odločitev za nadpovprečno delovno obremenitev svobodna odločitev posameznega sodnika. Sodni svet naj bi imel tudi možnost oblikovati kriterije in merila za to vrsto nagrajevanja sodnikov tako, da bo odpravljena dilema o možnih negativnih učinkih povečanega obsega dela na kvaliteto sodniškega dela. Vlada pojasnjuje tudi, da si prizadeva ustvariti pogoje za zmanjšanje sodnih zaostankov, eden izmed teh pogojev pa je tudi nagrajevanje sodnikov in njihovo dodatno plačilo v primeru povečanega obsega dela. Sistemske rešitve novega plačnega sistema zato po mnenju Vlade zgolj omogočajo, da se bo delo sodnikov opravljalo bolj učinkovito, kar je gotovo v javnem interesu, uresničevanju načela zaupanja v pravo pa je namenjen institut trajnega sodniškega mandata.

32.

Na očitke o neustavnosti zakonskih določb, ki odkazujejo na ureditev dodatkov k sodniški plači s kolektivno pogodbo za javni sektor, Vlada navaja, da je takšna ureditev, ne glede na to, da sodniki ne sodelujejo v kolektivnih pogajanjih, nujna. Zaradi enotnega plačnega sistema za funkcionarje in javne uslužbence morajo biti namreč dodatki za sodnike določeni enako kot v kolektivni pogodbi za javni sektor.

33.

Očitki pobudnika o različnem nagrajevanju sodnikov glede na datum začetka opravljanja sodniške funkcije po mnenju Vlade ne držijo. Novemu sodniku bo plača določena in obračunana na enak način kot primerljivemu sodniku, ki že opravlja sodniško službo. Edina možna razlaga šestega in sedmega odstavka 49.č člena ZSPJS je namreč po mnenju Vlade takšna, da se v vseh primerih povišanja plač na delovnih mestih in funkcijah, za katere velja ZSPJS, povišanje izvede postopno v obdobju do leta 2009. Prevedba in časovna dinamika odprave plačnih nesorazmerij naj bi se namreč nanašali na funkcije in delovna mesta. To naj bi pomenilo, da posameznik, ki zasede funkcijo oziroma delovno mesto, pridobi pravice glede na osnovno plačo, ki je za delovno mesto oziroma funkcijo določena v obdobju usklajevanja.

34.

Na očitke, da pri uvrščanju sodnikov v nove plačne razrede niso bila upoštevana dosežena napredovanja, Vlada navaja, da pri uporabljeni metodi prevedbe ne gre za prevedbo števila napredovanj posameznega sodnika, temveč za prevedbo nominalnega zneska osnovne plače, ki v okviru doseženega plačilnega razreda zajema tudi dosežene stopnje napredovanja. S takšno metodo naj bi pobudnik ohranil nivo prejšnjega plačilnega razreda. Višina pobudnikove plače, vključno z učinkom napredovanja, zato po mnenju Vlade s prevedbo ni bila zmanjšana, večje število možnih napredovanj po novem sistemu pa višjim sodnikom omogoča dodatne možnosti za napredovanje in povečanje plače. Dejstvo, da nekateri posamezniki zaradi osebnih okoliščin teh možnosti morda ne bodo mogli izkoristiti, ni mogoče šteti za razlog, zaradi katerega bi bila izpodbijana ureditev v neskladju z Ustavo.

35.

Med postopkom je Vlada Ustavno sodišče seznanila z izhodišči, ki jih je pripravila za usklajevanje plač funkcionarjev.

Mnenje Ministrstva za javno upravo

36.

V svojem mnenju o pobudah sodnikov in o pobudi Hinka Jenulla se Ministrstvo za javno upravo sklicuje na stališča, podana v okviru mnenja Vlade o pobudi Aleša Zalarja in nekaterih drugih sodnikov. Ustavnemu sodišču predlaga, naj jih upošteva pri obravnavi.

37.

Ministrstvo za javno upravo posebej zavrača tudi očitke o neustavnosti drugega odstavka 46. člena ZSS, prvega odstavka 7. člena ZSPJS in 7. člena OdPF. Rešitev iz drugega odstavka 46. člena ZSS naj bi ustrezala razmerjem med osnovnimi plačami okrožnih sodnikov in osnovnimi plačami vrhovnih sodnikov. Glede očitkov o neustavnosti prvega odstavka 7. člena ZSPJS Ministrstvo navaja, da ni jasno, kaj pobudnik sploh izpodbija. V zvezi z očitki o neustavnosti 7. člena OdPF pa navaja, da so ravni med osnovnimi plačami državnih tožilcev in sodnikov usklajene, razlikovanje pa naj bi izhajalo iz dejstva organiziranosti sodišč na štirih različnih ravneh.

Stališče Sodnega sveta

38.

Sodni svet v svojem mnenju o pobudi Aleša Zalarja navaja, da se bo nekaterim sodnikom plača znižala že na podlagi prevedbe, vsem sodnikom (razen predsednikom in podpredsednikom sodišč) pa zaradi znižanega dodatka na delovno dobo. Opozarja na različno urejanje enakih položajev in pravic javnih uslužbencev in funkcionarjev. Funkcionarjem, ki jim bo po prevedbi pripadala nižja plača, naj bi se nastalo nesorazmerje odpravilo z začetkom uporabe ZSPJS-E (drugi odstavek 10. člena), javnim uslužbencem pa naj bi se na podlagi 49. člena ZSPJS zagotavljala fiksnost plače tudi v primeru, če bi po določitvi plače v skladu z ZSPJS prejeli nižjo plačo. Novelirana določba četrtega odstavka 44. člena ZSS po mnenju Sodnega sveta pomeni, da bo sodna veja oblasti zaradi (popolne) finančne odvisnosti od drugih vej oblasti v (povsem) podrejenem položaju, kar bi lahko bistveno vplivalo na neodvisnost sodstva in na zagotavljanje pravne države. Meni tudi, da OdPF v primerjavi z drugimi funkcionarji sodnike neustrezno uvršča v plačne razrede. Opozarja, da bodo na podlagi nove ureditve neizvoljeni sodniki uvrščeni v višji plačni razred od sodnikov, ki so opravljali sodniško službo že pred dnevom uporabe novega plačnega sistema. Ugotavlja, da bi lahko imela plačna reforma zelo obsežne negativne posledice na zagotavljanje učinkovitega sodnega varstva.

Stališče Državnotožilskega sveta

39.

Državnotožilski svet v svojem mnenju v zvezi s pobudo Hinka Jenulla navaja, da je pobuda utemeljena in tudi ustrezno obrazložena. Poudarja, da je izpodbijana ureditev v neskladju z načelom varstva zaupanja v pravo in z načelom enakosti pred zakonom. Opozarja na znižanje plač državnih tožilcev zaradi prevedbe in zaradi znižanja dodatka za delovno dobo. Ob tem navaja, da se zaradi sklicevanja ZDT na ZSS plače državnih tožilcev, enako kot plače sodnikov, ne bi smele znižati. Opozarja tudi na nedopustne razlike med državnimi tožilci, ki bodo nastale s tem, ko se bodo ob prevedbi zaradi uvrstitve v najbližji plačni razred plače nekaterim državnim tožilcem znižale, drugim pa povišale. Poseg v pridobljene pravice naj bi pomenilo tudi izplačilo dodatka za delovno uspešnost, ker naj bi bil dosedanji plačni sistem naravnan na pričakovani obseg dela. Plačilo za povečan obseg dela naj bi posegalo v osnovno plačo državnih tožilcev, ne da bi bila za nagrajevanje po tej podlagi sploh določena merila. Opozarja tudi na neenakosti, ki bodo nastale s tem, ko se bo plača državnih tožilcev z dolgoletno prakso po OdPF in ZSPJS poviševala le postopoma, za novoimenovane državne tožilce pa takšen postopen prehod na novo plačno ureditev ni določen.

Navedbe udeležencev in drugih vabljenih na javni obravnavi

40.

V zadevi, začeti na pobudo pobudnika Aleša Zalarja, je Ustavno sodišče razpisalo javno obravnavo.

41.

Pobudnik je na javni obravnavi nasprotoval argumentom Vlade o podobnosti sprejemanja odloka in zakona. Menil je, da daje zakonodajni postopek bistveno več možnosti za strokovno javno razpravo in za angažiranje javnega mnenja interesnih skupin. Sodelovanje sodnikov pri sedanji reformi je bilo po mnenju pobudnika zgolj navidezno. Glede na to, da 28. člen Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 in nasl. – v nadaljevanju ZS) določa sodelovanje Sodnega sveta zgolj v postopku sprejemanja zakonov, ki urejajo položaj, pravice in dolžnosti sodnikov, pa naj bi bila v bodoče izključena tudi možnost formalnega sodelovanja. Navedbe Vlade o nezmanjšani masi sredstev za plače sodnikov je pobudnik označil kot nebistvene, ker je pravica do plače individualna pravica sodnika, ki se uresničuje individualno. V zvezi z modelom nagrajevanja sodnikov po uspešnosti je poudaril, da bi moral takšen koncept nagrajevanja sodnikov nujno upoštevati, da nagrajevanje ne bi moglo potekati po mesečnih intervalih, da bi se morali upoštevati kvaliteta in kvantiteta dela, da bi lahko šlo zgolj za simbolne nagrade (v smislu prestižnega priznanja) in da bi moral takšno nagrajevanje urejati zakon.

42.

Predstavnik Državnega zbora je na javni obravnavi navedel, da ni sporno, da morata biti položaj sodstva in sodnikov urejena z zakonom in da mora biti plača sodnikov primerna, da pa Državni zbor meni, da sta bili ti dve načeli pri sprejemanju izpodbijane ureditve spoštovani. Opozoril je na to, da mednarodni akti ne opredeljujejo konkretne višine plače, ki naj bi pomenila primerno sodniško plačo. Upoštevaje organizacijo sodstva, način izvolitve sodnikov in trajnost sodniškega mandata naj bi bilo ustrezno urejeno tudi razmerje med plačami sodnikov in funkcionarjev drugih vej oblasti. Temeljna merila za nagrajevanje sodnikov po delovni uspešnosti so po mnenju Državnega zbora urejena že v zakonu, pri takšnem nagrajevanju pa naj bi bilo mogoče upoštevati tudi vse kriterije, na katere je opozoril pobudnik. Bistveno funkcijo pri tem naj bi imel Sodni svet, torej sodstvo samo.

43.

Predstavnik Vlade je na javni obravnavi poudaril, da gre pri obravnavani zadevi v velikem delu za vprašanja primernosti nove ureditve, ki niso nujno tudi ustavnopravna vprašanja. Opozoril je tudi na to, da imajo številni mednarodni akti, na katere se sklicuje pobudnik, zgolj naravo priporočil. Glede možnosti urejanja sodniških plač z odlokom je navedel, da mednarodni akti, kolikor so zavezujoči, merijo na to, da mora ta vprašanja urediti zakonodajalec, ne da bi konkretno določali vrsto akta, ki ga mora pri tem uporabiti. Glede določbe prvega odstavka 49. člena ZSPJS, ki javnim uslužbencem zagotavlja varstvo pred znižanjem plač, je navedel, da je za funkcionarje ni mogoče uporabiti, ker v tem primeru ne bi bilo mogoče hkrati zagotoviti vseh zastavljenih ciljev plačne reforme (odprava plačnih nesorazmerij v osnovnih plačah, nagrajevanje po delovni uspešnosti in ohranitev realne mase za plače). Med sodniki, državnimi tožilci in državnimi pravobranilci, za katere je predvideno nagrajevanje po uspešnosti, in med drugimi funkcionarji naj bi obstajala bistvena razlika glede trajnosti mandata in glede tega, da gre v nekaterih primerih za politične funkcije. Prednost novega sistema nagrajevanja po uspešnosti v primerjavi z že vzpostavljenim sistemom ocenjevanja sodniškega dela in predvideno možnostjo znižanja sodniške plače sodniku, ki svojega dela ne opravlja korektno, naj bi bila v tem, da naj bi se delovni rezultati sodnika po novem zrcalili že v njegovi tekoči plači in ne šele po preteku določenega obdobja pri napredovanju. Takšen sistem naj bi zagotavljal tudi stimulacijo mladih sodnikov. Navedel je še, da merila pri ocenjevanju delovne uspešnosti niso nujno samo kvantitativna in da periodičnost izplačila ni določena, temveč je ureditev teh vprašanj prepuščena sodstvu. V zvezi z uvrščanjem novih sodnikov v plačne razrede je navedel, da se dinamika usklajevanja plač do konca leta 2009 nanaša na funkcije in ne na posamezne osebe (10. člen ZSPJS-E), zaradi česar naj ne bi bila potrebna posebna ureditev za nove sodnike.

44.

Predsednik Vrhovnega sodišča je na javni obravnavi navedel, da skladno z večinskim stališčem določba 87. člena Ustave pomeni, da pravic, kot so urejene z OdPF, ni mogoče urejati s podzakonskim aktom. Zahteva po zakonskem urejanju položaja sodnikov naj bi izhajala tudi iz 1. člena ZSS. Opozoril je tudi na neskladje OdPF z drugim odstavkom 1. člena ZSPJS, ki določa uveljavitev načela enakega plačila za delo na primerljivih funkcijah in v zvezi s tem na zgolj navidezno izenačitev plač najvišjih funkcionarjev sodne oblasti (vrhovnih sodnikov) s plačami poslancev. Ob primerjavi uvrstitve posameznih funkcij v plačne razrede je treba po njegovem mnenju upoštevati tudi, da pripada sodnikom tudi odmena zaradi nezdružljivosti funkcij. Poudaril je še, da se bo moralo Ustavno sodišče v tej zadevi opredeliti do četrtega odstavka 44. člena ZSS, ki daje odloku tudi vnaprej moč, da razveljavlja posamezne zakonske določbe. Dosedanja zakonska omejitev možnosti zmanjševanja sodniške plače je namreč po njegovi oceni zakonska nadgradnja ustavne pravice in kot taka (glede na nekatera stališča teorije) del ustavne ureditve. Navedel je da, izhajajoč iz podatkov Ministrstva za javno upravo, tudi ob upoštevanju dela plače za delovno uspešnost pomeni plačna reforma nujno znižanje nominalnih zneskov plač večine sodnikov. Glede sistema nagrajevanja sodnikov po delovni uspešnosti je menil, da temelji na tihi predpostavki, da so znotraj sodstva še velike rezerve, ki bi se jih dalo aktivirati s tem, da sodniki ne bi bili več nagrajevani po uravnilovki, kar pa temelji na nepoznavanju dela sodišč in mehanizmov za ugotavljanje delovne uspešnosti sodnikov in njihovega nagrajevanja. Opozoril je, da bo novi sistem slabo vplival na zdravo profesionalnost in kolegialno tekmovalnost sodnikov ter da bi lahko privedel do tega, da bodo sodniki delali zgolj na normo.

45.

Predstavnik Sodnega sveta je na javni obravnavi opozoril na dejstvo, da se je v Sloveniji že uveljavil standard urejanja sodniških plač, saj so bile te v preteklosti v celoti urejene z zakonom. Izrazil je prepričanje, da za zagotavljanje enotnosti plačnega sistema ni bistvena ureditev v enem samem predpisu, temveč so bistvena enotna izhodišča takšnega urejanja. Glede nagrajevanja sodnikov po delovni uspešnosti je poudaril, da takšen sistem nagrajevanja ni predviden za vse funkcionarje. Opozoril je, da so elementi delovne uspešnosti v ZSS že vsebovani (kriteriji za izdelavo ocene sodniške službe). Glede urejanja dodatne delovne uspešnosti je menil, da sodstvo pri tem ne bo avtonomno. Opozoril je tudi na možne težave v zvezi s prenosom instituta nagrajevanja sodnikov po delovni uspešnosti v prakso. V zvezi s tem je navedel, da bi moral Sodni svet pri oblikovanju meril za nagrajevanje delovne uspešnosti smiselno uporabiti kolektivno pogodbo za javni sektor, ki je še sploh ni. Navedel je tudi, da bi se skupni obseg sredstev za delovno uspešnost vsako leto določil s kolektivno pogodbo za javni sektor in se za posamezno proračunsko leto določil v finančnih načrtih uporabnikov proračuna (posameznih sodišč), kar pa se pri sprejemanju proračunov za leti 2006 in 2007 še ni upoštevalo. Do težav bi po njegovem mnenju lahko prišlo tudi zaradi predvidenega dualizma sistema ocenjevanja uspešnosti sodnikovega dela (personalni svet in predsednik sodišča). V zvezi z znižanjem dodatka za delovno dobo je opozoril, da ureditev najbolj prizadene kategorijo sodnic, starejših od 50 let. Nasprotoval je trditvam Vlade, da bi ohranitev dodatka na ravni 0,5% zahtevala dodatnih 20 milijard SIT, in zatrjeval, da gre za znesek, ki se že izplačuje. Menil je, da manj kot tisoč sodnikov ne more bistveno vplivati na zagotavljanje finančne vzdržnosti sistema. Zavrnil je tudi navedbe Vlade, da naj bi se plača novim sodnikom določila na podlagi šestega in sedmega odstavka 49. člena ZSPJS. Člen 9 OdPF naj bi bil namreč prehodne narave in naj bi po prevedbi obstoječih funkcionarjev v novi sistem ugasnil. Glede na to je menil, da vstopajo novi sodniki v plačne razrede brez prehodnega režima, kar ustvarja neenakost.

46.

Predstavnica Slovenskega sodniškega društva je na javni obravnavi povedala, da morajo biti po mnenju tega društva položaj, pravice in dolžnosti sodnikov urejeni izključno z zakonom, pri čemer je primerna ureditev v ZSS. Tudi v Sodniškem društvu menijo, da je s plačno reformo prišlo do nominalnega znižanja plač sodnikov, čemur nasprotujejo, ker menijo, da gre za poseg v pridobljene pravice. Menijo tudi, da bi morali biti sodniki upravičeni do odmene zaradi nezdružljivosti funkcije. Glede nagrajevanja po delovni uspešnosti je navedla, da ureditev, ki bi upoštevala zgolj kvantiteto in ne tudi kvalitete dela, ni v skladu z Ustavo.

B. – I.

Procesna vprašanja

47.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-60/03 z dne 9. 3. 2006 (Uradni list RS, št. 27/06) do končne odločitve Ustavnega sodišča zadržalo izvajanje določb ZSS, ZSPJS in OdPF, kolikor se nanašajo na obračunavanje in izplačevanje plač funkcionarjev po 1. 3. 2006. Na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) je določilo, da se plače funkcionarjev do končne odločitve Ustavnega sodišča obračunavajo in izplačujejo po predpisih, na podlagi katerih so se obračunavale in izplačevale do 1. 3. 2006. Pobude, ki se nanašajo izključno na ureditev materialnega položaja sodnikov, je zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo. Posebej je združilo pobudi državnih tožilcev in posebej pobudi državnih pravobranilcev. Ustavno sodišče je odločilo, da bo o vseh pobudah odločilo z eno odločbo.

48.

Pobudnikom kot sodnikom je Ustavno sodišče priznalo pravni interes za izpodbijanje določb predpisov, s katerimi se posega v njihov položaj. Glede na to se ni posebej ukvarjalo z vprašanjem, ali izkazuje pravni interes za presojo istih določb tudi Slovensko sodniško društvo. Pravni interes za izpodbijanje ureditve, ki določa njihov plačni položaj, je priznalo tudi državnim tožilcem in državnim pravobranilcem.

49.

Pobudo Aleša Zalarja, kot prvo pobudo, je Ustavno sodišče poslalo v odgovor Državnemu zboru. Državnemu zboru je vročilo tudi druge pobude sodnikov, za katere je štelo, da se od navedene pobude kakorkoli vsebinsko razlikujejo. Državnemu zboru je vročilo tudi pobudo Hinka Jenulla in njeno dopolnitev ter pobudo Branke Cizel - Varšek. Drugih pobud, ki se od navedenih vsebinsko ne razlikujejo, Državnemu zboru ni pošiljalo.

50.

Pobude sodnikov za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega in četrtega odstavka 44. člena, prvega in drugega odstavka 45. člena, prvega odstavka 49. člena, prvega odstavka 49.b člena, prvega odstavka 49.c člena, 50. in 50.a člena ter drugega odstavka 51. člena ZSS, prvega odstavka 36. člena in prve alineje 38. člena ZSS-F in izpodbijanih določb drugega odstavka 10. člena ter šestega odstavka 49.a člena ZSPJS, 9. člena ter prvega odstavka 10. člena ZSPJS-E in 1. člena, 6. člena ter četrtega in sedmega odstavka 9. člena OdPF, kolikor se nanašajo na sodnike, je Ustavno sodišče sprejelo.

51.

Ustavno sodišče je sprejelo tudi pobudi državnih tožilcev za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in drugega odstavka 28. člena ter prvega odstavka 30. člena ZDT v zvezi z drugim odstavkom 44. člena, s prvim in z drugim odstavkom 45. člena, s prvim odstavkom 49. člena, prvim odstavkom 49.b člena, prvim odstavkom 49.c člena, prvim odstavkom 49.č člena, z drugim in s tretjim odstavkom 50. člena in z drugim odstavkom 50.a člena ZSS, četrtega odstavka 30. člena ZDT, prvega in drugega odstavka 25. člena ter uvodnega dela in prve alineje 26. člena ZDT-C. Sprejelo je tudi pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 10. člena in šestega odstavka 49.a člena ZSPJS, 9. člena in prvega odstavka 10. člena ZSPJS-E, 1. člena, 7. člena (A4) ter petega in sedmega odstavka 9. člena OdPF, kolikor se nanašajo na državne tožilce.

52.

Ustavno sodišče je sprejelo pobudi državnih pravobranilcev za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega odstavka 44. člena ZDPra, prve alineje 35. člena ZDPra-A in 9. člena ZSPJS-E ter 7. člena in petega odstavka 9. člena OdPF, kolikor se nanašajo na državne pravobranilce.

53.

Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Pri tem se je omejilo na presojo izpodbijanih določb z vidika položaja pobudnikov, čeprav se posamezne izmed njih nanašajo na vse funkcionarje.

B. – II.

Obravnava pobud sodnikov

Načelo neodvisnosti sodnikov – njegov pomen in vsebina

54.

Predmet presoje v obravnavani zadevi so predpisi o ureditvi plačnega položaja sodnikov. Pobudniki jim očitajo neskladje z različnimi ustavnimi določbami, med drugimi tudi s 125. členom Ustave o neodvisnosti sodnikov. Omenjena ustavna določba – v povezavi z drugimi ustavnimi določbami, ki opredeljujejo ustavnopravni položaj sodstva oziroma sodnikov in pomenijo konkretizacijo ustavnega načela o neodvisnosti sodnikov (129., 130., 131., 132., 133. in 134. člen Ustave), je po oceni Ustavnega sodišča za presojo v tej zadevi ključna. Bistveno vprašanje, ki ga mora preučiti Ustavno sodišče v tej zadevi, je namreč vprašanje ustavnopravnega položaja sodstva oziroma sodnikov in v tem okviru vprašanje določitve jamstev, ki jim jih zagotavlja Ustava v razmerju do drugih dveh vej oblasti.

55.

Uvodoma je treba poudariti, da na ustavno načelo o neodvisnosti sodstva, katerega nosilci so sodniki, ni mogoče gledati kot na privilegij sodnikov, temveč zlasti kot na bistveno predpostavko za zagotovitev varstva pravic oseb, ki so stranke v sodnih postopkih. Zagotovitev pravice do sodnega varstva in v tem okviru tudi pravice do neodvisnega sodnika lahko pomeni bistveno predpostavko za možnost uresničitve vseh drugih pravic.(*11) Uresničitev načela neodvisnosti sodstva zato ne služi (zgolj) sodnikom kot takšnim, temveč predvsem tistim, ki potrebujejo sodno varstvo svojih pravic. Neodvisnost sodnikov je tudi predpogoj za njihovo nepristranskost v konkretnih sodnih postopkih in s tem za kredibilnost sodstva in zaupanje javnosti v njegovo delovanje.

56.

Pravica do neodvisnega sodnika zavzema pomembno mesto v katalogih človekovih pravic in temeljnih svoboščin v modernih ustavah in številnih mednarodnih instrumentih. Pravico vsakogar do neodvisnega sodišča izrecno določa prvi odstavek 23. člena Ustave.(*12) Vsebujeta jo Splošna deklaracija človekovih pravic(*13) in Mednarodni pakt o državljanskih in političnih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 7/71 in Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92).(*14) Med človekove pravice jo uvršča tudi Konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).(*15) Vsebuje jo tudi Pogodba o Ustavi za Evropo.(*16)

57.

Po stališču Ustavnega sodišča je mogoče na načelo sodniške neodvisnosti gledati z več vidikov. Na eni strani gre za načelo, po katerem je lahko sodnik pri odločanju vezan zgolj na Ustavo in zakon. S tega vidika je kot vir ogrožanja sodniške neodvisnosti mogoče opredeliti karkoli oziroma kogarkoli, med drugimi tudi stranke postopka, sredstva javnega obveščanja, javnost, civilno družbo, različne skupine pritiska in celo sodstvo samo.(*17)

58.

Na drugi strani načelo neodvisnosti sodnikov temelji na načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno (drugi odstavek 3. člena Ustave). Načelo delitve oblasti ima dva pomembna elementa, to je ločitev posameznih funkcij oblasti ter obstoj zavor in ravnovesij med njimi. Prvi element zahteva, da so zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti ločene druga od druge, kar tudi pomeni, da so organi oziroma nosilci teh posameznih vej oblasti ločeni oziroma da niso isti. Drugi element zahteva, da mora med posameznimi vejami oblasti obstajati sistem zavor in ravnovesij, s katerim vsaka od njih vpliva na drugo in jo omejuje, na drugi strani pa morajo do določene mere med seboj sodelovati, saj si sicer ni mogoče predstavljati delovanja sistema državne oblasti kot celote (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-83/94 z dne 14. 7. 1994, Uradni list RS, št. 48/94 in OdlUS III, 89).

59.

Ustavno sodišče je v svojih odločbah že poudarilo, da je bistvo načela delitve oblasti v njegovi temeljni funkciji varovanja posameznika v razmerju do države (odločba št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995, Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20; odločba št. U-I-224/96 z dne 22. 5. 1997, Uradni list RS, št. 36/97 in OdlUS VI, 65). Načelo delitve oblasti je tisto načelo, ki naj prepreči zlorabo oblasti, ki gre vselej na račun ljudstva oziroma na račun pravic posameznika (odločba št. U-I-83/94). Ključna vloga pri zagotavljanju varstva položaja vsakogar pred morebitnimi arbitrarnimi posegi drugih dveh vej oblasti pripada prav sodstvu.

60.

Sodstvo ima na voljo različne mehanizme, s katerimi lahko vpliva na drugi dve veji oblasti. Določena dejanska moč sodstva v razmerju do zakonodajne veje oblasti izhaja iz dejstva, da so zakonske določbe bolj ali manj določne, napolnitev praznega prostora med abstraktno zakonsko normo in konkretnim primerom pa je prepuščena sodniku ob odločanju v konkretni zadevi.(*18) Pomembna pristojnost rednih sodišč v razmerju do zakonodajne veje oblasti je, da lahko sprožijo postopek za oceno ustavnosti zakona. Po 156. členu Ustave mora sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, postopek prekiniti in začeti postopek pred ustavnim sodiščem. V zvezi z razmerjem sodstva do splošnih aktov izvršilne veje oblasti je mogoče ugotoviti, da so sodišča že po Ustavi vezana le na Ustavo in zakon (125. člen). To pomeni, da predpisov izvršilne veje oblasti pri sojenju niso dolžna uporabiti, če ocenijo, da so v neskladju z zakoni oziroma z Ustavo (t. i. exceptio illegalis). Sodstvu je prepuščena tudi kontrola zakonitosti posamičnih aktov in dejanj uprave (157. člen Ustave). Nenazadnje pripada sodstvu tudi vloga razsodnika v vseh sporih, kjer nastopa kot ena izmed strank država.

61.

Pomembno vlogo v sistemu varstva vseh v razmerju do zakonodajne in izvršilne veje oblasti ima tudi Ustavno sodišče, ki je organizacijsko sicer ločeno od sodišč, je pa del sodstva v funkcionalnem smislu. Skladno s pristojnostmi, ki jih ima po 160. členu Ustave, je Ustavno sodišče v 1. členu ZUstS opredeljeno kot najvišji organ sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin. V postopku z ustavno pritožbo odloča Ustavno sodišče o kršitvah človekovih pravic in temeljnih svoboščin s posamičnimi akti na najvišji in zadnji stopnji v državi. Najpomembnejša pristojnost Ustavnega sodišča v razmerju do zakonodajne in izvršilne veje oblasti je pristojnost za presojo skladnosti zakonov in drugih predpisov z Ustavo, ratificiranimi mednarodnimi pogodbami in s splošnimi načeli mednarodnega prava oziroma pristojnost za presojo skladnosti podzakonskih predpisov z zakoni. Poleg tega je Ustavno sodišče pristojno sprejemati tudi odločitve, ki se neposredno nanašajo na funkcionarje drugih vej oblasti (odločanje o ustavni obtožbi zoper predsednika republike – 109. člen Ustave, in zoper predsednika Vlade in ministre – 119. člen Ustave). Odloča tudi o sporih o pristojnostih med Državnim zborom, predsednikom republike in Vlado (deveta alineja prvega odstavka 160. člena Ustave). Glede na naravo odločitev, ki jih sprejema Ustavno sodišče, so torej lahko ustavni sodniki pri opravljanju svoje funkcije še toliko bolj kot drugi sodniki izpostavljeni različnim političnim in drugim pritiskom. Zato se morajo ugotovitve iz te odločbe o vseh potrebnih jamstvih za zagotovitev (materialne) neodvisnosti sodnikov nanašati tudi nanje.

62.

Predpogoj za to, da lahko sodstvo učinkovito izvaja svojo vlogo, je, da se mu zagotovi neodvisnost v razmerju do drugih dveh vej oblasti. Člen 125 Ustave o neodvisnosti sodnikov same vsebine tega načela izrecno ne določa. Nekatere predpostavke sodniške neodvisnosti izhajajo iz posameznih drugih določb Ustave – gre za določbe prvega odstavka 129. člena (trajnost sodniške funkcije), 130. člena (izvolitev sodnikov), 132. člena (prenehanje in odvzem sodniške funkcije), 133. člena (nezdružljivost sodniške funkcije) in 134. člena (imuniteta sodnika). Pri zapolnjevanju vsebine ustavnega načela neodvisnosti sodnikov pa si je mogoče pomagati tudi z različnimi mednarodnimi akti, katerih predmet je konkretizacija vsebine načela sodniške neodvisnosti. Omeniti velja Temeljna načela Združenih narodov o neodvisnosti in samostojnosti sodstva, sprejeta leta 1985 na 7. Kongresu Združenih narodov o preprečevanju kriminala in ravnanju z obtoženimi, ki jih je potrdila Generalna skupščina (v nadaljevanju Temeljna načela), Priporočilo Odbora ministrov Sveta Evrope št. R (94) 12 o neodvisnosti, učinkovitosti in vlogi sodnikov in v obrazložitvenem memorandumu k temu poročilu (v nadaljevanju Priporočilo o neodvisnosti, učinkovitosti in vlogi sodnikov) ter Evropsko listino o zakonski ureditvi položaja sodnikov.(*19) Poleg tega se je mogoče opreti tudi na posamezna mnenja Posvetovalnega sveta evropskih sodnikov,(*20) npr. na Mnenje št. 1 (2001) o standardih, ki se nanašajo na neodvisnost sodstva in nepremakljivost sodnikov, in na Mnenje št. 2 (2002) o financiranju in vodenju sodišč v zvezi z učinkovitostjo sodstva in s členom 6 EKČP. Navedeno velja tudi za standarde sodniških stanovskih organizacij (Evropska sodniška listina, Splošna listina o položaju sodnikov), ki odražajo skupna stališča predstavnikov sodstva različnih držav o vprašanjih, povezanih s sodniško neodvisnostjo. Ne glede na to, da ti akti niso bili sprejeti v obliki mednarodnopravno zavezujočih instrumentov, lahko pri določanju vsebine 125. člena Ustave služijo kot razlagalno orodje. Gre namreč za uveljavljene standarde in merila, ki so neodtujljivi v vsaki demokratični družbi.

63.

Neodvisno sodstvo ima več vidikov. Poleg individualne neodvisnosti sodnikov je treba zagotoviti tudi neodvisnost sodstva kot celote (t. i. kolektivna neodvisnost), saj se posegi v neodvisnost sodstva kot celote nujno odrazijo v neodvisnosti posameznih sodnikov. Kolektivna neodvisnost sodstva se nanaša npr. na vprašanja v zvezi z možnostjo sodelovanja sodstva pri odločanju o določitvi sredstev za poslovanje sodišč, pri sprejemanju odločitev v zvezi s pomožnim osebjem na sodiščih, glede tehnične opremljenosti sodišč in vzdrževanjem sodnih stavb ter pri odločanju o odgovornosti svojih članov. Kot poseben vidik neodvisnosti sodnikov je treba omeniti tudi interno neodvisnost sodnikov. Gre za neodvisnost sodnika v razmerju do drugih sodniških kolegov oziroma nadrejenih. V zvezi z neodvisnostjo sodnika kot posameznika sta pomembni tako funkcionalna kot organizacijska neodvisnost. Medtem ko se funkcionalni vidik nanaša na neodvisnost sodnika pri samem sojenju, gre pri organizacijskem vidiku za ustrezno varstvo sodniškega mandata in ureditev samih pogojev za opravljanje sodniške službe. Omenjena vidika sodniške neodvisnosti se poskušata zagotoviti na različne načine. Omeniti velja pravila o imenovanju in razrešitvi sodnikov, o trajnem mandatu sodnikov, o imuniteti sodnikov in o nezdružljivosti sodniške funkcije. Na sodniško neodvisnost pomembno vpliva tudi ureditev sistema izobraževanja in nagrajevanja sodnikov. V slednjem primeru govorimo o materialni neodvisnosti sodnikov.(*21)

64.

Jedro spora v obravnavani zadevi pomenijo vprašanja, povezana z materialno neodvisnostjo sodnikov. Materialna varnost sodnikov pomeni eno od temeljnih jamstev sodniške neodvisnosti. Sodnik, katerega dohodki ne dosegajo primerne višine za zadovoljevanje njegovih osebnih oziroma družinskih potreb, bo bolj izpostavljen različnim političnim pritiskom in koruptivnosti. Glede na omejitve v zvezi z nezdružljivostjo funkcije kot enim izmed elementov za zagotavljanje sodniške neodvisnosti je namreč možnost iskanja dodatnih virov zaslužka pri sodnikih zelo omejena. Poleg višine sodniških plač ima ključno vlogo pri zagotavljanju sodniške neodvisnosti tudi njihova relativna stabilnost. Visoko stopnjo neodvisnosti v razmerju do drugih dveh vej oblasti uživa le sodnik, katerega višina prihodkov ni le primerna, temveč tudi stabilna, tako da se sodniku ni treba obremenjevati s tem, da bi se lahko njegova materialna varnost v prihodnosti poslabšala. Ustrezen sistem nagrajevanja sodnikov je nenazadnje pomemben tudi z vidika zagotavljanja videza neodvisnosti sodnikov. Poleg tega, da mora biti dejansko neodvisen, mora namreč sodnik vzbujati tudi videz neodvisnosti. Če bi bili sodniki plačani tako nizko, da bi jih bilo mogoče šteti za občutljive za politične pritiske in koruptivnost, bi lahko bilo javno zaupanje v neodvisnost sodstva spodkopano.

65.

Ustrezna sredstva za delovanje sodstva in v tem okviru za plače sodnikov mora zagotoviti država. Pri tem je dolžna upoštevati, da mora obseg zagotovljenih sredstev ustrezati vlogi sodne veje oblasti in odgovornosti sodnikov. Ker je sodstvo financirano iz državnega proračuna, se določenemu vplivu zakonodajne in izvršilne veje oblasti na ureditev (materialnega) položaja sodnikov ni mogoče izogniti, ga je pa treba omejiti tako, da v kar največji možni meri varuje sodniško neodvisnost. Osrednje vprašanje v tej zadevi je, ali ureditev materialnega položaja sodnikov, kot izhaja iz izpodbijane ureditve, ustreza ustavnim zahtevam o neodvisnosti sodnikov. Na podlagi razlogov, navedenih v nadaljevanju, je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijana ureditev tem zahtevam ne ustreza.

Presoja ustavnosti posameznih določb ZSS, ZSPJS in OdPF

O urejanju sodniških plač z akti, nižjimi od zakona

O urejanju sodniških plač z odlokom Državnega zbora

66.

Eden izmed temeljnih očitkov pobudnikov izpodbijani ureditvi je, da prepušča urejanje sodniških plač odloku Državnega zbora kot podzakonskemu predpisu.

67.

Glede uvrstitve sodnika v plačni razred ZSS določa, da se sodnik ob izvolitvi oziroma imenovanju uvrsti v plačni razred v skladu z odlokom, ki ureja plače funkcionarjev (prvi in drugi odstavek 45. člena). Člen 1 OdPF določa, da se s tem odlokom ureja uvrščanje funkcij v državnih organih in organih lokalnih skupnosti v Republiki Sloveniji. Plačni razredi funkcij sodne oblasti so določeni s 6. členom OdPF. ZSPJS določa vrednost osnovne plače za posamezne plačne razrede (Priloga 1) in najnižje ter najvišje plačne razrede po posameznih plačnih podskupinah za funkcionarje (Priloga 2). Konkretno uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede prepušča odloku Državnega zbora (drugi odstavek 10. člena).

68.

Prevedba osnovne plače javnega uslužbenca oziroma funkcionarja v osnovno plačo po ZSPJS predpostavlja določitev nominalnega zneska plače sodnika, ki pomeni podlago za prevedbo, in uvrstitev tega zneska v enega izmed plačnih razredov po novih predpisih. Skladno s šestim odstavkom 49.a člena ZSPJS se prevedba plač funkcionarjev v plačne razrede po novem zakonu določi z odlokom, vendar je z ZSPJS že določena osnova, ki se upošteva pri prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač v osnovne plače funkcionarjev po ZSPJS. Določa jo četrti odstavek 49.a člena. Glede določitve nominalnega zneska plače sodnika, ki je podlaga za prevedbo, ZSPJS v tretjem odstavku 49.a člena določa, da se nominalni znesek osnovne plače javnega uslužbenca in funkcionarja, ki je podlaga za prevedbo, določi tako, da se seštevek količnika, ki ga je javni uslužbenec oziroma funkcionar dosegel z napredovanjem na delovnem mestu ali v nazivu,(*22) in dodatkov iz 49.b člena tega zakona pomnoži z vrednostjo osnove za obračun plač. Dodatki, ki pomenijo podlago za prevedbo plače sodnika, so določeni s prvim oziroma s četrtim odstavkom 9. člena OdPF. Iz teh določb izhaja, da se prevedeni nominalni znesek osnovne plače funkcionarja sodne veje oblasti (plačna podskupina A3) določi tako, da se koeficient poveča za sodniški dodatek zaradi nezdružljivosti sodniške funkcije, tako povečan koeficient pa se pomnoži z veljavno osnovo za določitev plač funkcionarjev. Pri predsednikih in podpredsednikih sodišč se koeficient, povečan za dodatek za nezdružljivost sodniške funkcije, poveča še za dodatek za vodstveno funkcijo. Glede uvrstitve prevedenih nominalnih zneskov osnovnih plač v plačne razrede sedmi odstavek 9. člena OdPF določa, da se prevedeni nominalni zneski osnovnih plač uvrstijo v najbližji plačni razred iz plačne lestvice (Priloga 1 ZSPJS).(*23)

69.

Iz navedenega izhaja, da plača sodnika ni v celoti urejena z zakonom. Vrsta pravnih aktov, s katerimi se odloča o položaju sodnikov, pomembno vpliva na stopnjo neodvisnosti sodnikov. Da ne bi prišlo do prekomernih oziroma nezaželenih vplivov oziroma zunanjih pritiskov na sodnike, je treba v sistem odločanja o ureditvi položaja sodstva oziroma sodnikov vgraditi določena jamstva, v skladu s katerimi bo sprejemanje takšnih predpisov potekalo na način, ki je predviden za odločanje o najpomembnejših in najobčutljivejših družbenih vprašanjih in ki bo zagotavljal sodnikom visoko stopnjo pravne varnosti. Najpomembnejše odločitve v demokratičnih družbah sprejema parlament kot predstavniško telo ljudstva. V hierarhiji pravnih aktov, ki jih sprejema Državni zbor, pripada zelo pomembno mesto zakonu.(*24) Zato sprejema Državni zbor zakone praviloma v večfaznem zakonodajnem postopku, kar omogoča večjo pretehtanost sprejetih zakonskih rešitev in načeloma ne omogoča hitrih sprememb zakonske ureditve. Glede odlokov pa PoDZ-1 nasprotno določa, da jih Državni zbor obravnava in sprejema praviloma na isti seji, kjer se po vrsti opravijo splošna razprava, razprava in glasovanje o delih akta in amandmajih ter glasovanje o aktu v celoti (prvi odstavek 171. člena). Tudi možnost veta Državnega sveta in možnost referenduma sta predvideni zgolj v zvezi z zakoni (tretja in četrta alineja 97. člena Ustave). Glede na to ustreza načelu sodniške neodvisnosti le urejanje položaja sodstva oziroma sodnikov z zakoni.

70.

Zahteva po urejanju položaja sodnikov z akti, ki naj ne bodo nižji od zakona, izhaja tudi iz mednarodnih aktov.(*25) Nekateri izmed teh aktov še posebej poudarjajo, da morajo biti z zakonom urejene tudi sodniške plače.(*26) Vlada sicer meni, da iz omenjenih predpisov izhaja le, da naj plače sodnikov ureja zakonodajalec, vrsta akta, s katerim bo zakonodajalec uredil ta vprašanja, pa ni določena.(*27) Po stališču Ustavnega sodišča je treba tudi pri razlagi mednarodnih aktov upoštevati namen, s katerim so bili sprejeti. Ta je nedvomno v zagotovitvi najvišje možne stopnje neodvisnosti sodnikov. Zato je treba določbe mednarodnih aktov o vrsti predpisov, s katerimi se lahko ureja položaj sodnikov, razlagati v skladu z že omenjeno zahtevo, da mora sprejemanje odločitev o položaju sodnikov potekati na način, ki je v posamezni državi najprimernejši za sprejemanje najpomembnejših odločitev, kar urejanje plač o sodnikih nedvomno je. Takšen predpis pa je, kot navedeno, v Sloveniji zakon.

71.

Eno izmed temeljnih jamstev sodniške neodvisnosti iz 125. člena Ustave je zahteva, v skladu s katero mora biti predstavnikom sodstva vedno zagotovljena možnost sodelovanja pri sprejemanju ureditve, ki se nanaša na položaj sodstva oziroma sodnikov.(*28) Takšno sodelovanje ne sme biti zgolj formalno. Organ, ki odloča o teh vprašanjih, sicer ni vezan na predloge sodnikov, vendar pa mora, če jih ne sprejme, to argumentirano obrazložiti. Ne gre torej za to, da bi moralo biti odločanje o tem v celoti prepuščeno sodnikom, zahteva pa se, da sodniki pri tem niso izločeni. Tej zahtevi ustreza pooblastilo iz četrte alineje prvega odstavka 28. člena ZS, po kateri daje Sodni svet mnenja k predlogu proračuna za sodišča in mnenja Državnemu zboru o zakonih, ki urejajo položaj, pravice in dolžnosti sodnikov ter osebja sodišč. Upoštevaje načelo neodvisnosti sodnikov je to zakonsko določbo mogoče razlagati le tako, da pravici Sodnega sveta ustreza nasprotna dolžnost zakonodajalca, da mnenje Sodnega sveta vsebinsko obravnava in se, če se z njim ne strinja, do njega tudi argumentirano opredeli. V primeru, da se položaj sodnikov ureja s podzakonskimi predpisi, takšna možnost sodelovanja sodnikov z zakonom ni zagotovljena. Pri tem za presojo ni pomembno, da so sodniki v konkretnem primeru v postopku sprejemanja OdPF sodelovali.

72.

Iz povedanega izhaja, da je v skladu z načelom neodvisnosti sodstva le takšna ureditev, ki plače sodnikov v celoti ureja z zakonom. Ker odkazujejo na urejanje sodniških plač z odlokom, so določbe prvega in drugega odstavka 45. člena ZSS ter drugega odstavka 10. člena in šestega odstavka 49.a člena ZSPJS, kolikor se nanašata na sodnike, v neskladju z načelom neodvisnosti sodnikov iz 125. člena Ustave. Ker morajo biti plače sodnikov v celoti urejene z zakonom, je v neskladju z Ustavo tudi OdPF, kolikor se nanaša na sodnike. Glede na to se Ustavnemu sodišču v zvezi s presojo plačne ureditve sodnikov ni bilo treba posebej ukvarjati z navedbami Državnega zbora, da pomeni uvrščanje sodniških funkcij v plačne razrede le izvrševanje Zakona.

O urejanju sodniških plač z uredbami Vlade in s kolektivno pogodbo za javni sektor

Odločba o delni ugotovitvi neustavnosti Zakona o sodniški službi, Zakona o državnem tožilstvu, Zakona o državnem pravobranilstvu, Zakona o sistemu plač v javnem sektorju in Odloka o plačah funkcionarjev

Časovnica