Resolucija o Nacionalnem programu varstva potrošnikov 2012–2017 (ReNPVP12-17)

1963. Resolucija o Nacionalnem programu varstva potrošnikov 2012–2017 (ReNPVP12-17)

Na podlagi 109. člena Poslovnika državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo in 105/10) in na podlagi 67. člena Zakona o varstvu potrošnikov (Uradni list RS, št. 98/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/06 – odločba US, 126/07, 86/09, 78/11) je Državni zbor na seji dne 14. junija 2012 sprejel

R E S O L U C I J O
o Nacionalnem programu varstva potrošnikov 2012–2017 (ReNPVP12-17)

Politika varstva potrošnikov je zbir različnih ukrepov, s katerimi želijo država ter preostali nosilci gospodarske in drugih politik izboljšati potrošnikov položaj. Potrošnik še vedno velja za najšibkejšega udeleženca na trgu, saj mu velikokrat primanjkuje znanja in informacij. Z gospodarskim razvojem države narašča ponudba blaga in storitev, s čimer se zmanjšuje preglednost trga. Hkrati se potrošniška zakonodaja po vstopu Slovenije v Evropsko unijo pogosto spreminja in dopolnjuje, potrošnik pa zaradi hitrega spreminjanja ni vedno zadosti seznanjen s svojimi pravicami in jih zato ne more vselej učinkovito uveljavljati. Treba je upoštevati, da je poleg gospodarskih subjektov slovenski potrošnik postal del enotnega trga Evropske unije in je tako tudi del 500.000-milijonskega trga za milijonsko število podjetij. Tako se je znašel v še bolj podrejenem položaju nasproti večjim gospodarskim subjektom, ki obvladujejo trg.

Za nadaljnji razvoj politike varstva potrošnikov v Sloveniji je treba najprej oceniti stanje na tem področju s pregledom njenega dosedanjega izvajanja, s pregledom domačega trga in primerjavo z evropskim (učinkovitost trga, varnost proizvodov, zaupanje potrošnikov) ter s pregledom zakonodaje. Na podlagi celovite ocene stanja je treba opredeliti ključne probleme ter določiti cilje in prednostne naloge, da se odpravijo oziroma omilijo ugotovljene težave.

Temelji politike varstva potrošnikov v Sloveniji so bili postavljeni z Nacionalnim programom varstva potrošnikov za obdobje 2001–2005(1), prvim političnim dokumentom na tem področju, katerega sprejetje je predvidel Zakon o varstvu potrošnikov iz leta 1998 (ZVPot)(2). Slovenija se je med takratnim približevanjem Evropski uniji zavezala, da bo politiko in sistem varstva potrošnikov prilagodila evropskemu pravnemu redu. Prilagajanje domačih struktur slednjemu je pospešilo razvoj varstva potrošnikov v Sloveniji v tem obdobju. Nadaljnji razvoj tega področja je spodbudil vstop Slovenije v Evropsko unijo leta 2004, saj mora polnopravna članica ne več zgolj prilagajati svojo zakonodajo evropski ter slediti razvojnim programom in ciljem Evropske unije, temveč vse te tudi sooblikovati. Nacionalni program varstva potrošnikov, ki je bil sprejet za obdobje 2006–2010(3), je nastajal v evropskem okviru in je upošteval usmeritve evropske strategije varstva potrošnikov 2002–2006, hkrati pa dopolnil nacionalni program 2001–2005, pri čemer je postavil na prvo mesto vključitev politike varstva potrošnikov v vse politike, ki vplivajo na njihov položaj, pravice in interese. Pri tem je opredelil tudi dolgoročne in trajnejše cilje potrošniških politik, kakršni so učinkovitost izvajanja in nadzora nad zakonodajo, učinkovite in dostopne javne službe, učinkovito reševanje potrošniških sporov in krepitev sodelovanja z nevladnimi organizacijami.

Politika varstva potrošnikov se uvršča med horizontalne politike Evropske unije. V skladu s tem si tudi Evropska komisija prizadeva za vključitev potrošniških interesov v vse politike Evropske unije, pri čemer naj bi varstvo potrošnikov imelo pomembnejšo vlogo pri razvoju politik, povezanih z notranjim trgom. Na ravni Evropske unije je namreč vidik varstva potrošnikov močno prepleten z vidikom delovanja notranjega trga kot enotnega maloprodajnega trga. Strateški dokumenti na teh dveh področjih imajo zato številne skupne cilje, med katerimi je najpomembnejši zagotavljanje nemotenega delovanja notranjega trga ob hkratnem doseganju visoke in enotne ravni varstva potrošnikov, predvsem z ukrepi za povečanje njihovega zaupanja v maloprodajno stran tega trga. Potrošniki naj bi na podlagi enotne, visoke ravni (pravnega) varstva uživali visoko raven zaupanja v nakupovanje po vseh državah članicah Evropske unije, podjetjem pa bi se omogočalo enostavnejše poslovanje s potrošniki.

Z Resolucijo o uresničitvi enotnega trga za potrošnike in državljane z dne 20. maja 2010 je Evropski parlament postavil potrošnika v ospredje.(4) Resolucija med drugim poudarja potrebo po ustreznem odzivu politike notranjega trga na potrebe državljanov potrošnikov ter malih in srednje velikih podjetij, ki jim mora notranji trg dati oprijemljive rezultate. Sporočilo Evropske komisije Evropa 2020: strategija za pametno, trajnostno in vključujočo rast (v nadaljnjem besedilu: Strategija 2020)(5) pa ugotavlja, da je kljub pravnemu obstoju notranjega trga zaznati pomanjkljivosti, ki ovirajo sprostitev možnosti notranjega trga. Kot objektivne ovire Strategija 2020 opozarja na več dejavnikov, med katerimi so v ospredju razdrobljenost pravil na notranjem trgu, jezikovne razlike in prevladujoče nezaupanje potrošnikov v čezmejno nakupovanje zaradi omejenih možnostih uveljavljanja zahtevkov proti ponudnikom pri morebitnem sporu. Navedene pomanjkljivosti so razlog za neizkoriščene prednosti, ki izhajajo iz same velikosti trga EU, glede na konkurentki, kakršni sta Kitajska ali ZDA. Največje neizkoriščene možnosti so v čezmejni trgovini, predvsem spletni prodaji blaga in storitev, k čemur prispeva tudi, da je bil notranji trg zasnovan pred pojavom interneta, preden so informacijske in komunikacijske tehnologije postale glavno gonilo rasti ter pred (s tem povezanim) pojavom novih storitev.

Akt za enotni trg, strateški dokument za ponovni zagon notranjega trga, ki ga je sprejela Evropska komisija aprila 2011, med dvanajstimi pobudami, ki so jih tudi države članice in Evropski parlament ocenili kot pomembne za povečanje rasti in zaupanja potrošnikov, napoveduje krepitev slednjega pri uveljavljanju pravic potrošnikov in predlaga nadaljnje ukrepe na tem področju za čezmejno (elektronsko) trgovino.

Evropska strategija potrošniške politike za obdobje 2007–2013 se osredotoča na krepitev položaja državljanov potrošnikov in poudarja tri cilje: krepitev moči potrošnikov kot akterjev na trgu, njihovo večjo blaginjo in učinkovito varstvo. Vzpostavlja se nov model varstva potrošnikov, ki po eni strani temelji na višji stopnji njihove odgovornosti, po drugi strani pa na podmeni, da potrošniške politike ni mogoče graditi na pretiranih pričakovanjih do potrošnika, saj empirične raziskave kažejo, da je ta pogosto preobremenjen z nepreglednimi informacijami o proizvodih in storitvah, ki jih zaradi časovne stiske ter pomanjkanja potrebnega znanja in veščin ni sposoben vselej objektivno oceniti in razumeti. Tudi predlog uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o programu varstva potrošnikov za prihajajoče obdobje 2014–2020 (Program 2014–2020), ki ga je Evropska komisija 14. novembra 2011 predložila Svetu v obravnavo, vključuje podobne cilje. Dodana vrednost tega programa je predvsem v postavljanju alternativnega (zunajsodnega) reševanja sporov v ospredje, s čimer naj bi se zagotavljalo hitrejše in učinkovitejše uveljavljanje pravic potrošnikov (dostop do pravnega varstva) v sporih s ponudniki, še posebno pri spletnih čezmejnih nakupih. Program 2014–2020 namreč predvideva vzpostavitev spletne platforme na ravni EU, ki bo omogočala hitro reševanje potrošniških sporov izključno po spletu. Opozarja zlasti na varnost, informiranje in izobraževanje potrošnikov. Za zagotavljanje močne in koherentne zastopanosti potrošniškega gibanja, za katero se pričakuje kompetentno sodelovanje in dialog pri oblikovanju potrošniške politike na ravni EU, dokument poudarja tudi potrebo po krepitvi pristojnosti in podpori potrošniškim organizacijam. Za dosego ciljev iz Programa 2014–2020 si bo Slovenija prizadevala poiskati možnosti črpanja evropskih sredstev iz strukturnih skladov in kohezijskega sklada.

Naraščajoči pomen potrošniških politik na ravni Evropske unije, prevlada evropske zakonodaje – kar 85 odstotkov potrošniške zakonodaje je sprejete na ravni Evropske unije – in s tem povečevanje pristojnosti Evropske unije na tem področju narekujejo vsebino in postavljajo okvir tudi strategijam in programom varstva potrošnikov držav članic. Izhajajoč iz evropskih dokumentov, predlagani slovenski program vključuje vse bistvene evropske cilje. Teži k nadaljnjemu razvoju in krepitvi politike varstva potrošnikov, pri tem pa določa splošne in prednostne naloge, upoštevajoč gospodarske in socialne razmere ter posebnosti našega trga. Temeljni poudarki programa so še naprej na zagotavljanju potrošnikovih pravic in varnosti ter krepitvi njegovega položaja na trgu z namenom, da se ga z različnimi ukrepi usposobi za samostojno, svobodno in razumno izbiro na trgu ter okrepi njegovo zavest o pravicah, ki mu pripadajo.

Ta načela so zasnovana na uveljavljenih, temeljnih in splošnih potrošnikovih pravicah, ki so se izoblikovale na podlagi izkušenj, da je potrošnik na trgu v podrejenem položaju glede na ponudnike blaga in storitev, to dejstvo pa ima dolgoročno lahko pogubne posledice za razvoj trga in raven konkurenčnosti.

Temeljne pravice potrošnikov, ki se pogosto enačijo z državljanskimi pravicami, je kot smernice sprejela že Generalna skupščina Združenih narodov leta 1985 in tako pripomogla, da so potrošniki v svetovnem merilu pridobili več pozornosti v politikah posameznih držav. Na ravni Evropske unije so temeljna načela zajeta v 12. členu Pogodbe o delovanju Evropske unije (PDEU), ki določa, da se pri opredeljevanju in izvajanju drugih politik in dejavnosti unije upoštevajo zahteve varstva potrošnikov.(6) 169. člen PDEU kot temeljno načelo politike varstva potrošnikov določa visoko raven tega varstva, katerega cilj je prispevati k varovanju zdravja, varnosti in varstvu ekonomskih interesov potrošnikov ter krepiti pravico do obveščenosti, izobraževanja in samoorganiziranja za zaščito njihovih interesov. Poleg tega določa pristop minimalnega usklajevanja, ki državam članicam pri prenosu evropske zakonodaje dopušča ohranitev oziroma uvedbo strožjih ukrepov za zaščito potrošnika.

Temeljna načela pri oblikovanju politike varstva potrošnikov so hkrati temeljne pravice potrošnikov. Za njihovo uresničevanje je ključna vloga države. Osrednje mesto zavzema pravica do varnosti, ki obsega pravico potrošnika do varnih proizvodov in storitev. Proizvod, ki se uporablja v skladu s predpisanimi nameni, ne sme povzročiti škode ali poškodovati uporabnika. V skladu s tem se oblikujejo standardi delovanja, zahtevajo testiranja proizvodov ter ustrezno označevanje in opozorila na proizvodih, tudi takojšnje obveščanje določenih organov o neustreznih proizvodih in po potrebi odpoklic le-teh. Pravica do obveščenosti obsega pravico do popolnih in objektivnih informacij o izdelkih in storitvah, na podlagi katerih lahko potrošnik sprejema ustrezne nakupne odločitve. Pravica do izbire mu zagotavlja možnost izbire med raznovrstnimi izdelki in storitvami po konkurenčnih cenah ter zaščito pred monopoli in nepoštenimi pogodbenimi pogoji. V sektorjih, v katerih se načela konkurenčnosti ne morejo v celoti udejanjiti in ki jih zato ureja država, mora biti zagotovljena ustrezna kakovost in storitve po sprejemljivih cenah. Pravica do zastopanosti je pravica do »glasu«, na podlagi katere mora država zagotoviti potrošnikom možnost za izražanje njihovih interesov, enakovredno obravnavo ter upoštevanje teh interesov pri oblikovanju vladnih politik in sprejemanju vseh odločitev, ki vplivajo na položaj potrošnikov na trgu. Ti so v podrejenem položaju, kar se tiče poznavanja trga, poleg tega se posamezne potrošniške skupine močno razlikujejo po starosti, spolu, interesih, izkušnjah in znanju, zaradi česar imajo razpršene in raznovrstne interese ter majhno vplivno moč. Ta primanjkljaj odpravljajo nevladne potrošniške organizacije, ki se osredotočajo na splošne potrebe potrošnikov in jih zastopajo pri oblikovanju politik, tako pa učinkoviteje uveljavljajo njihovo temeljno pravico do »glasu«. S pravico do pritožbe in odškodnine imajo potrošniki možnost izraziti nezadovoljstvo in zahtevati zadoščenje s pravnimi sredstvi. S pravico do zdravega okolja se jim zagotavlja pravica do življenja in dela v okolju, ki ne škoduje in ne ogroža zdravja in življenja, na drugi strani pa jim tudi nalaga odgovornost, da sami, s svojim ravnanjem in odločitvami, prispevajo k bolj zdravemu okolju. Različne študije o okoljskih problemih namreč kažejo, da je najmanj tretjina slednjih posredno ali neposredno povezana s potrošnjo Pravica do osnovnih dobrin je pravica do hrane, obleke, stanovanja in zdravstvene oskrbe. S pravico do izobraževanja so potrošniki upravičeni do pridobitve ustreznega znanja in spretnosti, na podlagi katerih lahko sprejemajo razumne odločitve o izdelkih in storitvah, o ravnanju in obnašanju. Pri tem so jim v oporo šole, nevladne potrošniške organizacije, mediji in javne institucije.

V Sloveniji je večina potrošnikovih pravic zapisanih že v Ustavi Republike Slovenije.(7) Pravica potrošnika do pravnega varstva je zagotovljena z ustavno pravico do sodnega varstva (23. člen) in pravico do pritožbe ali drugega pravnega sredstva (25. člen). Tudi pravica do zastopanosti oziroma združevanja potrošnikov v interesne skupine ima ustavno podlago (42. člen) ter predstavlja eno temeljnih političnih pravic in svoboščin. Prav tako je z ustavo zagotovljena pravica potrošnikov do zdravega življenjskega okolja.

Potrošnik na trgu nima vedno možnosti, da bi pridobil široko strokovno znanje, na podlagi katerega bi lahko vsakokrat sprejemal razumne nakupne odločitve, niti nima časa, da bi se celovito seznanil s tržno ponudbo. Bolj običajno je, da manjši odstotek bolje seznanjenih potrošnikov »povzdigne glas« in doseže, da postanejo tržni mehanizmi učinkovitejši. Odmevni dogodki v zvezi s hrano in zdravili, ki smo jim bili v preteklosti že priča, navadno vplivajo na strožjo zakonodajo in več političnega pritiska ter pospešijo spremembe v politikah, saj taki dogodki lahko povzročijo izgubo zaupanja potrošnikov.

Vendar posamične občasne izboljšave ne morejo nadomestiti sistematičnega urejanja, s katerim se lahko preprečijo ali odpravijo nepravilnosti na trgu. Potreba po varstvu potrošnikov narašča zaradi številnih dejavnikov: celovitost in zapletenost trgov in tržnih odnosov, deregulacijski trendi, odprtje trgov, globalizacija ponudbe in povpraševanja, naraščanje čezmejnega nakupovanja blaga in storitev, tehnološki napredek (možnost kupovanja na daljavo, še zlasti spletnega nakupovanja, brezgotovinsko poslovanje, krajša življenjska doba proizvodov), vse večji delež proizvodov in storitev, katerih kakovost je skoraj nemogoče oceniti ob nakupu (na primer elektrika, zdravstvene storitve, zavarovanje, naložbe, spletne storitve itd.), zaradi česar so nakupne odločitve odvisne predvsem od zaupanja v blagovno znamko in ponudnika, narašča pa tudi pomen storitvenega sektorja (finančne, svetovalne in druge storitve). Ob vseh naštetih dejavnikih potrošnik ni dovolj seznanjen s svojimi pravicami in jih zato tudi ne more učinkovito uveljavljati.

Vse to postavlja nove zahteve potrošniški politiki, ki naj bi pripomogla k enakopravnejšemu položaju potrošnika na trgu. Ta politika stoji pred izzivi, s katerimi se na splošno srečujejo državljani, gospodarstvo in družba: izbira med različnimi vrstami proizvodov in storitev, pa tudi med novimi načini nakupovanja (na primer po svetovnem spletu) prinašajo potrošniku velike koristi, hkrati pa so zanj novo tveganje. Podobno so tudi podjetja postavljena pred izzive, ki so posledica globalne finančne krize: zmanjšalo se je povpraševanje, poleg tega so ponudniki, ki poslujejo po klasičnih poteh, zaradi novih potrošniških navad dobili tekmece, ki poslujejo po svetovnem spletu.

Potrošniška politika je del gospodarske politike, zato sta razvoj in raven varstva potrošnikov odvisna od razvitosti družbe oziroma njenega gospodarstva. V prizadevanju za izboljšanje položaja potrošnikov na trgu ter iskanju ravnotežja med interesi gospodarskih subjektov in interesi potrošnikov se tako sledi trem glavnim ciljem: varstvo ekonomskih interesov in zdravja potrošnikov ter splošno varstvo potrošnikov pred nevarnimi proizvodi in storitvami.

Značilno za potrošniško politiko je njen odnos z drugimi sektorji, predvsem s politiko varstva konkurence. Do 60. let prejšnjega stoletja je prevladovalo prepričanje, da je slednja edina in najučinkovitejša potrošniška politika, s čimer se je zanikala potreba po neodvisni vladni potrošniški politiki. Vendar se je izkazalo, da politika varstva konkurence potrošnikom ne daje vedno najboljšega. Nasprotno, obstajajo vsaj tri pomanjkljivosti njenega delovanja, ki neugodno vplivajo na preglednost trga: naraščajoča raznovrstnost proizvodov povprečnemu potrošniku onemogoča, da bi pridobil popolno informacijo o tržni ponudbi, vse več tehnološko kompleksnega potrošniškega blaga, katerega kakovost lahko oceni le strokovnjak, ter nepopolno, enostransko in pogosto zavajajoče informacije ponudnikov. Čeprav se predvideva, da sta svoboda tekmovanja in svoboda potrošnje dve plati istega kovanca, morata biti med seboj uravnoteženi.

Medsektorska oziroma interdisciplinarna narava potrošniške politike onemogoča njeno popolno ločenost od politik na drugih področjih. Tako je na primer, kadar cilji potrošniške politike niso osredotočeni na neposredne in takojšnje koristi potrošnika, temveč enakovredno upoštevajo cilje dolgoročnega ohranjanja družbene blaginje, ki presegajo trenutne, posamične potrošnikove interese (na primer pravična trgovina, spodbujanje etičnega in ekološkega vlaganja …) in pri katerih gre za zastopanje interesov in pravic prihodnjih rodov. Še težje je razlikovanje, ko poskušamo odgovoriti, ali gre pri ukrepih za trajnostno potrošnjo za okoljske ukrepe ali tiste, ki so vezani na javno blaginjo (na primer uporaba ekološkega gradbenega materiala).

Potrošniško politiko lahko opredelimo različno. Kot neposredno oziroma potrošniško politiko v ožjem smislu lahko razumemo politiko, ki se ukvarja s pravnimi, ekonomskimi in varnostnimi vprašanji, vezanimi na potrošnjo blaga in storitev, vključno z zdravjem in prehrano. Vključuje tudi potrošniške raziskave, informiranje in izobraževanje potrošnikov ter krepitev potrošniških organizacij in podporo skupnim akcijam. S slednjim se nadomešča strukturna šibkost na strani potrošnikov, ki se nanaša na njihovo možnost pridobivanja informacij, možnost organiziranja in zastopanja njihovih interesov – in hkrati ohranja ravnotežje v razmerju do ponudnikov na trgu. Posredne potrošniške politike ali potrošniške politike v širšem smislu pa obsegajo vprašanja interesov potrošnikov na drugih področjih: skrb in varovanje javnih in skupnih, globalnih dobrin (podnebne spremembe, ekosistemi in ohranjanje biotske raznovrstnosti, javne storitve v splošnem interesu). Potrošniška politika, ki je vezana na pravilno delovanje trga, vključuje oblikovanje pravne varnosti, preglednost ter jasno delitev odgovornosti pri zagotavljanju tržnih potrošniških dobrin in storitev – ne glede na to, ali jih zagotavljajo javni ali zasebni dobavitelji – v zadostni količini, želeni kakovosti in po sprejemljivih cenah. V javnem sektorju se potrošniška politika ukvarja z razvojem in nadzorom nad preskrbo z blagom in storitvami na področjih, na katerih obstajajo naravni (ali javni) monopoli.

Varstvo potrošnikov je zajeto v številnih predpisih in je v pristojnosti različnih resorjev, usklajevanje številnih vidikov potrošniških politik in vključevanje potrošniških interesov v te politike pa ostajata eden največjih izzivov za države, ki si prizadevajo razviti vseobsegajočo strategijo potrošniške politike.

Varstvo potrošnikov je nepogrešljivi del ekonomske politike na notranjem trgu, ki jo načrtuje Evropska komisija. Temelji na podmeni, da asimetrija informacij – dejstvo, da ima trgovec o izdelku, ki ga prodaja, več znanja in informacij kakor potrošnik, ki ga kupuje – odpira vrata zlorabam na trgu. Evropska potrošniška zakonodaja je zato pri razvoju tega trga ključna za premoščanje ovir, pripravljajo pa jo različne službe Evropske komisije, med katerimi je najpomembnejši Generalni direktorat za zdravje in varstvo potrošnikov (DG SANCO). Ta daje pobude in predloge za večino zakonskih ukrepov, strategij in programov varstva potrošnikov na ravni Evropske unije. Na drugem mestu je Generalni direktorat za pravosodje (DG Justice), ki se osredotoča na potrošniško pogodbeno pravo in se ne ukvarja s potrošniško politiko. Akcijski program za zdravje potrošnikov je bil sprejet s Sklepom 1350/2007/ES o uvedbi drugega programa ukrepov Skupnosti na področju zdravja (2008-2013)(8), akcijski program za varstvo potrošnikov pa s Sklepom 1926/2006/ES o uvedbi programa ukrepov Skupnosti na področju potrošniške politike (2007–2013)(9). Oba programa sta glavna ukrepa Skupnosti za izvajanje zdravstvene in potrošniške politike na ravni Evropske unije. Finančni okvir akcijskega programa za varstvo potrošnikov 2007–2013 znaša 156,8 milijona evrov. Na podlagi sedemletnega akcijskega programa se po posvetovanju z Odborom Evropske komisije za finančni program varstva potrošnikov, v katerem imajo svoje predstavnike vse države članice, sprejemajo letni programi. Med pomembnejše dolgoročne programske ukrepe spada sofinanciranje vseevropske mreže evropskih potrošniških centrov(10), ki povezuje evropske potrošniške centre držav članic ter Islandije in Norveške. Evropska komisija zagotavlja večji del sredstev za delovanje teh centrov, preostali del pa morajo zagotavljati države članice iz državnih ali lokalnih proračunov. Glavna naloga evropskih potrošniških centrov, ki nimajo enotne institucionalne oblike v vseh državah članicah, je seznanjanje potrošnikov o njihovih pravicah na notranjem trgu in pomoč pri uveljavljanju teh pravic pri reševanju čezmejnih sporov s ponudniki.

Drug pomembnejši ukrep, ki je bil prav tako sprejet za pospeševanje čezmejne trgovine, je vzpostavitev mreže nacionalnih upravnih organov, pristojnih za izvajanje potrošniške zakonodaje. Ta mreža je bila ustanovljena v skladu z Uredbo 2006/2004/ES o sodelovanju med nacionalnimi organi, pristojnimi za varstvo potrošnikov, in predstavlja pravno podlago za upravno sodelovanje izvršilnih organov za varstvo potrošnikov držav članic pri ukrepanju, kadar gre za čezmejne kršitve potrošniške zakonodaje.(11)

Na ravni Evropske unije delujeta še dve evropski potrošniški organizaciji, ki jih v velikem deležu financira Evropska komisija. To sta krovna evropska potrošniška organizacija BEUC(12), ki združuje potrošniške organizacije držav članic, njena glavna naloga pa je lobiranje pri Evropski komisiji za zakonodajo, ki krepi položaj potrošnika na notranjem trgu. Posebno podporo uživa tudi Evropska zveza za usklajevanje zastopanja potrošnikov v standardizaciji ANEC(13), saj je pospeševanje njihove zastopanosti v standardizacijskem procesu na vseh ravneh ena od prednostnih nalog Evropske komisije v zvezi s politiko varstva potrošnikov. Obe organizaciji sta zastopani tudi v Posvetovalni skupini za varstvo potrošnikov pri Evropski komisiji, ki v številnih dokumentih poudarja pomen neodvisnega potrošniškega gibanja, potrošniki pa jim praviloma bolj zaupajo kakor vladnim organizacijam.

Tudi OECD, v katero je Republika Slovenija vstopila s podpisom Sporazuma o članstvu v OECD z dne 1. junija 2010, pripisuje varstvu potrošnikov velik pomen. Osnovna podmena politike varstva potrošnikov, ki jo zasleduje ta organizacija, je da morajo ponudniki v odnosih s potrošniki poslovati v skladu s prakso poštenega poslovanja, trženja in oglaševanja ter izvajati razumne ukrepe za varnost in kakovost blaga in storitev, ki jih tržijo. V okviru OECD delujejo številni odbori, ki se dotikajo specifičnih sektorskih interesov potrošnikov, medtem ko Odbor za potrošniško politiko horizontalno pokriva različna področja varstva potrošnikov. Zato je vključevanje v delo tega odbora za razvoj varstva potrošnikov v prihodnjem obdobju v Republiki Sloveniji prednostne narave. Ta odbor je sprejel tudi vrsto priporočil, ki so bila v pristopnem procesu ključni element ocene pripravljenosti in zmožnosti Republike Slovenije za članstvo v OECD na področju varstva potrošnikov. Ta priporočila, h katerim se je Slovenija tudi zavezala, so:

Priporočila Sveta C(99)184 o smernicah za varstvo potrošnikov pri elektronskem poslovanju;

Priporočila Sveta C(2003)116 o smernicah za varstvo potrošnikov pred nepoštenimi in zavajajočimi čezmejnimi tržnimi praksami;

Priporočila Sveta C(2007)74 o reševanju potrošniških sporov in pravnem varstvu potrošnikov;

Priporočila Sveta C(2006)57 o čezmejnem sodelovanju pri izvrševanju zakonodaje na področju neželene elektronske pošte;

Priporočila Sveta C(77)39 o varstvu potrošnikov na področju potrošniških kreditov;

Priporočilo Sveta C(79)202 o varnosti potrošniških proizvodov;

Priporočilo Sveta C(83)129 o ukrepih za varnost otrok;

Priporočilo Sveta C(82)122 o analizi upravljanja in analizi stroškov in koristi na področju varnosti proizvodov;

Priporočilo Sveta C(89)106 o sistemu notifikacije o ukrepih za varnost potrošnikov;

Priporočilo Sveta C(81)7 o postopkih odpoklica nevarnih proizvodov;

Priporočilo Sveta C(77)139 o vzpostavitvi sistema zbiranja podatkov v zvezi s poškodbami, ki so povezane s potrošniškimi proizvodi.

Varstvo potrošnikov se je v Sloveniji institucionaliziralo znotraj in zunaj državne uprave že pred pristopom Slovenije Evropski uniji. V državni upravi je bila institucionalna osnova vzpostavljena z ustanovitvijo Urada RS za varstvo potrošnikov, ki je začel delovati leta 1996 kot organ v sestavi tedanjega Ministrstva za ekonomske odnose in razvoj. Vzrok za ustanovitev so bile potrebe po institucionalnem prilagajanju Slovenije Evropski uniji v zvezi z varstvom potrošnikov. Slovenija za to področje v državni upravi ni imela organa, ki bi bil primerljiv s strukturami, kakršne so tedanje države članic Evropske unije za varstvo potrošnikov vzpostavile že v šestdesetih in sedemdesetih letih prejšnjega stoletja. Po reorganizaciji državne uprave leta 2001 je urad postal organ v sestavi Ministrstva za gospodarstvo. Leta 2003 je potekala obsežna reorganizacija organov v sestavi ministrstev. Sprejeta je bila Uredba o organih v sestavi ministrstev(14), na podlagi katere so bili številni tovrstni organi zaradi potrebe po večji učinkovitosti državne uprave ukinjeni. Glede urada so se za povečanje učinkovitosti upravne strukture za varstvo potrošnikov takrat preučevale različne možnosti – od preoblikovanja v samostojno agencijo, njegovega združevanja z drugimi sorodnimi organi, umestitve urada kot organa v sestavi v drugo ministrstvo do ukinitve statusa organa v sestavi in prenosa njegovih nalog na Ministrstvo za gospodarstvo. Kljub številnim predlogom za statusno preoblikovanje je prevladala odločitev, da se urad ohrani v nespremenjeni obliki. V letih, ki so sledila, se je pri opravljanju nalog povečevala njegova odvisnost od resornega ministrstva, ki je opravljalo vedno več nalog varstva potrošnikov, zato se je združevanje človeških in finančnih virov urada in ožjega ministrstva, še posebno z gospodarsko krizo, pokazalo kot priložnost za vzpostavitev nove, enotne in učinkovite strukture za varstvo potrošnikov. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu potrošnikov(15) (ZVPot-E) je bil urad ukinjen, njegove naloge pa so se v skladu z navedenim zakonom in z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o potrošniških kreditih(16) (ZPotK-1A) v celoti prenesle na Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo.

Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, kot nosilni organ za varstvo potrošnikov opravlja v državni upravi in na mednarodni ravni vse ključne naloge na tem področju, in sicer:

načrtuje, organizira, izvaja, spremlja in vrednoti politike varstva potrošnikov ter skupaj z drugimi državami članicami v Svetu EU oblikuje zakonodajo in politiko, ki se po predpisanih postopkih uveljavlja v državah članicah in tako tudi v Sloveniji,

opravlja strokovne in upravne naloge, ki se nanašajo na pripravo in izvajanje politike in programov varstva potrošnikov,

zagotavlja javno službo svetovanja potrošnikom,

skrbi za zagotavljanje pravic in interesov potrošnikov na področju poštnih storitev, ki veljajo za storitve splošnega pomena, in za zagotavljanje univerzalne storitve, ki vključuje najmanjši nabor storitev določene kakovosti, ki je dostopen vsem potrošnikom in drugim končnim uporabnikom po dostopni ceni na celotnem ozemlju Republike Slovenije ne glede na njihovo geografsko lego,

opravlja naloge na normativnem področju, ki se nanašajo na prenos večine evropskih potrošniških direktiv in uredb v pravni red Slovenije,

zagotavlja spremljanje in usklajevanje predpisov, ki jih pripravljajo druga ministrstva na področjih, povezanih z varstvom potrošnikov,

spodbuja razvoj in delovanje nevladnih potrošniških organizacij,

s koncesijami ali javnimi razpisi zagotavlja sofinanciranje javnih služb, ki jih izvajajo nevladne potrošniške organizacije, za svetovanje, obveščanje in izobraževanje potrošnikov ter primerjalno testiranje blaga in storitev,

dodeljuje dovoljenja za opravljanje storitev potrošniškega kreditiranja podjetjem nebančnega sektorja,

sodeluje v stalni medresorski delovni skupini za podporo skrbniku osrednje spletne strani Republike Slovenije za finančno izobraževanje in drugih nalogah uresničevanja Nacionalnega programa finančnega izobraževanja (NPFI),

zagotavlja strokovno in upravno sodelovanje v delovnih telesih Sveta Evropske unije pri sprejemanju evropske potrošniške zakonodaje,

sodeluje v odborih Evropske komisije za izvajanje potrošniške evropske zakonodaje,

sodeluje v Odboru Evropske komisije za oblikovanje politik varstva potrošnikov,

ima vlogo povezovalnega organa na ravni države za izvajanje Uredbe 2006/2004/ES o sodelovanju med nacionalnimi organi, odgovornimi za izvrševanje zakonodaje o varstvu potrošnikov,

sodeluje v Odboru za politiko varstva potrošnikov pri Organizaciji za ekonomsko sodelovanje in razvoj (OECD).

V sestavi ministrstva, pristojnega za gospodarstvo, deluje tudi Tržni inšpektorat RS, ki je pooblaščen za splošni nadzor nad izvajanjem predpisov o varstvu potrošnikov.

Glede na izrazito prepletenost in interdisciplinarnost varstva potrošnikov so razen redkih izjem vključena v pripravo in izvajanje politik, ki krepijo pravice in interese potrošnikov, tudi druga ministrstva. Sodelovanje z ministrstvom, pristojnim za gospodarski razvoj in tehnologijo, obsega posvetovanje in usklajevanje pri pripravi področnih zakonov in podzakonskih predpisov, pa tudi pri načrtovanju področnih in državnih razvojnih strategij in programov.

Ministrstvo za finance je na normativnem področju pristojno za oblikovanje številnih zakonov in podzakonskih predpisov, ki urejajo finančne storitve in vplivajo na položaj in interese potrošnikov pri nakupu različnih finančnih produktov (potrošniški krediti, zavarovanja, vrednostni papirji, naložbe itd.) na trgu, je pa tudi predlagatelj Nacionalnega programa za finančno izobraževanje (NPFI), katerega ciljna skupina niso izključno potrošniki in skrbnik osrednje spletne strani za finančno izobraževanje. Ministrstvo, pristojno za finance v sodelovanju z drugimi ministrstvi enkrat letno poroča Vladi Republike Slovenije o izvedenih ukrepih za uresničevanje ciljev iz NPFI.

Ministrstvo za izobraževanje, znanost, kulturo in šport ima ključno vlogo pri razvijanju funkcionalne sposobnosti in potrošniške pismenosti vseh skupin prebivalstva. Tako je pristojno za vključevanje potrošniških vsebin v osnovnem izobraževanju v zadnji triadi (vzgoja za medije, državljanska in okoljska vzgoja, podjetništvo itd.), v srednjem izobraževanju pri obveznih izbirnih vsebinah (vpliv sodobnega porabništva in oglaševanja na družbo in okolje, ekonomske vsebine), pa tudi za izobraževanje odraslih (programi vseživljenjskega učenja in izobraževanja učiteljev). Ministrstvo ima tudi ključno vlogo pri zagotavljanju pravic in varstvu interesov potrošnikov na področju elektronskih komunikacij. Zaradi pospešene liberalizacije trgov elektronskih komunikacij je v ospredju njegova skrb za zagotavljanje univerzalne storitve, ki vključuje najmanjši nabor storitev določene kakovosti, ki je dostopen vsem potrošnikom in drugim končnim uporabnikom po dostopni ceni na celotnem ozemlju Republike Slovenije ne glede na njihovo geografsko lego.

Ministrstvo za kmetijstvo in okolje je z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državni upravi (ZDU-1E)(17) prevzelo odgovornost za varnost hrane (razen prehranskih dopolnil, živil za posebne prehranske oziroma zdravstvene namene, materialov, ki prihajajo v stik z živili in varnosti živil oziroma hrane v gostinski dejavnosti, institucionalnih obratih prehrane in obratih za prehrano na delu) in kakovost hrane. S tem v zvezi opravlja ključne naloge na normativnem področju, ima pa tudi nadzorno funkcijo, saj v njegovem okviru delujejo inšpekcijske službe, pristojne za nadzor nad živili ne-živalskega in živalskega izvora (Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, hrano in okolje ter Veterinarska uprava RS). Ministrstvo za kmetijstvo in okolje je tudi glavni nosilec razvojnih strategij in programov, katerih cilj je zagotavljanje pravic potrošnikov do varne hrane, do obveščenosti o tveganju in izbire na trgu (krepitev ocenjevanja tveganja za zdravje potrošnikov, obvladovanje dejavnikov tveganja v živilski verigi, pravočasno in pravilno obveščanje o tveganju ter upravljanje s tveganji, oblikovanje shem kakovosti živil itd.). Na področju okolja ima Ministrstvo, pristojno za kmetijstvo in okolje ključno vlogo pri oblikovanju predpisov, strategij in programov, katerih cilj je razvijanje trajnostno naravnane družbe (spodbujanje trajnostne potrošnje, varčna raba energije, podeljevanje certifikatov za znake za okolje in sisteme ravnanja z okoljem, zmanjševanje porabe in bolj učinkovito rabo naravnih virov itd.).

Ministrstvo za zdravje ima krovno vlogo pri zagotavljanju varovanja javnega zdravja. Z vidika potrošnikove varnosti je v ospredju zlasti skrb za zagotavljanje zdravstvene ustreznosti pitne vode in kopalnih voda, kemikalij, kozmetičnih in biocidnih proizvodov in igrač ter prehranskih dopolnil, živil za posebne prehranske oziroma zdravstvene namene, materialov, ki prihajajo v stik z živili, ter varnosti in prehranske vrednosti živil oziroma hrane v gostinski dejavnosti, institucionalnih obratih prehrane in obratih za prehrano na delu. Opravlja pa tudi naloge zdravstvenega varstva, zdravstvenega zavarovanja, zdravstvene dejavnosti, varnosti zdravil in medicinskih pripomočkov ter varstva pred sevanjem. Na naštetih področjih opravlja vse normativne naloge, ima pa tudi nadzorno funkcijo (izvajata jo Urad RS za kemikalije in Zdravstveni inšpektorat RS), razen nadzora nad varnostjo zdravil, ki ga zagotavlja neodvisna Agencija RS za zdravila. Z vidika varstva pravic in ekonomskih interesov potrošnikov je ključna vloga Ministrstva za zdravje pri zagotavljanju pacientovih pravic.

Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, je odgovorno za zagotavljanje standardov in pravic potrošnikov, ki nastopajo v vlogi potnikov v prometu, pri čemer potniški prevoz velja za storitev splošnega interesa. Pristojno je tudi za pripravo predpisov, ki urejajo pravice potnikov v cestnem (avtobusni notranji in mednarodni promet ter mestni avtobusni promet), železniškem, letalskem in pomorskem prometu, pri čemer gre za pravice, ki skladno s predpisi (uredbami), sprejetimi na ravni Evropske unije, in z mednarodnimi pogodbami veljajo enotno po vseh državah članicah. Pri pripravi predpisov na področju pomorskega prometa in plovbe po celinskih vodah v okviru svojih pristojnosti sodeluje tudi Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo. V pristojnost Ministrstva za infrastrukturo in prostor sodi tudi varstvo potrošnikov na stanovanjskem področju (stanovanjsko upravljanje, pravna razmerja med prodajalcem – investitorjem in potrošnikom – kupcem stanovanja ter nepremičninsko posredovanje).

Temeljni pogoj učinkovitega varstva potrošnikov je pravilno in hitro izvajanje ukrepov, ki so določeni v zakonskih in podzakonskih predpisih, z inšpekcijskimi službami in drugimi nadzornimi organi, saj mora biti potrošnikom omogočeno, da svoje pravice dejansko uveljavijo. Razvoj notranjega trga zahteva za pravilno delovanje tudi institucionalno sodelovanje državnih organov za varstvo potrošnikov pri prisilnih ukrepih, kadar gre za čezmejne kršitve potrošniške zakonodaje, ne glede na to, ali predpisi urejajo pravice in ekonomske interese potrošnikov ali varnost izdelkov.

V Sloveniji nadzorujejo izvajanje zakonov in podzakonskih predpisov, ki urejajo varstvo potrošnikov in varnost proizvodov, naslednji inšpektorati, neodvisne agencije in druge institucije:

Tržni inšpektorat RS – TIRS (generalni nadzor nad uresničevanjem določb, ki vključujejo pravice in ekonomske interese potrošnikov, zaobsežene v vrsti zakonov in drugih predpisov, pa tudi nad skladnostjo neživilskih proizvodov z varnostnimi zahtevami, točka za stike na ravni države za sistem hitre izmenjave podatkov o izvedenih in nameravanih ukrepih pristojnih organov v zvezi z nevarnimi proizvodi v Evropski uniji – RAPEX)(18),

Zdravstveni inšpektorat RS – ZIRS (nadzor zdravstvene ustreznosti pitne vode, kopalnih voda, živil (prehranska dopolnila, živila za posebne prehranske namene, varnost in prehranska vrednost živil v gostinski dejavnosti, institucionalnih obratih prehrane in obratih za prehrano na delu), izdelkov in snovi, ki prihajajo v stik z živili, kozmetičnih proizvodov in igrač, splošne varnosti proizvodov, minimalnih sanitarno zdravstvenih pogojev v določenih objektih, kontaktna točka za sistem hitre izmenjave podatkov o izvedenih in nameravanih ukrepih pristojnih organov v zvezi z nevarnimi proizvodi v Evropski uniji – RAPEX, in kontaktna točka za sistem hitrega obveščanja za živila in krmo – RASFF),

Veterinarska uprava RS – VURS (priprava predpisov, upravljanje tveganja in uradni nadzor nad živili živalskega izvora, krmo, zdravjem in dobrim počutjem živali, koordinator za pripravo in poročanje v okviru večletnega nacionalnega načrta uradnega nadzora (MANCP), koordinator organov na področju varne hrane za izvedbo notranjih presoj, kontaktna točka za sodelovanje s Komisijo na področju spremljanja zoonoz in kontaktna točka za sistem hitre izmenjave podatkov o ne varnih živilih in krmi (RASFF)),

Inšpektorat RS za kmetijstvo, gozdarstvo, hrano in okolje – IRSKGHO (splošen nadzor varnosti in kakovosti vse hrane, razen živil živalskega izvora ter varnosti živil v pristojnosti ZIRS), nacionalna kontaktna točka za sistem hitre izmenjave podatkov o nevarnih živilih in krmi, in za obveščanje o nameravanih ukrepih pristojnih organov v zvezi s hrano in krmo – RASFF)(19),

Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor (izvaja med drugim naloge nadzora nad stanovanjskimi zadevami, graditvijo objektov, železniškim in cestnim prometom ter na področju žičniških naprav in varnosti na smučiščih),

Inšpektorat RS za elektronske komunikacije in elektronsko podpisovanje (delno zagotavlja tudi nadzor nad izvrševanjem zakonov in podzakonskih predpisov s področja elektronskih komunikacij, elektronskega poslovanja in elektronskega podpisovanja),

Urad RS za kemikalije – URSK (nadzor nad varnostjo kemikalij in biocidnih proizvodov),

Agencija za zavarovalni nadzor (nadzor nad zavarovalnicami, zavarovalno zastopniškimi in zavarovalno posredniškimi družbami, zavarovalnimi zastopniki in zavarovalnimi posredniki ter nadzor nad pravnimi osebami, povezanimi z zavarovalnicami),

Agencija za trg vrednostnih papirjev (nadzor nad trgom vrednostnih papirjev),

Banka Slovenije,

Agencija RS za zdravila in medicinske pripomočke,

Agencija za pošto in elektronske komunikacije RS,

Javna agencija RS za energijo.

Globalno trgovanje s proizvodi in storitvami je povečalo potrebo po zastopanosti potrošnikov pri standardizaciji na vseh ravneh, državni, evropski in svetovni. Na državni ravni so slovenski potrošniki zastopani v Slovenskem inštitutu za standardizacijo, na katerega je Slovenija kot njegova ustanoviteljica prenesla pravico do zastopanja svojih interesov v evropskih in drugih mednarodnih organizacijah za standardizacijo. V SIST je bil ustanovljen Odbor za vključevanje potrošnikov pri pripravi standardov in redna udeleženka je Zveza potrošnikov Slovenije. Ključne naloge odbora so priprava državnih stališč za posamezne standarde z vidika varstva potrošnikov in vpliv na glasovanje, prenos teh stališč na mednarodno (ISO/COPOLCO) oziroma raven Evropske unije (ANEC) in obratno ter usposabljanje potrošnikov za sodelovanje pri pripravi državnih, evropskih in mednarodnih standardov (seminarje organizira SIST). Tudi na ravni Evropske unije slovenske potrošnike v Evropski zvezi za usklajevanje zastopanja potrošnikov v standardizaciji (ANEC) predstavlja Zveza potrošnikov Slovenije.

Sodelovanje potrošnikov v SIST se osredotoča na teme, ki se nanašajo na njihove interese. Med njimi prednjačijo varnost hrane, storitve (finančne, turizem, zdravstvena informatika, varnost pitne vode), varnost neživilskih potrošniških proizvodov (otroška oprema, gospodinjski aparati, kozmetika, električna vozila), pametna omrežja, proizvodi in storitve za starejše osebe in osebe z invalidnostjo, inovativna področja (nanotehnologija), promet (varni sistemi vodenja cestnega prometa), varnost pred ognjem, grafični simboli (ISO 7001, ISO 7010) in družbena odgovornost.

Nevladni sektor varstva potrošnikov se je v Sloveniji razvil že v zgodnjih devetdesetih letih prejšnjega stoletja, še preden se je to varstvo institucionaliziralo v državni upravi. Že leta 1990 je bilo ustanovljeno društvo Zveza potrošnikov Slovenije (ZPS), leta 1993 pa Mednarodni inštitut za potrošniške raziskave. Država je nevladnim potrošniškim organizacijam priznala poseben pomen s prvim nacionalnim programom varstva potrošnikov in ZVPot iz leta 1998, v katerem je opredelila pojem nevladne potrošniške organizacije ter jih jasno razmejila od drugih nevladnih in neprofitnih organizacij, od katerih se razlikujejo predvsem po zavezujoči neodvisnosti od ponudnikov blaga in storitev. Prepoved pridobivanja sredstev od ponudnikov blaga in storitev, pa tudi političnih strank utemeljuje njihovo upravičenost do državne materialne podpore, kar velja zlasti za organizacije, ki so dejavne v evropskih in drugih mednarodnih institucijah ter se dejavno vključujejo v oblikovanje potrošniške politike in zakonodaje. Zdaj je registriranih sedem potrošniških organizacij, med katerimi je v javnosti najvidnejša in najbolj profilirana ZPS, ki je povezana z Mednarodnim inštitutom za potrošniške raziskave (MIPOR), izdajateljem potrošniške revije VIP. ZPS je edina nevladna potrošniška organizacija, ki deluje na državni ravni, zastopa pa tudi interese slovenskih potrošnikov na ravni Evropske unije. Hkrati je gostiteljica Evropskega potrošniškega centra, ki je bil ustanovljen leta 2006.

V skladu z ZVPot nevladne potrošniške organizacije lahko opravljajo tudi javne službe svetovanja in obveščanja potrošnikov ter primerjalnega testiranja proizvodov in storitev na podlagi koncesije ali javnih razpisov. Izjemoma opravljajo te javne službe tudi druge nevladne organizacije, če izpolnjujejo pogoja neodvisnosti in neprofitnosti.

V Sloveniji je varstvo potrošnikov zajeto v številnih predpisih. Temeljni predpis s tega področja je Zakon o varstvu potrošnikov (ZVPot; Uradni list RS, št. 98/04 – uradno prečiščeno besedilo, 46/06 – odl. US, 126/07, 86/09 in 78/11), od drugih predpisov pa so najpomembnejši v nadaljevanju našteti.

Neposredno se na varstvo potrošnikov nanašajo:

Obligacijski zakonik (OZ; Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo)

Zakon o varstvu potrošnikov pred nepoštenimi poslovnimi praksami (ZVPNPP; Uradni list RS, št. 53/07)

Zakon o potrošniških kreditih (ZPotK-1; Uradni list RS, št. 59/10 in 77/11)

Zakon o splošni varnosti proizvodov (ZSVP-1; Uradni list RS, št. 101/03)

Stvarnopravni zakonik (SPZ; Uradni list RS, št. 87/02)