Odločba o odpravi Sklepa o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1366/10 k. o. 2631 Portorož in Sklepa o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1328/1 k. o. 2631 Portorož

2217. Odločba o odpravi Sklepa o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1366/10 k. o. 2631 Portorož in Sklepa o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1328/1 k. o. 2631 Portorož

Številka: U-I-83/23-11

Datum: 3. 7. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji 3. julija 2025

Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1366/10 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22) in Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1328/1 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22) se odpravita.

Vlada (v nadaljevanju predlagateljica) izpodbija Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1366/10 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22 - v nadaljevanju Sklep o lokacijski preveritvi 1) in Sklep o lokacijski preveritvi za parcelo št. 1328/1 k. o. 2631 Portorož (Uradni list RS, št. 115/22 - v nadaljevanju Sklep o lokacijski preveritvi 2), ki ju je sprejela Občina Piran (v nadaljevanju Občina). Zatrjuje njuno neskladje s 46. točko prvega odstavka 3. člena, tretjo alinejo prvega odstavka 127. člena in 130. členom Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 61/17 - v nadaljevanju ZUreP-2) in s 153. členom Ustave ter predlaga njuno razveljavitev.

Predlagateljica navaja, da je Občina v skladu s petim odstavkom 131. člena ZUreP-2 Ministrstvo za okolje in prostor (sedaj Ministrstvo za naravne vire in prostor - v nadaljevanju Ministrstvo) zaprosila, naj ji kot nosilec urejanja prostora izda mnenji s področja prostora o ustreznosti Elaborata lokacijske preveritve za omogočanje začasne rabe prostora na parceli št. 1366/10, k. o. 2631 Portorož, in Elaborata lokacijske preveritve za omogočanje začasne rabe prostora na parceli št. 1328/1, k. o. 2631 Portorož. Ministrstvo naj bi Občini izdalo mnenji, v katerih je ugotovilo, da pogoji za omogočanje začasne rabe na omenjenih parcelah v veljavnih predpisih ne obstajajo, digitalno gradivo, ki ga je Občina predložila za izdajo mnenj, pa naj ne bi bilo pripravljeno v skladu s Priporočili za izvajanje lokacijskih preveritev. Občina pa naj bi, kljub negativnima mnenjema Ministrstva k predloženima elaboratoma lokacijskih preveritev, sprejela izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi.

Predlagateljica navaja, da izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi in elaborata lokacijske preveritve vsebujeta v bistvenem enake prostorske izvedbene pogoje, razlikujeta se le glede parcelnih številk zemljišča, glede velikosti in deloma glede lege. Enako naj bi določala tudi čas svoje veljavnosti in čas trajanja začasne rabe. Predlagateljica izpostavlja, da se z izpodbijanima sklepoma o lokacijski preveritvi dovoljuje začasna gradnja individualnih enostanovanjskih stavb. V elaboratih lokacijske preveritve naj bi bilo navedeno, da predlagana začasna raba ne zahteva druge namenske rabe prostora in da je bila gradnja stanovanjske hiše na vsaki izmed parcel predvidena že v Odloku o občinskem podrobnem prostorskem načrtu Med vrtovi (Uradni list RS, št. 76/18 - v nadaljevanju OPPN Med vrtovi), ki je bil razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-5/19 z dne 11. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 28/21, in OdlUS XXVI, 6). Začasna raba pa naj bi veljala do sprejetja novega občinskega podrobnega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPPN), v katerem bodo lastniki predlagali isti namen, kot je predviden za začasno rabo.

Predlagateljica pojasnjuje, da je Ministrstvo na podlagi 64. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/05 - uradno prečiščeno besedilo, 48/09, 21/12, 47/13, 12/14, 90/14, 51/16, 36/21, 82/21, 189/21, 153/22 in 18/23 - v nadaljevanju ZDU-1) Občino pozvalo, naj se v določenem roku opredeli do očitanih neskladij Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2. Ker naj Ministrstvo v določenem roku ne bi prejelo pojasnil Občine, naj bi jo pozvalo, da Sklepa o lokacijski preveritvi 1 in 2 zaradi očitanih neskladij razveljavi in ga o tem obvesti. Predlagateljica navaja, da je Občina na poziv Ministrstva najprej odgovorila, da je zaradi negativnih mnenj nosilcev urejanja prostora in neskladnosti obravnavanih lokacijskih preveritev z ZUreP-2 Občinskemu svetu predlagala, da lokacijski preveritvi s sklepom zavrne, vendar je Občinski svet na seji 7. 7. 2022 kljub temu sprejel Sklepa o lokacijski preveritvi 1 in 2. Izjavila naj bi še, da bo kljub nejasnostim in pomislekom glede pravne narave sklepa o lokacijski preveritvi Občinski svet na prvi naslednji občinski seji seznanila s pozivom Ministrstva ter da bo Ministrstvo obvestila o sklepu Občinskega sveta. Predlagateljica dodaja, da je Občina naknadno seznanila Ministrstvo s pridobljenim pravnim mnenjem glede pristojnosti in nalog župana v postopku nadzora zakonitosti Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2 ter ob tem navedla, da v postopku sprejetja Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2 ni ravnala v nasprotju z ZUreP-2. Ker Občina ni ravnala v skladu s pozivom Ministrstva, predlagateljica vlaga zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2 na podlagi četrte alineje prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 - v nadaljevanju ZUstS).

Predlagateljica opozarja, da so v času sprejetja Sklepov o lokacijski preveritvi 1 in 2 na območju lokacijskih preveritev veljale¹ (le) Spremembe in dopolnitve prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Piran (Uradne objave Primorskih novic, št. 26/98, 22/99, 31/99, 46/2000, 17/02, 24/02, 36/02, 7/03, 37/03, 36/04 in 20/10 - v nadaljevanju Plan). Določbe Plana naj bi pomenile usmeritev za urbanistično urejanje v območju naselij oziroma naj bi bile podlaga za pripravo podrobnejših prostorskih izvedbenih aktov (sedaj OPPN, prej prostorski ureditveni pogoji). Z uveljavitvijo OPPN Med Vrtovi, ki je bil razveljavljen z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-5/19, naj bi namreč Prostorski ureditveni pogoji za območja planskih celot Strunjan (1), Fiesa - Pacug (2), Piran (3), Razgled - Moštra - Piranska vrata (4), Portorož (5), Lucija (7), Seča (8), Sečoveljske soline (10), Dragonja (12), M ST/1 in M SE/2 v Občini Piran (Uradne objave Primorskih novic, št. 25/93 in nasl. - v nadaljnjem besedilu PUP), ki so urejali (tudi) območje lokacijskih preveritev pred sprejetjem OPPN Med vrtovi, prenehali veljati. Predlagateljica zato zaključi, da ne obstaja oziroma ne velja noben prostorski izvedbeni akt, ki bi lahko bil podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja, s tem pa tudi za regulacijo morebitne začasne rabe prostora. Predlagateljica zato očita, da sta izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi v neskladju s 46. točko prvega odstavka 3. člena, tretjo alinejo prvega odstavka 127. člena in 130. členom ZUreP-2.

Predlagateljica dodaja, da začasna raba, kot jo omogočata izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi, ni začasna raba, opredeljena v 46. točki prvega odstavka 3. člena ZUreP-2. Z začasno rabo naj tako ne bi bilo predvideno, da bi se na zemljiščih, kjer je ta dovoljena, gradili ali postavljali trajni objekti, kot je stanovanjska stavba z bazenom. Prav tako naj pri stanovanjski stavbi z bazenom ne bi šlo za začasne objekte, kot so določeni v prvem odstavku 4. člena Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 in 133/23 - v nadaljevanju GZ-1). Predlagateljica opozarja, da pojem »začasna gradnja« (ki ga uporabljata izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi) v predpisih s področja urejanja prostora in graditve objektov ne obstaja. V 8. točki 3. člena GZ-1 naj bi bila definirana le graditev objektov, ki vključuje projektiranje, dovoljevanje in gradnjo objektov. Ker gradnja stanovanjske hiše zahteva prav navedeno, predlagateljica zaključi, da v obravnavanih primerih ne gre za morebitno začasno rabo ali za začasno gradnjo, temveč gre za trajno rabo prostora in za gradnjo. To pa naj bi bilo v nasprotju z osnovnim namenom instrumenta lokacijske preveritve za omogočanje začasne rabe prostora. Predlagateljica v nadaljevanju dodatno utemeljuje, zakaj šteje, da gre v obravnavanih primerih za trajno rabo prostora. Pri tem se dodatno sklicuje na GZ-1 in Uredbo o razvrščanju objektov (Uradni list RS, št. 96/22 - v nadaljevanju Uredba).

Predlagateljica poudarja, da je trajna raba prostora dovoljena le na podlagi prostorskega akta občine (občinskega prostorskega načrta - v nadaljevanju OPN ali OPPN), ki mora biti sprejet po predpisanem postopku in s katerim je ob upoštevanju vseh okoliščin posameznega prostora določena raba zemljišča, ne pa na podlagi začasnega akta, ki naj bi veljal največ sedem let in pri katerega sprejetju vsi vidiki prostorskega načrtovanja niso upoštevani niti niso v njegovo sprejetje vključene vse relevantne institucije, ki sicer dajo mnenje pri sprejemanju prostorskih aktov občine (npr. Zavod za varstvo kulturne dediščine in Zavod za varstvo narave).

Predlagateljica zaključi, da čeprav se sklep o lokacijski preveritvi sprejme v postopku, ki se vodi na pobudo, je to splošni pravni akt, sprejet v okviru posebej predvidenega postopka prostorskega načrtovanja in ustvarjanja pravne podlage, ki omogoča pridobitev gradbenega dovoljenja, kar izhaja tudi iz drugega odstavka 50. člena ZUreP-3. Tudi iz sklepa Upravnega sodišča št. II U 100/2021 z dne 2. 7. 2021 naj bi izhajalo, da je sklep o lokacijski preveritvi zavezujoča pravna podlaga za nadaljnje postopke.

Občina v odgovoru na zahtevo najprej opisuje okoliščine v zvezi s sprejetjem izpodbijanih sklepov o lokacijski preveritvi in enako kot predlagateljica potek postopka nadzora zakonitosti nad Sklepoma o lokacijski preveritvi 1 in 2.

Občina navaja, da je izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi sprejela po postopku, ki ga določa ZUreP-2, in v skladu s svojimi pristojnostmi. Meni, da pravna narava akta o lokacijski preveritvi ni jasna. To vprašanje naj bi poskušal rešiti ZUreP-3 v drugem odstavku 50. člena, vendar se Občini rešitev ne zdi prepričljiva. Med sklepom o lokacijski preveritvi in prostorskimi akti, kot sta OPN in OPPN, naj bi bile bistvene razlike (sklep se izdaja na pobudo investitorja, nanaša se na konkretno individualno gradnjo, njegova veljavnost je časovno vezana na pridobitev gradbenega dovoljenja). Zato Občina meni, da gre za posamičen pravni akt, zoper katerega ni mogoče vložiti zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti.

Občina tudi meni, da sta bila izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi izčrpana. Na njuni podlagi naj bi bili že izdani gradbeni dovoljenji, ki sta pravnomočni. Občina zato meni, da bi bilo kasatorično poseganje v navedena akta brezpredmetno. Poleg tega naj bi se posegalo v pravnomočno pridobljene pravice fizičnih oseb.

Občina v nadaljevanju zavrača očitke o neskladju izpodbijanih sklepov o lokacijski preveritvi. Navaja, da je bila gradnja enostanovanjskih stavb predhodno načrtovana že z OPPN Med Vrtovi, zato naj bi bilo precej verjetno, da bo tako rešitev uveljavil tudi novi OPPN. Omogočanje začasne rabe prostora naj bi bilo tako namenjeno zgolj premostitvi določenega obdobja, potrebnega za pripravo in uveljavitev OPPN. Občina dodaja, da je pri sprejetju Sklepa o lokacijski preveritvi 1 in 2 sodelovala javnost na način, kot ga predvideva 131. člen ZUreP-2. Dodaja še, da bi bilo iz navedb predlagateljice mogoče sklepati, da bi Občina (oziroma njen župan in občinska uprava) morala preprečiti, da bi občinski svet obravnaval in nato sprejel izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi, za kar pa ni nobene pravne podlage. Meni, da sta župan in občinska uprava oziroma občinski urbanist dolžna ravnati na način iz 131. člena ZUreP-2. Pobude investitorja naj ne bi mogli zavreči ali celo zavrniti oziroma jo prezreti in ne uvrstiti na sejo občinskega sveta.

Občina vztraja, da izpodbijana sklepa o lokacijski preveritvi ne vsebujeta splošnih in abstraktnih pravnih pravil, ampak konkretne določbe o konkretnih individualnih gradnjah investitorjev, ki sta si že pridobila pravnomočni gradbeni dovoljenji. Sklicevanje predlagateljice na eno odločitev Upravnega sodišča naj navedenega stališča ne bi moglo izpodbiti. Poleg tega naj bi navedena odločitev učinkovala le inter partes. Občina svoje stališče o pravni naravi sklepa o lokacijski preveritvi opira tudi prispevek Rajka Pirnata.² Glede na navedeno Občina predlaga, naj Ustavno sodišče zahtevo zavrže oziroma jo kot neutemeljeno zavrne.

Predlagateljica v odgovoru na navedbe Občine vztraja pri zahtevi in ponavlja, da na območju obravnavanih lokacijskih preveritev ne velja noben prostorski izvedbeni akt in da zato tudi ni regulirana začasna raba prostora. V Občini naj bi veljal le Plan, Občina naj ne bi sprejela še niti OPN kaj šele ustrezen OPPN. Plan pa naj določb, na podlagi katerih bi bilo mogoče ustrezno izpeljati lokacijski preveritvi, ne bi vseboval.