Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 12. člena, 13. in 13.a člen ter 16. člen Zakona o lokalni samoupravi, v delu, v katerem določa kriterije za podelitev statusa mestne občine, niso v neskladju z Ustavo, da 14.b in 16. člen Zakona o lokalni samoupravi v delu, v katerem določa postopek podelitve statusa mestne občine, sta v neskladju z Ustavo, in da je Zakon o lokalni samoupravi v neskladju z Ustavo, kolikor ne določa pravnega varstva zoper odločitve Državnega zbora, da niso izpolnjeni kriteriji za ustanovitev nove občine oziroma spremembo območja občine, in zoper odločitve Državnega zbora, da niso izpolnjeni kriteriji za podelitev statusa mestne občine

2135. Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 12. člena, 13. in 13.a člen ter 16. člen Zakona o lokalni samoupravi, v delu, v katerem določa kriterije za podelitev statusa mestne občine, niso v neskladju z Ustavo, da 14.b in 16. člen Zakona o lokalni samoupravi v delu, v katerem določa postopek podelitve statusa mestne občine, sta v neskladju z Ustavo, in da je Zakon o lokalni samoupravi v neskladju z Ustavo, kolikor ne določa pravnega varstva zoper odločitve Državnega zbora, da niso izpolnjeni kriteriji za ustanovitev nove občine oziroma spremembo območja občine, in zoper odločitve Državnega zbora, da niso izpolnjeni kriteriji za podelitev statusa mestne občine

Številka: U-I-783/21-15
                U-I-803/21-13
                U-I-81/22-12

Datum: 4. 7. 2024

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o zahtevah Mestnega sveta Mestne občine Kranj, ki ga zastopa župan Matjaž Rakovec, Kranj, Združenja mestnih občin Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa sekretar dr. Miloš Senčur, in Državnega sveta na seji 4. julija 2024

Prvi odstavek 12. člena, 13. in 13.a člen ter 16. člen Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10 in 30/18) v delu, v katerem določa kriterije za podelitev statusa mestne občine, niso v neskladju z Ustavo.

Člen 14b in 16. člen Zakona o lokalni samoupravi v delu, v katerem določa postopek podelitve statusa mestne občine, sta v neskladju z Ustavo.

Zakon o lokalni samoupravi je v neskladju z Ustavo, kolikor ne določa pravnega varstva zoper odločitve Državnega zbora, da niso izpolnjeni kriteriji za ustanovitev nove občine oziroma spremembo območja občine, in zoper odločitve Državnega zbora, da niso izpolnjeni kriteriji za podelitev statusa mestne občine.

Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

Do drugačne zakonske ureditve je zoper odločitev Državnega zbora, s katero ta ugotovi, da niso izpolnjeni zakonski kriteriji za ustanovitev nove občine in da ne bo razpisal referenduma, zagotovljeno pravno varstvo z zahtevo pred Ustavnim sodiščem, ki jo lahko vloži vlagatelj predloga za ustanovitev občine in razpis referenduma v roku 30 dni od sprejetja odločitve Državnega zbora.

Zahteva za oceno ustavnosti sklepa Državnega zbora št. 005-02/21-10 z dne 26. 11. 2021 se zavrže.

Zahteva za oceno ustavnosti prvega odstavka 2. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo, 52/20 in 30/24) se zavrže.

Mestni svet Mestne občine Kranj (v nadaljevanju prvi predlagatelj) izpodbija 12., 13., 14.b in 16. člen Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS) ter prvi odstavek 2. člena Zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju ZRLI). Zakonski ureditvi ustanavljanja novih občin očita protiustavno pravno praznino tako glede materialnih pogojev, ki jih mora občina izpolnjevati, kot glede ureditve postopka. Ureditev naj bi bila v neskladju z 2. in 9. členom, drugim odstavkom 14. člena, drugim odstavkom 120. člena ter 138., 139., 140., 141. in 153. členom Ustave. Prvi predlagatelj meni, da zakonska ureditev ne ureja (dovolj podrobno): 1) pogoja zadovoljevanja skupnih potreb in interesov prebivalcev, 2) pogoja območja medsebojno povezanih naselij, 3) kriterijev za določitev novega območja nove občine, 4) kriterijev, na podlagi katerih bi se ugotovilo, ali je nova občina sposobna bolj učinkovito izvajati naloge lokalne samouprave, 5) kriterija sposobnosti financiranja občine iz lastnih virov, 6) oblik teritorialnih sprememb občin, 7) kriterijev za določitev referendumskih območij in 8) načina ugotavljanja referendumske volje (večina, kvorum). Prvi predlagatelj navaja, da protiustavna pravna praznina (pomanjkljiva ureditev kriterijev in postopka ustanavljanja nove občine) omogoča arbitrarno odločanje Državnega zbora, kar pomeni kršitev načela pravne države iz 2. člena Ustave. Šlo naj bi predvsem za poseg v zapoved pravne varnosti, načelo jasnosti in pomenske določljivosti ter tudi za poseg v načelo zaupanja v pravo in kršitev načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Prvi predlagatelj zatrjuje tudi, da ZLS ne vsebuje posebne ureditve postopka pridobitve statusa mestne občine, prav tako pa nima določb o »vzdrževanju« statusa mestne občine, o odvzemu oziroma izgubi tega statusa, o vplivu ustanovitve nove občine oziroma spremembe območja občin na status mestne občine in o vprašanju, ali so za izločitev dela območja mestne občine iz mestne občine potrebni kakšni dodatni pogoji, ki za izločitev iz »nemestne« občine ne veljajo. Člen 16 ZLS naj bi bil zato v neskladju z 2. in 14. členom Ustave v zvezi s 138., 139., 140. in 141. členom Ustave. Protiustavnost 16. člena ZLS naj bi bila podana tudi zato, ker naj ne bi vseboval postopkovnih in materialnih določb o vplivu eventualne spremembe območja mestne občine na status mestne občine in tudi ne postopkovnih in materialnih določb glede dopustnosti izločitve dela območja mestne občine iz te mestne občine. Prvi predlagatelj zatrjuje, da vsaka ustanovitev nove občine pomeni poseg v vsaj eno ali tudi v več obstoječih občin, posledično pa poseg v ustavni položaj in ustavne pravice teh občin.

Prvi predlagatelj tudi prvemu odstavku 2. člena ZRLI očita neskladje z 2. in 9. členom, drugim odstavkom 14. člena, drugim odstavkom 120. člena ter 138., 139., 140., 141. in 153. členom Ustave. Navaja, da je prvi odstavek 2. člena ZRLI (enako kot 12. in 14.b člen ZLS), ker ne ureja referenduma o ustanovitvi občine, v neskladju z 2. členom v zvezi s 139. členom Ustave (načelo pravne varnosti in jasnosti pravnih norm, načelo zaupanja v pravo) in drugim odstavkom 14. člena Ustave.

Združenje mestnih občin (v nadaljevanju drugi predlagatelj) izpodbija 13. člen, tretji odstavek 13.a člena, 14.b in 16. člen ZLS. Tudi drugi predlagatelj navaja, da v ZLS obstajajo protiustavne pravne praznine glede sodelovanja občin in reprezentativnih združenj občin v postopku ustanavljanja novih občin, kriterijev za ustanovitev nove občine oziroma za podelitev statusa mestne občine, postopka za ustanovitev občin in določitve njihovega območja, pravnega varstva zoper odločitev Državnega zbora in glede ureditve referenduma. Zatrjuje, da je ZLS glede navedenih vprašanj podnormiran in v neskladju z 2., 9., 138., 139. in 141. členom Ustave, zaradi česar ne omogoča uresničevanja lokalne samouprave.

Državni svet (v nadaljevanju tretji predlagatelj) izpodbija 12., 13., 13.a in 14.b člen ZLS ter sklep Državnega zbora Republike Slovenije št. 005-02/21-10/ z dne 26. 11. 2021 (v nadaljevanju sklep Državnega zbora), z zavrnitvijo katerega se je končala obravnava Predloga za razpis referenduma za ustanovitev Občine Golnik z izločitvijo dela Mestne občine Kranj v novo Občino Golnik (v nadaljevanju Predlog). Prav tako zatrjuje obstoj protiustavnih pravnih praznin v ZLS (2. člen Ustave). Meni, da pogoji oziroma kriteriji, ki jih mora izpolnjevati območje za pridobitev statusa občine (12., 13. in 13.a člen ZLS), niso natančno opredeljeni, tako da ni jasno, kaj pomeni, da mora biti občina sposobna zadovoljevati interese in potrebe svojih prebivalcev, kar je eden od ključnih kriterijev za pridobitev statusa občine. Opozarja, da zakonodajalec kljub namenu preprečiti nadaljnjo drobitev lokalne samouprave v Republiki Sloveniji iz ZLS ni popolnoma črtal pravice do ustanovitve nove občine, temveč zgolj določbe, ki so omenjeno pravico konkretizirale. Odsotnost konkretizacije pogoja iz 13. člena ZLS naj bi povzročila, da naj bi bila presoja Državnega zbora glede spoštovanja ustavnih in zakonskih pogojev za ustanovitev občine lahko le arbitrarna. Zaradi pomanjkljivih kriterijev za ustanovitev občine naj bi zakonodajalec posegel v pravico do lokalne samouprave (9. člen v zvezi s 138. in 139. členom Ustave) in pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave). Tretji predlagatelj opozarja na protiustavno pravno praznino glede ureditve referenduma, zlasti v zvezi z ugotavljanjem referendumskega izida. Zatrjuje tudi, da ZLS ne predvideva pravnega varstva zoper odločitev Državnega zbora, da niso izpolnjeni ustavni in zakonski pogoji za ustanovitev občine, oziroma da iz ureditve ni jasno, ali ima predlagatelj predloga za razpis referenduma za ustanovitev nove občine kakršnokoli posebno pravno sredstvo zoper takšno odločitev Državnega zbora, v kolikšnem času mora vložiti to pravno sredstvo, katere nepravilnosti je mogoče uveljavljati, kateri organ je pristojen za odločanje in kakšna so pooblastila, ki jih ima pri odločanju. Prav tako naj ne bi bila določena merila, po katerih naj se presojajo zatrjevane kršitve. Tako pomanjkljiva ureditev naj bi onemogočala učinkovito uresničevanje pravice do pravnega sredstva iz 25. člena Ustave in posledično tudi pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Ker naj ZLS glede sodnega varstva ne bi imel določb, naj bi bil v tem delu popolnoma podnormiran, zaradi česar naj bi se zastavljalo tudi vprašanje obstoja protiustavne pravne praznine.

Tretji predlagatelj izpodbija tudi sklep Državnega zbora. Opisuje postopek odločanja Državnega zbora o Predlogu. Zatrjuje, da zaradi protiustavne pravne praznine ni mogoče ugotoviti, ali je bila podana arbitrarnost pri sprejetju odločitve Državnega zbora v t. i. predhodnem postopku.

Ustavno sodišče je zahteve poslalo Državnemu zboru, ki nanje ni odgovoril. Mnenje je poslala Vlada, ki meni, da so očitki predlagateljev neutemeljeni, da so določbe ZLS in ZRLI v skladu z Ustavo ter da v ZLS in ZRLI ni protiustavnih pravnih praznin. Navaja, da je iz zakonodajnega gradiva razvidno, da je bil pri črtanju kriterijev za ustanovitev novih občin cilj zakonodajalca predvsem preprečevanje nadaljnje drobitve države na občine zaradi uvedbe lokalne samouprave in sprememba območja občin zaradi učinkovitejšega opravljanja občinskih nalog. S tem ko so bila odpravljena merila, na podlagi katerih se je štelo, da je občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev, naj bi bila ta ocena pridržana Vladi, ki naj bi presojala izpolnjevanje 13. in 13.a člena ZLS, pri čemer naj bi posebno pozornost namenjala tudi financiranju novoustanovljene občine in presojanju statusa preostalih delov občine po morebitni izločitvi naselij v novo občino. Vlada meni, da naj bi bilo glede na ustavni koncept občine jasno, da je taksativno naštevanje kriterijev, ob katerih se šteje, da določeno območje ustreza ustavnemu konceptu občine, neustrezno, saj lahko omogoča na eni strani ustanovitev občin, ki sicer izpolnjujejo taksativno naštete kriterije, ne izpolnjujejo pa pogoja tesne povezanosti teritorialnega območja in posameznikov, ki na teh območjih živijo, na drugi strani pa lahko onemogočajo ustanovitev občine na teritorialnem ozemlju, ki izpolnjujejo pogoj povezanosti posameznikov, ki živijo na določenem ozemlju, vendar določene potrebe zadovoljujejo v širših teritorialnih enotah, kot so občine (npr. v sodelovanju s sosednjimi občinami, regijsko ipd.).

Glede navedb, da je zaradi pomanjkljivo določenih kriterijev za ustanovitev občine poseženo v ustavno pravico do lokalne samouprave, Vlada poudarja, da pravica do lokalne samouprave ni temeljna človekova pravica ali kolektivna pravica lokalnih skupnosti, temveč je njena vsebina uresničevanje temeljne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena Ustave kot uresničevanje z Ustavo zagotovljene lokalne samouprave v samoupravnih lokalnih skupnostih. Vlada poudarja, da pravica do lokalne samouprave ni individualna pravica ne državljanov ne občin, torej tudi ne pravica do lastne občine. To pravico naj bi vsi prebivalci Republike Slovenije uresničevali v že ustanovljenih občinah.

Vlada se ne strinja s kriterijem »učinkovitejše« občine, kot ga navajata prvi in drugi predlagatelj. Meni, da je za presojanje kriterija sposobnosti občine, da zadovoljuje skupne potrebe in interese posameznikov na določenem območju, nujno presoditi zgolj, ali bo občina sposobna te potrebe in interese zadovoljevati, in ne nujno, ali bo te potrebe in interese posameznikov zadovoljevala »bolje« ali »slabše«, saj tudi ni jasno, kako bi stopnjo učinkovitosti nove občine lahko primerjali s prejšnjo občino. Vlada obenem poudarja, da je treba pri tehtanju splošnega interesa pri teritorialnih spremembah občin pretehtati med koristmi, ki jih prinaša izboljšanje administrativne učinkovitosti, in slabostmi, ki jih pomeni izguba identitete lokalne skupnosti.

Glede obstoja protiustavne pravne praznine v zvezi s postopkom ustanavljanja mestne občine Vlada navaja, da je v skladu s tretjim odstavkom 12. člena ZLS še možno spremeniti območje občine ali ustanoviti nove občine (in analogno tudi spremeniti območje mestne občine oziroma ustanoviti nove mestne občine) na podlagi 12., 13., 13.a in 16. člena ZLS. Ne glede na to, da ZLS vprašanja ustanovitve mestne občine s spremembo njenega območja ne ureja izrecno, je po mnenju Vlade mogoče nastalo pravno praznino zapolniti z uporabo omenjenih določb, ki veljajo za občine, saj sta si primera v bistvenem podobna.

V zvezi z obstojem protiustavne pravne praznine v delu ureditve, ki ureja referendum, Vlada navaja, da 2. člen ZRLI, ki določa, da referendum o ustanovitvi občine ureja poseben zakon, ne pomeni, da poseben zakon ureja samo referendum o ustanovitvi občine, temveč je tak poseben zakon v konkretnem primeru ZLS. ZLS naj bi pomenil lex specialis, medtem ko naj bi se za vprašanja, ki v posebnem zakonu niso urejena, uporabljal ZRLI. Vlada navaja, da ZLS v 14.b členu ureja posebnosti referenduma o ustanovitvi občine, in sicer vsebino odloka o razpisu referenduma o ustanovitvi občine, volilne upravičence, pristojne organe in smiselno uporabo določb ZRLI. Poleg tega naj bi Ustavno sodišče že pojasnilo tudi, da je Državni zbor vezan na sprejeto referendumsko odločitev, razen če nima utemeljenih (ustavnopravnih) razlogov za drugačno ravnanje. Vlada nasprotuje tudi očitku, da ZLS za noben način teritorialnih sprememb nima določb o določitvi referendumskih območij oziroma načinu izvedbe referendumov. Navaja, da ZLS v 14.b členu določa, da se z odlokom določi referendumsko območje, pri čemer je jasno, da mora biti referendumsko območje določeno različno glede na način predlagane teritorialne spremembe. Na podlagi navedenega naj bi veljalo, da navkljub morebitnim interesom stare občine po ohranitvi statusa quo in nasprotovanju izločitve dela občine v novo občino celotno območje stare občine ne more biti referendumsko območje. Vpliv, ki ga ima izločeno območje na staro občino, naj bi se presojal zgolj v luči izpolnjevanja zakonskih kriterijev za ohranitev statusa občine oziroma mestne občine. V primeru, ko bi ob izločitvi dela občine referendumsko območje obsegalo območje celotne stare občine, naj bi bilo namreč povsem verjetno, da bi bili prebivalci dela območja, ki bi si prizadevali za izločitev, zlahka preglasovani. Vlada poudarja, da so neutemeljene tudi navedbe glede nujnosti določanja kvoruma oziroma minimalnega števila prebivalcev določenega območja, ki mora glasovati za ustanovitev nove občine. Kvorum za sprejetje referendumske odločitve naj bi bil določen v četrtem odstavku 90. člena Ustave, in sicer z modelom kvoruma zavrnitve za zakonodajni referendum, in v 170. členu Ustave glede potrditve ustavnih sprememb na referendumu. Cilj kvoruma zavrnitve pri zakonodajnem referendumu naj bi bilo zvišanje praga legitimnosti na referendumu sprejete odločitve.

Glede navedbe, da bi moral v skladu s 5. členom Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS) ZLS vsebovati posebne določbe glede sodelovanja občin in reprezentativnih združenj občin v postopku ustanavljanja novih občin, Vlada navaja, da MELLS pred spremembo območja občine določa posvetovanje s skupnostjo in ne zgolj z izvoljenimi organi lokalne skupnosti, pri čemer posebej izpostavlja, da posvetovanje ne vključuje pravice izvoljenih organov lokalne skupnosti do veta ali pravice do soodločanja oziroma obveznega soglasja organov lokalnih skupnosti. Vlada ob upoštevanju priporočila Sveta Evrope pojasnjuje, da se za postopek ustanavljanja novih občin uporabljajo določbe Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13, 38/17, 46/20, 111/21, 58/23 in 35/24 – v nadaljevanju PoDZ-1), ki urejajo zakonodajni postopek, med drugimi tudi 145. člen, ki ureja sodelovanje lokalnih skupnosti v omenjenem postopku. Zato Vlada meni, da dodatna, posebna zakonska ureditev ni potrebna. Navaja tudi, da je zakonodajalec pristojen za sprejetje zakona o ustanovitvi nove občine, zato je predlog, da bi Vlada morala podati svoje mnenje šele po prejemu mnenja lokalnih skupnosti, neustrezen. Vlada v mnenju zgolj presoja izpolnjevanje ustavnih in zakonskih kriterijev in ne sprejema končne odločitve o morebitni ustanovitvi nove občine.

V zvezi z navedbami, da ni zagotovljenega pravnega varstva zoper odločitev Državnega zbora, s katero ta zavrne razpis referenduma o ustanovitvi občine, Vlada navaja, da je omenjena odločitev Državnega zbora politična odločitev v okviru zakonodajnega postopka, zoper katero ni predvidenega sodnega varstva.

Ustavno sodišče je mnenje Vlade poslalo predlagateljem. Prvi predlagatelj v odgovoru na mnenje Vlade navaja, da se Vlada do nosilnega razloga predlagatelja, da v materialnopravni ureditvi ustanavljanja novih občin obstaja več protiustavnih pravnih praznin, sploh ne opredeli (nekoliko se pomudi le pri vprašanju protiustavnih pravnih praznin glede postopka ustanavljanja novih občin). Po mnenju prvega predlagatelja se zdi, da skuša Vlada (čeprav v mnenju tega izrecno ne navede) zatrjevati, da pravna praznina sicer obstaja, da pa ni protiustavna, ker jo je možno napolniti. Vendar naj vprašanja kriterijev za ustanovitev nove občine ne bi bilo mogoče rešiti z uporabo analogije, saj naj pravil, ki urejajo podobne primere, ne bi bilo. Prvi predlagatelj meni, da drobitev občin, če bi tudi vsaka »nadrobljena« občina še vedno izpolnjevala predpisane kriterije, sama po sebi niti ne bi bila problem. V zvezi z navedbo Vlade, da je njej pridržana ocena o izpolnjevanju pogojev iz 13. in 13.a člena ZLS, navaja, da o ustanavljanju občin oziroma spreminjanju območij občin odloča Državni zbor in ne Vlada. Opozarja, da o izpolnjevanju kriterijev iz 13. člena ZLS nearbitrarno sploh ni mogoče odločiti. Prav tendence Vlade, da bi kar sama (arbitrarno, ker drugače ne bo mogla) ocenjevala izpolnjevanje (povsem nedoločnih) kriterijev iz 13. člena ZLS, pa naj bi dodatno izkazovale, da je treba pravno praznino nujno urediti. Prvi predlagatelj nasprotuje tudi navedbi Vlade, da je glede na ustavni koncept občine jasno, da je taksativno naštevanje kriterijev, ob katerih se šteje, da določeno območje ustreza ustavnemu konceptu občine, neustrezno. Meni, da bi izpolnjevanje taksativno naštetih kriterijev za ustanovitev občine pomenilo (le) nujen pogoj za ustanovitev nove občine, nikakor pa ne zadostnega pogoja za ustanovitev občine, kot skuša predstaviti Vlada. Glede navedbe Vlade o neupoštevnosti kriterija »učinkovitejše« občine prvi predlagatelj navaja, da je zakonodajalec ob sprejetju Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 51/10 – v nadaljevanju ZLS-R) sprejel koncept, da cilj ustanavljanja novih občin ni več razdelitev države na občine zaradi uvedbe lokalne samouprave, temveč sprememba območja občine zaradi učinkovitejšega opravljanja občinskih nalog. Zato naj bi bilo občino mogoče ustanoviti oziroma njeno območje spremeniti le, če je jasno in nedvoumno izkazano, da bo novoustanovljena občina za prebivalce bolj učinkovito opravljala naloge, kot jih je dosedanja. Prvi predlagatelj v zvezi s pravno praznino glede postopka za ustanovitev mestne občine ponovno poudarja, da zaradi črtanja 14. in 14.a člena ZLS te pravne praznine ni več mogoče zapolniti, zato gre za protiustavno pravno praznino. Prvi predlagatelj zatrjuje tudi, da v zvezi z ureditvijo referenduma o ustanovitvi občine ni mogoče po analogiji uporabiti povsem različnih četrtega odstavka 90. člena in drugega odstavka 170. člena Ustave.

Drugi predlagatelj v odgovoru na mnenje Vlade navaja, da Vlada svojega mnenja z ničimer ne podkrepi in da tudi ne odgovori na eno od bistvenih vprašanj, in sicer, na kakšen način se bo v konkretnih primerih presojalo izpolnjevanje kriterija za ustanovitev občine iz 13. člena ZLS. Povsem pavšalna in tudi napačna naj bi bila trditev Vlade, da je glede na ustavno zasnovo občine jasno, da je taksativno naštevanje kriterijev, s pomočjo katerih se v konkretnem primeru presoja skladnost s to ustavno zasnovo, neustrezno. Takšna trditev naj bi namreč po eni strani kazala na to, da Vlada ne pozna ali pa zavestno ne upošteva dosedanjih stališč Ustavnega sodišča v zvezi s tem, po drugi strani pa naj bi kazala na njeno tendenco po ohranjanju polja arbitrarnosti pri presoji sposobnosti nekega območja za zadovoljevanje potreb in interesov svojih prebivalcev. Drugi predlagatelj opozarja, da se ob taki ureditvi postavlja najmanj vprašanje, kako bo pristojno sodišče v praksi lahko presodilo, ali odločitev zakonodajnega organa (ki bo slonela le na mnenju Vlade) temelji na stvarno utemeljenih in prepričljivih razlogih oziroma da ni arbitrarna. Navedba Vlade o tem, da gre za politično odločitev Državnega zbora, ki ne more biti podvržena sodni presoji, naj bi kazala na njeno neupoštevanje dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča, in sicer odločbe št. U-l-322/98 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 44), v kateri naj bi Ustavno sodišče jasno izpostavilo, da je zakon v neskladju z Ustavo, kolikor ne določa sodnega varstva v predhodnem postopku za ustanovitev občin.

Tretji predlagatelj na mnenje Vlade ni odgovoril.

Ustavni koncept (pravice do) lokalne samouprave

Ustava v 9. členu določa, da je v Republiki Sloveniji zagotovljena lokalna samouprava. S tem je samoupravni položaj lokalnim skupnostim zagotovljen na ustavni ravni, kar pomeni, da ga zakonodajalec ne sme odvzeti ali ogrožati. Načelo lokalne samouprave, ki je uvrščeno med temeljne določbe Ustave, je podrobneje razčlenjeno v posebnem poglavju o lokalni samoupravi (138. do 144. člen Ustave). Določbe tega poglavja določajo predpostavke in pogoje za uresničevanje lokalne samouprave in pri tem sledijo temeljnim načelom evropske lokalne samouprave, ki izhajajo iz MELLS. Lokalna samouprava pomeni pravico lokalnih skupnosti, da urejajo in opravljajo v svoji pristojnosti javne zadeve, ki se nanašajo na življenje in delo prebivalcev na njihovem območju (prvi odstavek 140. člena Ustave). Podobno MELLS v 3. členu opredeljuje lokalno samoupravo kot pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva. Bistveni element lokalne samouprave je tako v samostojnem urejanju in reševanju lokalnih zadev javnega pomena, ki se odraža tudi v avtonomnosti oziroma določeni stopnji neodvisnosti lokalne skupnosti, zlasti v razmerju do države. (Glej opombo 1)

V skladu s 138. členom Ustave prebivalci Republike Slovenije uresničujejo lokalno samoupravo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Na podlagi 139. člena Ustave je občina samoupravna lokalna skupnost. Območje občine obsega naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev (teritorialni vidik občine). (Glej opombo 2) Občina se ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. (Glej opombo 3) Zakon tudi določi območje občine. Člen 141 Ustave ureja mestno občino.

Ustavne določbe, ki se nanašajo na lokalno samoupravo (zlasti 9., 138. in 139. člen Ustave), je treba pri njihovem uresničevanju razlagati na način, kot izhaja iz odločb Ustavnega sodišča.

Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 6/94, in OdlUS III, 8) navedlo, da Ustava v okviru poglavja o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah sicer izrecno ne govori o pravici do lokalne samouprave, pač pa je načelo lokalne samouprave uvrščeno med temeljne določbe Ustave ter podrobneje opredeljeno v posebnem poglavju o lokalni in posebni samoupravi. Vendar pa je pravica do lokalne samouprave neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah na eni strani ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave) na drugi strani.