Odločba o ugotovitvi, da tretji in četrti odstavek 6. člena, 11., 12., 13.a in 14. člen ter prvi odstavek 15. člena Zakona o financiranju občin niso v neskladju z Ustavo ter o zavrženju zahteve za oceno 23. člena Zakona o financiranju občin

1880. Odločba o ugotovitvi, da tretji in četrti odstavek 6. člena, 11., 12., 13.a in 14. člen ter prvi odstavek 15. člena Zakona o financiranju občin niso v neskladju z Ustavo ter o zavrženju zahteve za oceno 23. člena Zakona o financiranju občin

Številka: U-I-164/13-11

Datum: 10. 6. 2015

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, zače­tem z zahtevo Mestne občine Ljubljana, ki jo zastopa Odvetni­ška družba Čeferin, o. p., d. o. o., Grosuplje, na seji 10. junija 2015

Tretji in četrti odstavek 6. člena, 11., 12., 13.a in 14. člen ter prvi odstavek 15. člena Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11) niso v neskladju z Ustavo.

Zahteva za oceno ustavnosti 23. člena Zakona o fi­nanciranju občin (Uradni list RS, št. 123/06, 57/08 in 36/11) se zavrže.

Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju predlagatelji­ca) izpodbija 2., 7., 8., 9., 10., 11. in 14. člen Zakona o spre­membah in dopolnitvah Zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 57/08 - v nadaljevanju ZFO-1A), ker meni, da zakono­dajalec ni izpolnil svojih obveznosti iz odločbe Ustavnega sodi­šča št. U-I-24/07 z dne 4. 10. 2007 (Uradni list RS, št. 101/07, in OdlUS XVI, 74). Glede na to naj v Zakonu o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/06 - v nadaljevanju ZFO-1) ne bi odpravil ugotovljene neskladnosti z Ustavo ter škodljivih posledic, nastalih zaradi izvrševanja z Ustavo neusklajenega zakona. ZFO-1 naj bi glede na prej veljavno ureditev v Za­konu o financiranju občin (Uradni list RS, št. 32/06 - uradno prečiščeno besedilo - v nadaljevanju ZFO) namreč bistveno zmanjšal obseg sredstev občin in s tem tudi obseg sredstev predlagateljice za uresničevanje ustavnih in zakonskih nalog. Tega naj ZFO-1A ne bi odpravil. Glede na to predlagateljica meni, da izpodbijani predpis posega v njen ustavni položaj in pravice. Predlaga, naj Ustavo sodišče razveljavi izpodbijano ureditev in do uskladitve sistema financiranja občin z Ustavo določi način izvršitve svoje odločbe tako, da se opre na uredi­tev, ki je veljala po ZFO.

Predlagateljica očita 7. in 8. členu ZFO-1A, da nedoloč­no urejata financiranje občin. V 7. členu ZFO-1A naj občinske naloge ne bi bile vsebinsko določno opredeljene in v posledici tudi ne z njimi povezani stroški, ki se upoštevajo pri določitvi sredstev primerne porabe občin.1 To naj bi v nadaljevanju pov­zročalo neskladje z Ustavo tudi pri izračunu povprečnine2 po 8. členu ZFO-1A. Predlagateljica meni, da bi moral tako naloge kot stroške, ki se v zvezi z njimi upoštevajo, določiti neposre­dno ZFO-1. Dodatno nedorečenost zakonske ureditve naj bi povzročal drugi odstavek 7. člena ZFO-1A, ki je za določitev povprečnih stroškov za financiranje nalog občin uvedel institut dogovora med Vlado in reprezentativnimi združenji občin (v nadaljevanju Dogovor). V postopku sklepanja Dogovora naj bi bil sporen tako položaj Vlade kot položaj reprezentativnih združenj občin, ker naj bi zaradi zakonsko nejasne določitve nalog lahko arbitrarno odločali o primernem obsegu sredstev za njihovo financiranje. Še posebej naj bi bil sporen položaj Vlade. Ta naj se pri sklepanju Dogovora ne bi mogla opreti na vsebinsko določno opredeljen zakon. Glede na to naj bi imela povsem proste roke pri odločitvi o višini sredstev za financiranje občinskih nalog, pa tudi pri tem, ali bo dogovor sploh sklenila ali ne. Izpodbijana ureditev naj bi tako dopuščala celo možnost, da način financiranja občin ne bo urejen. Sklepanje Dogovora naj bi zato utegnilo povzročiti, da obseg zagotovljenih sredstev ne bo skladen z obsegom nalog. Člen 8 ZFO-1A, ki določa sporočanje podatkov o tekočih odhodkih in transferjih občin ministrstvu, pristojnemu za finance, naj ne bi jasno določal, ali bo poseben zakon določil pošiljanje teh podatkov za vse naloge ali pa bo določil tudi seznam nalog, na katere se ti podatki nanašajo, kar bi navajalo na dodatni, kasnejši predpis. Predlagateljica meni, da sklenitev Dogovora ne more nado­mestiti zakonodajalčeve dolžnosti, da financiranje občin uredi z zakonom na način, ki je skladen z Ustavo. Očita tudi, da je izračun povprečnine, ki je bistvenega pomena za določitev višine povprečnih stroškov, določen z uredbo Vlade, kar bi morala biti zakonska vsebina ali pa bi moral zakon določiti vsaj kriterije za določanje metodologije za ta izračun. Poleg tega naj bi izračun primerne porabe upošteval le financiranje tistih nalog občin, ki so opredeljene v zakonih, in ne tudi tistih, ki jih v skladu z Ustavo občine urejajo samostojno s svojimi statuti. Izpodbijana ureditev naj financiranja slednjih sploh ne bi zago­tavljala. To naj bi pomenilo, da je izvajanje nalog, ki jih občine lahko urejajo samostojno in ki zadevajo samo prebivalce obči­ne, onemogočeno. Izpodbijani določbi ZFO-1A naj bi bili glede na vse našteto v neskladju z načeli pravne države iz 2. člena Ustave, z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave ter z načeli lokalne samouprave iz 138. člena, prvega odstavka 140. člena in 142. člena Ustave.

Volja večine v reprezentativnem združenju občin po mnenju predlagateljice tudi sicer ne more biti garant in varuh izvajanja ustavnih določb o lokalni samoupravi, ker se lahko sprevrže v diktat večine nad manjšino. Tak položaj bi lahko povzročil neenako obravnavanje prebivalcev občin, ki so ostale v manjšini, četudi bi bilo število prebivalcev večje kot v občinah, ki so oblikovale potrebno večino za odločitev, kar naj bi bilo v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Predlagatelji­ca opozarja, da v Republiki Sloveniji delujeta dve reprezenta­tivni združenji občin, izpodbijana ureditev pa naj ne bi določala, s katerim od njiju naj Vlada sklene dogovor.

Predlagateljica izpodbija tudi z ZFO-1A uveden sistem financiranja zakonskih nalog občin iz dohodnine, še zlasti in­stitut solidarnostne izravnave oziroma dodatne solidarnostne izravnave (2., 9., 10. in 11. člen ZFO-1A). Meni, da bi se glede na prvi stavek 142. člena Ustave moral delež pripadajoče dohodnine prilagajati konkretni občini in naj bi bil odvisen od višine sredstev, ki jih posamezna občina potrebuje za financi­ranje svojih dejanskih nalog. Pavšalna določitev 54 odstotkov dohodnine za financiranje primerne porabe občin iz 2. člena ZFO-1A naj bi bila zato v nasprotju z ustavno zahtevo, da mora zakonodajalec občinam primarno zagotoviti dovolj obsežne la­stne vire občin za financiranje njihovih nalog. Členu 9 ZFO-1A, ki določa primeren obseg sredstev za financiranje primerne porabe in ki v drugem odstavku predvideva zmanjšanje tega obsega glede na izračunano primerno porabo občine, pa očita, da naj bi povzročal odvzem lastnih sredstev občine. Občina naj tako ne bi imela možnosti, da lastna sredstva porabi za lastne potrebe, to je za potrebe izvrševanja lokalne samouprave, ampak se ta v delu namenijo drugim občinam. Zaradi take ure­ditve naj bi z lastnimi viri občin dejansko razpolagala država. Predlagateljica meni, da takšna ureditev ne izhaja iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-24/07. Opozarja, da je v tej odločbi navedeno stališče, da je za uresničevanje lokalne samouprave odgovorna predvsem občina sama. Tega stališča naj izpodbija­ni zakon ne bi upošteval, saj nikjer ne določa dolžnosti občin, naj zagotovijo zadosten obseg sredstev za financiranje svojih nalog, preden bi bile upravičene do finančne izravnave. Glede na drugi stavek 142. člena Ustave predlagateljica meni, da so do finančne izravnave lahko upravičene le slabše gospodarsko razvite občine, v ta namen pa naj bi bila sredstva dolžna za­gotoviti država. Šele če državna sredstva ne bi zadoščala za izvajanje občinskih nalog, bi po mnenju predlagateljice lahko prišlo do tega, da bi razliko pokrivale druge občine, skladno z načelom solidarnosti. Vendar pa naj izpodbijani zakon kriterijev za ugotavljanje stopnje razvitosti občin sploh ne bi predvideval. Meni, da so izpodbijane zakonske določbe glede na navedene očitke v neskladju s 138. in 142. členom Ustave.

Izpodbijani 14. člen ZFO-1A, ki ureja sofinanciranje investicij občin iz sredstev državnega proračuna,3 naj prav tako ne bi v celoti izpolnil obveznosti, naloženih s citirano odločbo. Ureditev sofinanciranja investicij, kot so opredeljene z 21. členom ZFO-1, naj bi se namreč nanašala le na gradbena dela. To naj bi pomenilo, da izpodbijani 14. člen ZFO-1A ne ureja sofinanciranja vseh investicij, ki so opredeljene v 21. čle­nu ZFO-1, kot naj bi zahtevala navedena odločba Ustavnega sodišča. Predlagateljica tako meni, da izpodbijana ureditev ne dopušča sofinanciranja investicij posebnega pomena za zadovoljevanje skupnih potreb in interesov prebivalcev občine kot pomembnih socialnih ukrepov. Zato naj bi bila v neskladju z načelom socialne države iz 2. člena Ustave. Edina možnost sofinanciranja drugih stroškov, kot so gradbeni, naj bi izvira­la iz pete alineje prvega odstavka 14. člena ZFO-1A, ki pa temelji na navodilih organa upravljanja sredstev kohezijske politike. Predlagateljica meni, da glede na načelo legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave ni dopustno z navodili tega organa nadomestiti z zakonom določenih kriterijev. Ker prva alineja prvega odstavka 14. člena ZFO-1A dopušča med stroški, za katere lahko občina zahteva sofinanciranje, le nakup zemljišča, ne pa tudi druge oblike pridobitve zemljišč (npr. lizinške pogodbe, stavbna pravica), predlagateljica meni, da je s tem omejena svobodna gospodarska pobuda. Zato naj bi izpodbijana določba ogrožala lokalno samoupravo, kot jo določa 138. člen Ustave, in omejevala svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave.

Predlagateljica tudi zavrača trditev, da naj bi bil prej ve­ljavni ZFO v neskladju z ustavnimi načeli lokalne samouprave in načeli Evropske listine lokalne samouprave (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 - v nadaljevanju MELLS). Ocenjuje, da naj bi bila taka pavšalna trditev uporabljena zato, da bi bilo občinam onemogočeno opredeliti in zahtevati povračilo škode, ki naj bi jo povzročal novi ZFO-1. Poleg tega naj iz ZFO-1A ne bi izhajalo, kako je zakonodajalec v ureditvi prehodnega ob­dobja po uveljavitvi ZFO-1 upošteval že začete in predvidene projekte.

Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je po­slala Vlada, ki meni, da je zahteva neutemeljena. Niti z ZFO-1 niti z ZFO-1A naj ne bi bilo protiustavno poseženo v obseg prihodkov predlagateljice, ki naj ji glede na to tudi niso mogle nastati protipravne škodljive posledice. V letih izvrševanja ZFO-1A naj bi proračuni predlagateljice namreč kazali, da je svojo primerno porabo v celoti financirala s svojimi dohodki iz dohodnine in da ni bila udeležena pri sredstvih solidarnostne izravnave in tudi ni prejemala sredstev finančne izravnave iz državnega proračuna. Vlada opozarja, da iz citirane odločbe ne izhaja, da bi dejstvo, da naj bi predlagateljica imela po ZFO-1 manj sredstev kot po ZFO, že samo po sebi pomenilo protiustaven poseg v ustavna načela lokalne samouprave iz 142. in 138. člena Ustave.4

Vlada meni, da 7. in 8. člen ZFO-1A jasno določata, katere naloge občin in z njimi povezani stroški so podlaga za izračun povprečnine. Naloge Zakon določa v 7. členu, v 8. členu pa določa podatke, ki se upoštevajo za ugotovitev povprečnih stroškov za financiranje teh nalog. Sporočanje teh podatkov naj bi občinam nalagal že zakon, ki ureja javne finance. Vlada meni, da je zakonska ureditev iz 7. člena in prvega odstavka 8. člena ZFO-1A vsebinsko natančna in ne dopušča niti spreminjanja nalog občin niti spreminjanja podatkov o stroških za te naloge z morebitnimi drugimi akti. Metodologija za izračun povprečnine naj bi urejala le tehnična vprašanja, v postopku njenega sprejemanja pa sodelujejo tudi občine. Izračuni naj bi bili podlaga za Dogovor o povprečnini, ki naj jo Vlada upošteva v predlogu državnega proračuna za naslednje obdobje. Vlada meni, da ureditev iz izpodbijanih določb zakona temelji na načelih financiranja lokalne samo­uprave, ki jih določa 9. člen MELLS, zlasti na načelu soraz­mernosti med finančnimi viri in nalogami ter na načelu sode­lovanja glede načina dodelitve prerazporejenih virov. Dolžnost Vlade in reprezentativnih združenj občin naj bi bila v tem, da skušajo doseči soglasje, ne drži pa navedba predlagateljice, da se povprečnina lahko določi samo s sporazumom.5 Vlada pojasni, da je od višine povprečnine odvisna odločitev o delitvi javnofinančnih prihodkov, v danem primeru dohodnine, med državnim in občinskimi proračuni. Zato naj bi bilo v pristojnosti Vlade, da predlaga reprezentativnim združenjem občin uskla­ditev izračunane povprečnine, kakor tudi, da v primeru nestri­njanja teh združenj predlaga višino povprečnine Državnemu zboru v sprejetje neposredno s predlogom zakona o izvrše­vanju državnega proračuna. Poudarja, da imajo občine poleg dohodnine, s katero se financirajo obvezne naloge občin, ki jih določajo zakoni (t. i. primerna poraba), na razpolago še druge lastne vire. Te določata 6. in 7. člen ZFO-1, glede katerih pa zakon ne določa namena porabe in so torej občinski organi pri njihovi porabi povsem samostojni.