Odločba o razveljavitvi drugega, tretjega in četrtega odstavka 143. člena Zakona za uravnoteženje financ in o ugotovitvi, da so bili drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ v delih, ki so se nanašali na upravičence do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, v neskladju z Ustavo

892. Odločba o razveljavitvi drugega, tretjega in četrtega odstavka 143. člena Zakona za uravnoteženje financ in o ugotovitvi, da so bili drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ v delih, ki so se nanašali na upravičence do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, v neskladju z Ustavo

Številka: U-I-186/12-34

Datum: 14. 3. 2013

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Varuhinje človekovih pravic, na seji 14. marca 2013

Drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12 in 105/12) se razveljavijo.

Drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena Zakona za uravnoteženje javnih financ (Uradni list RS, št. 40/12) so bili v delih, ki so se nanašali na upravičence do dela pokojnine za upoštevanje obdobij pokojninske dobe do 31. 3. 1992 pri nosilcih zavarovanja v drugih republikah nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, v neskladju z Ustavo.

Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije mora vsem uživalcem pokojnin, ki jim je bila pokojnina odmerjena na podlagi predpisov iz 1. in 2. točke izreka te odločbe, brez odlašanja izdati nove odločbe.

Varuhinja človekovih pravic navaja, da izpodbija 143. člen Zakona za uravnoteženje javnih financ (v nadaljevanju ZUJF). Zatrjuje, da je v neskladju z 2., 3., 14., 25., 34., 50., 82., 89., 90. in 158. členom Ustave, da izpodbijana določba krši zaveze, ki jih je Republika Slovenija sprejela s Temeljno ustavno listino o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I – v nadaljevanju TUL), Ustavnim zakonom za izvedbo Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91-I – v nadaljevanju UZITUL), Sporazumom o vprašanjih nasledstva (Zakon o ratifikaciji Sporazuma o vprašanjih nasledstva, Uradni list RS, št. 71/02, MP, št. 20/02 – v nadaljevanju MSVN) in z dvostranskimi sporazumi, sprejetimi na njegovi podlagi. Pri tem posebej omenja 14. in 18. člen UZITUL. V uvodu zahteve prikazuje posebnosti razvoja slovenskega pokojninskega sistema in temeljne značilnosti dosedanje ustavnosodne presoje ter opozarja na pomen minimalnih evropskih standardov varstva pravic, ki izhajajo iz sodb Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v primerih množičnih kršitev človekovih pravic, ter s sklicevanjem na odločitve ESČP tudi na pomen pravne varnosti.

Izpodbijane določbe naj bi tistim, na katere se nanašajo, kršile pravico do dostojanstva iz 34. člena Ustave. Predlagateljica to trditev utemeljuje predvsem z navedbo o njihovem velikem razočaranju in užaljenosti ter prizadetosti njihovega ponosa in dostojanstva zaradi načina posega v njihovo pokojnino z obrazložitvijo, da njihove materialne pravice ne izhajajo iz plačevanja prispevkov. Zatrjuje tudi, da je z znižanjem pokojnin prišlo do protiustavnega posega v pravico do socialne varnosti prizadetih upokojencev ter do prekomernega posega v njihovo pravico do pokojnine iz 50. člena Ustave in pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Predlagateljica meni, da legitimni cilj, ki ga navaja zakonodajalec (varčevanje v pogojih ekonomske krize), ni resničen. Vrsta okoliščin naj bi kazala na to, da naj bi bil cilj izpodbijane ureditve predvsem zmanjšanje pravic določenim skupinam upokojencev (prevrednotenje narodnoosvobodilnega boja – v nadaljevanju NOB – njegovega prispevka k razvoju in osamosvojitvi Slovenije ter znižanje pokojnin veteranom NOB). Nepravično in nesorazmerno naj bi bilo, da mora breme znižanja, ki predstavlja manj kot 1 odstotek vrednosti vseh pokojnin, nositi manj kot 5 odstotkov vseh upokojencev, prizadetim pa se na podlagi izpodbijane določbe poleg tega pokojnine občutno (tudi do ene četrtine) znižujejo.

Predlagateljica neskladje s 14. členom Ustave utemeljuje z navedbami, da izpodbijana ureditev neenako obravnava prizadete uživalce pokojnin v primerjavi s tistimi, ki prejemajo pokojnino po splošnih predpisih. Prizadeti uživalci pokojnin naj bi bili nesorazmerno obremenjeni glede na majhnost njihove skupine (manj kot dvajsetina vseh upokojencev) in relativno visoko znižanje (tudi do ene četrtine) pokojnin ter dejstvo, da državni proračun zagotavlja sredstva za vse pokojnine in ne le za njihove pokojnine. Nadalje opozarja na nesorazmernost obremenitve, izhajajoč iz istih predpostavk, tudi v razmerju do zmanjšanja plač zaposlenim v javnem sektorju in državnim funkcionarjem, ki se jim plače zaradi varčevanja na podlagi ZUJF znižujejo v manjšem deležu, kot to velja za pokojnine 26.000 prizadetih. Neenakost utemeljuje tudi z različno obravnavo znotraj skupine upokojencev, katerih pokojnine se plačujejo iz državnega proračuna na podlagi prvega odstavka 232. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1), saj naj se skupinam upokojencev, določenim v petem odstavku 143. člena ZUJF, pokojnine na podlagi izpodbijane ureditve ne bi znižale. Opozarja na neenako obravnavo vojnih veteranov in na posebno varstvo, ki je njim in žrtvam vojnega nasilja zagotovljeno po tretjem odstavku 50. člena Ustave. Poleg tega opozarja na različnost položajev med posameznimi skupinami prizadetih uživalcev pokojnin. V zvezi s tem izpostavlja dejstvo prisilnega upokojevanja v preteklosti, dejstvo, da rehabilitirani politični zaporniki v času neutemeljenega odvzema prostosti niso plačevali prispevkov, ker jim je to onemogočila država, dejstvo, da so prizadete skupine uživalcev pokojnin, ki so del delovne dobe delali v drugih republikah nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije (v nadaljevanju SFRJ) oziroma v delovnih organizacijah s sedežem zunaj Republike Slovenije, plačevale prispevke, in dejstvo plačevanja višjih prispevkov v primerih, ko se je zaradi težjega in nevarnejšega dela pokojninska doba štela s povečanjem. Predlagateljica meni, da ni upravičene podlage za razlikovanje med pokojninami različnih skupin upokojencev glede na to, ali in v kakšni meri proračun prispeva k izplačevanju njihovih pokojnin. Ker naj bi šlo večinoma za starejše ljudi, naj bi nesorazmerna obremenitev prizadetih skupin pri premagovanju ekonomske krize v primerjavi z drugimi upokojenci in z zaposlenimi prerastla v diskriminacijo na podlagi starosti (prvi odstavek 14. člena Ustave).

Glede neskladja z načelom zaupanja v pravo in pričakovanih pravic iz 2. člena Ustave predlagateljica navaja, da se učinki 143. člena ZUJF v nekaterih primerih zelo približujejo učinkovanju predpisov, ki veljajo za nazaj. Opozarja na številne primere in razloge, zaradi katerih je prišlo do upokojevanja pod posebnimi pogoji. Izpostavlja na primer vojaške zavarovance, vojne veterane, uživalce administrativnih pokojnin, žrtve vojnega nasilja in politične zapornike.

Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru očitek o kršitvi človekovega dostojanstva zavrača z navedbo, da je različno gledanje na vprašanje, ali se lahko poseže v del pokojnin, ki niso rezultat vplačanih prispevkov, legitimno, vendar ne more biti podlaga za utemeljevanje zatrjevanega neskladja. Državni zbor kot neutemeljene opredeljuje tudi očitke predlagateljice glede kršitve pravice do socialne varnosti in pravice do pokojnine. Pojasnjuje, da je bil cilj zakonskih sprememb varčevanje, dvom predlagateljice o drugačnih, prikritih ciljih pa naj bi bil zavrnjen na seji matičnega delovnega telesa. V zvezi z očitkom o neskladju z načelom enakosti pred zakonom navaja, da v nobenem primeru, ki ga izpostavlja predlagateljica, ne gre za primerljive položaje, in ponovno poudarja, da je bilo temeljno izhodišče, da gre pri pokojninah prizadetih upokojencev za pokojnine, ki deloma ali v celoti ne temeljijo na plačanih prispevkih. V zvezi z zatrjevanim neskladjem s prvim odstavkom 14. člena Ustave pa navaja, da gre pri upokojencih (praviloma) za starejše osebe, pri čemer je prav zaradi narave stvari same tak poseg povezan z okoliščino starosti. Navaja še, da v tem delu predlagateljica niti ne navaja višine zmanjšanja pokojnin oziroma višine pokojnin teh upokojencev pred uveljavitvijo 143. člen ZUJF, da bi se Državni zbor do tega lahko konkretneje opredelil. Glede kršitve TUL oziroma 18. člena UZITUL navaja, da je ta določba del osamosvojitvene zakonodaje, vendar ne pomeni, da so kategorije upokojencev, na katere se nanaša, popolnoma izvzete iz morebitnega znižanja pokojninskih prejemkov. Državni zbor zavrača tudi očitke o retroaktivnem učinkovanju izpodbijane določbe, saj ta učinkuje le za naprej. Hkrati navaja, da se do navedb predlagateljice glede posega v pričakovane pravice ne more opredeliti, ker svojih trditev ni podkrepila s konkretnimi podatki.

Mnenje je Ustavnemu sodišču poslala tudi Vlada Republike Slovenije. Navaja, da so cilji ZUJF zagotoviti dolgoročno vzdržne javne finance in uravnotežen proračun, nadgraditi sistem upravljanja javnih financ, makroekonomska stabilnost, trajen in stabilen narodnogospodarski razvoj, ob sočasni zagotovitvi enakopravnega socialnega položaja upravičencev do posameznih vrst transferjev, za katera sredstva prispeva državni proračun bodisi delno bodisi v celoti. Z varčevalnimi ukrepi naj bi zakonodajalec skušal enakomerno poseči v vse družbene skupine (javni uslužbenci, družine, mladi idr.) ter pravično razdeliti breme težkih razmer, ki jih prinaša gospodarsko-finančna kriza. Vlada navaja, da na pokojninskem področju z ukrepom zamrznitve pokojnin in prilagoditve izplačila letnega dodatka finančno breme nosijo vsi upokojenci. Znotraj skupine upokojencev naj bi iz nadaljnjih varčevalnih ukrepov izvzeli uživalce, katerih pokojnina je bila pridobljena z vplačanimi prispevki iz naslova dela, in uživalce, pri katerih pokojnine znašajo do 622 evrov. Vlada navaja, da gre pri pravicah iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 za pokojnine, ki so jih upravičenci pridobili pod ugodnejšimi pogoji ali z ugodnejšo odmero, kot to določa ZPIZ-1, oziroma za primere, ko so bili prispevki zanje na podlagi prejšnjih predpisov o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ali na podlagi vplačil prispevkov za te pokojnine vplačani v sklade drugih republik nekdanje SFRJ ali v posebni vojaški sklad namesto v slovenski republiški sklad. Vlada meni, da se je s posameznimi ukrepi sorazmerno poseglo v višino posameznih sredstev, ki jih Republika Slovenija zagotavlja za izplačevanje pokojnin. Breme prihranka naj bi se porazdelilo tudi znotraj posameznih skupin upravičencev iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 na način, da bi se v sorazmerju znižal dodatek iz državnega proračuna glede na celotno upravičenčevo pokojnino, ob tem pa naj znižanje ne bi prizadelo tistih, katerih pokojnine so nižje od 622 evrov. Vlada pojasnjuje, da je zakonodajalec posamezne skupine prejemnikov pravic iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 izvzel glede na dva kriterija, in sicer (1) socialno najbolj ranljive skupine in (2) skupine, za katere bi bilo glede na način pridobitve pravice znižanje nesorazmerno (npr. pripadnike Teritorialne obrambe Republike Slovenije, ki bi bili zaradi štirinajstdnevne obrambe nesorazmerno prikrajšani pri pokojnini), oziroma skupine, pri katerih poseg v pokojnine ne bi pomenil nikakršnega finančnega učinka (tri žrtve vojnega nasilja). Vlada v zvezi z navedbami predlagateljice, da so bile z izpodbijanimi ukrepi prizadete zgolj izbrane skupine »kaznovanih« skupin upokojencev, navaja, da so bile prikrajšanja deležne vse družbene skupine, da je bilo ključno vodilo pri pripravi ukrepov, da se ne prizadenejo najrevnejše skupine prebivalstva, nikakor pa naj ne bi bil namen ZUJF osredotočanje na »kaznovanje« posameznih izbranih kategorij.

Vlada navaja, da se pokojnine iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 kljub sistemski ureditvi v ZPIZ-1 od pokojnin iz splošnega sistema razlikujejo po svoji pravni naravi, namenu, obliki in viru, ki zagotavlja te pravice. V ZPIZ-1 naj bi bile umeščene zato, ker so v večini primerov »neločljivo« povezane s pravico do pokojnine iz splošnega sistema. Zatrjuje, da za pravice iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 nikoli niso bili plačani prispevki, ampak so bile pravice podeljene posameznikom kot ugodnost zaradi posebnih »osebnih« okoliščin v aktivnem obdobju (npr. udeležba v NOB, status političnega zapornika, administrativna upokojitev sodnikov). Te pravice naj bi bile sicer po svojem namenu primerljive z drugimi pravicami, za plačilo katerih sredstva zagotavlja državni proračun (npr. transferji posameznikom in gospodinjstvom). Po oceni Vlade 143. člen ZUJF ne pomeni nedopustnega posega v pridobljene pravice, saj prvi odstavek 232. člena ZPIZ-1 ne ureja pridobitve in odmere pravic, temveč samo zagotavljanje sredstev za izplačevanje teh pravic. Pogoje za pridobitev teh pravic naj bi opredeljevali drugi predpisi, v katere ZUJF ne posega. Navaja tudi, da so bili nekateri od teh predpisov uveljavljeni v drugačnih družbenoekonomskih okoliščinah z namenom privilegiranja določenih družbenih skupin in so imeli tudi določeno časovno veljavo. Poleg tega naj bi se te pravice kljub dejstvu, da naj v določenih primerih zanje ne bi bili plačani prispevki, podeljevale za nedoločen čas. Ker naj torej ZUJF z uskladitvijo ne bi spremenil niti »pričakovanih« pravic, niti posameznih »elementov« pričakovanih pravic in ker naj bi tudi v prihodnje ostali v veljavi tako posebni predpisi kot zakonsko določeni ugodnejši pogoji za upokojitev oziroma ugodnejša odmera pokojnine, naj ne bi bilo mogoče govoriti o tem, da je ZUJF posegel v »pričakovane« kot tudi ne v »pridobljene« pravice.

V zvezi z očitkoma neskladja z načelom socialne države in načelom enakosti Vlada navaja, da smisel varčevalnih ukrepov ni enakomerna medgeneracijska razdelitev finančnih bremen, temveč delitev bremena med generacijami, ki bo pravična glede na dane in pričakovane (napovedane) makroekonomske razmere, saj je treba upoštevati, da imajo aktivne generacije zaradi kombinacije pravic iz različnih naslovov drugačno socialno varnost kot upokojenci. Prav (finančna) pravičnost naj bi bila torej tista, ki je v pokojninskem sistemu glede na vir financiranja med splošnimi pravicami in pravicami iz prvega odstavka 232. člena ZPIZ-1 vprašljiva. Glede neskladja s pravico do socialne varnosti Vlada pojasnjuje, da je bil namen varčevalnih ukrepov tudi varovanje ustavno varovane kategorije »pravice do pokojnine«, saj bi bilo sicer lahko ogroženo zagotavljanje sredstev v državnem proračunu za izplačevanje vseh pokojnin, torej tudi tistih, ki so v celoti odmerjene na podlagi splošnih predpisov, oziroma tistih, ki so za pokojnino svoje celotno aktivno obdobje plačevali prispevke v slovenski pokojninski sklad. Vlada meni, da je treba upoštevati tudi, da gre za ukrep začasne narave, kar naj bi izhajalo iz umestitve izpodbijane določbe v IV. del zakona, kjer so opredeljeni začasni ukrepi. Vlada nasprotuje tudi navedbam predlagateljice o tem, da država z varčevalnimi ukrepi ne spoštuje človekovega dostojanstva. Meni, da je razumevanje varčevalnih ukrepov v tej smeri ne le nesmiselno, temveč tudi zaskrbljujoče, saj zaradi nerazumevanja širi nestrpnost. Navaja, da država s temi ukrepi le izpolnjuje svojo ustavno določeno nalogo iz 50. člena Ustave, ki je v tem, da ureja sisteme socialnih zavarovanj in skrbi za njihovo delovanje.

Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade poslalo predlagateljici, da se o njiju izjavi. Predlagateljica v celoti vztraja pri zahtevi. V zvezi z mnenjem Vlade pa navaja, da ne oporeka ciljem sprejemanja ZUJF, ponovno pa poudarja, da so izpodbijani ukrepi diskriminacijsko in nesorazmerno prizadeli le del uživalcev pokojnin, ki jih Republika Slovenija zagotavlja tudi iz državnega proračuna.

Ustavno sodišče je za nekatere podatke in pojasnila zaprosilo Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod). Ta je posredoval odgovor in dokumentacijo v zvezi s postavljenimi vprašanji. Odgovor Zavoda je Ustavno sodišče poslalo v odgovor predlagateljici in Državnemu zboru, ki se o njem nista izjavila.

Predlagateljica izpodbija drugi, tretji in četrti odstavek 143. člena ZUJF. Navedeni odstavki 143. člena določajo:

»(2) Ne glede na prejšnji odstavek se pokojnine, za katerih izplačilo zagotavlja Republika Slovenija sredstva iz državnega proračuna, v skladu s prvim odstavkom 232. členom ZPIZ-1, ki na dan pred uveljavitvijo tega zakona oziroma ob uveljavitvi pravice presegajo znesek 622,00 eurov, s prvim dnem naslednjega meseca po uveljavitvi tega zakona oziroma pravice uskladijo tako, da se zmanjšajo za:

– celoten znesek, ki je obveznost državnega proračuna, vendar največ do 100 eurov, če znaša pokojnina do 777,50 eurov, pri čemer pa pokojnina ne more znašati manj kot 622,00 eurov;