Odločba o razveljavitvi 146. člena Gradbenega zakona

1914. Odločba o razveljavitvi 146. člena Gradbenega zakona

Številka: U-I-203/23-19

Datum: 22. 5. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 22. maja 2025

Člen 146 Gradbenega zakona (Uradni list RS, št. 199/21 in 133/23) se razveljavi.

Predlagatelj izpodbija 146. člen Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ-1), ki ureja dovoljenje za objekt daljšega obstoja. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju s 140. členom Ustave. Predlagatelj navaja, da je urejanje prostora izvirna pristojnost občin, ki so pri tem samostojne v okviru Ustave in zakonov, njihova avtonomija pa je omejena zaradi varstva okolja in podobnih omejitev. Pojasnjuje, da mora občina v postopku prostorskega načrtovanja pretehtati mnenja nosilcev urejanja prostora kot zastopnikov javnega interesa in pripombe občanov z javne razgrnitve in javne obravnave. Nasprotno naj bi bili nosilci urejanja prostora iz postopka izdaje dovoljenja za objekte daljšega obstoja izključeni, vloga občine pa omejena na izdajo potrdila o plačanem komunalnem prispevku. Pri tem naj občina niti ne bi imela možnosti za zaračunavanje komunalnega prispevka za objekte, ki so zgrajeni na kmetijskih, gozdnih ali drugih varovanih zemljiščih, saj ta niso opremljena z ustrezno infrastrukturo. Upravne enote naj bi glede na osmi odstavek 332. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 - v nadaljevanju ZUreP-3) celo imele možnost izdati dovoljenje za objekt daljšega obstoja tudi brez potrdila občine o plačanem komunalnem prispevku. Predlagatelj meni, da izpodbijana zakonska ureditev pomeni poseg v pristojnost prostorskega načrtovanja občin in da bi zato morala biti v postopkih izdaje dovoljenj za objekte daljšega obstoja vloga občin okrepljena. Poudarja, da namen prostorskega načrtovanja ni sanacija nedovoljenih gradenj kot samovoljnih posegov posameznikov v prostor. Predlagatelj oporeka temu, da občine, katerih ena izmed temeljnih in izvirnih pristojnosti je upravljanje s prostorom, sploh niso stranke v postopku izdaje dovoljenja za legalizacijo objekta daljšega obstoja, čeprav je večino dejstev in okoliščin, ki so podlaga za odločitev, vezanih na stanje objekta v prostoru.

Odloki o občinskih prostorskih načrtih in področna zakonodaja po zatrjevanju predlagatelja ne dopuščajo gradnje stanovanjskih stavb na kmetijskih in gozdnih zemljiščih, dovoljenje za objekt daljšega obstoja pa naj bi bilo nasprotno mogoče dobiti tudi za številne nelegalne gradnje, zgrajene na varovanih in zaščitenih območjih. Predlagatelj poudarja vedno večjo potrebo po zaščiti prostora in narave ter omejenost in nenadomestljivost prostora kot skupne dobrine, ki ne sme postati plen zasebnih interesov. Prostorsko načrtovanje naj bi bilo zato posebnega pomena. Izpodbijani ureditvi predlagatelj očita, da izključuje mnenjedajalce, ki varujejo javni interes na področju varstva zemljišč, naravnih bogastev in zdravega življenjskega okolja, in v nasprotju s Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija)¹ tudi javnost. Predlagatelj trdi, da zato, ker namembnost zemljišča, kot je določena v prostorskem aktu, v pripravo katerega je bila vključena javnost, ni upoštevna kategorija pri izdaji dovoljenja za objekt daljšega obstoja, izpodbijana zakonska ureditev posredno krši Aarhuško konvencijo. Ne občina ne javnost naj bi namreč ne imeli informacij o teku postopka izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja, dostop do informacij pa je po predlagateljevem zatrjevanju nujen pogoj za svobodo izražanja, varovano tudi s prvim in drugim odstavkom 39. člena Ustave.

Izpodbijana ureditev, kolikor dopušča izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja za objekte na kmetijskih in gozdnih zemljiščih, je po predlagateljevem mnenju tudi v neskladju s 70., 71. in 72. členom Ustave. Predlagatelj navaja, da že iz 5. člena Ustave izhaja dolžnost države, da skrbi za ohranjanje naravnih bogastev, t. i. okoljevarstvene določbe Ustave pa mu med drugim nalagajo, naj z zakoni uredi pogoje uporabe naravnih bogastev in način uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja, Ustava pa v okviru teh določb varuje naravo.

Predlagatelj trdi, da v postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja Zavod za gozdove Republike Slovenije, ki ima sicer vlogo v postopkih dovoljevanja gradnje objektov v gozdovih in posegov v gozd, ne more opravljati svojih zakonskih pristojnosti ohranjanja in razvoja gozda kot naravnega bogastva in gozdnega zemljišča kot zaščitenega zemljišča ter da njegovo mnenje v tem postopku ni upoštevno. Predlagatelj utemeljuje poudarjen javni interes in večnamensko funkcijo gozdov ter utemeljenost s tem povezanih omejitev lastnine pravice. Zakonodajalec naj bi prepoznal poseben pomen gozda in ga zavaroval s področno zakonodajo. Splošen interes zakonodajalca za ohranitev gozdov kot narodnega bogastva naj bi bil izražen v Resoluciji o nacionalnem gozdnem programu (Uradni list RS, št. 111/07 - v nadaljevanju Resolucija), ki med najpogostejše negativne pojave v gozdu uvršča tudi nedovoljene posege v gozdni prostor. Predlagatelj meni, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Resolucijo, Zakonom o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93, 67/02, 115/06, 110/07, 106/10, 63/13, 17/14, 24/15 in 77/16 - ZG) in Zakonom o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24 - ZVO-2) ter tudi s 70. členom Ustave, ker ne vsebuje omejitve, ki bi onemogočala legalizacijo nedovoljenega objekta daljšega obstoja v gozdu kot naravnem bogastvu.

Zakonodajalec naj bi z ureditvijo legalizacije objekta daljšega obstoja posegel v zemljišča, ki bi morala biti v skladu z 71. členom Ustave varovana in na katerih ne bi smeli stati objekti, ki škodljivo posegajo v okolje. Predlagatelj trdi, da bi moral zakonodajalec tudi pri ureditvi dovoljenja za objekte daljšega obstoja upoštevati ustavno zahtevo po zaščiti kmetijskih zemljišč in preprečiti možnost legalizacije bivalnih objektov na kmetijskem in gozdnem zemljišču. Navaja, da morajo občine pri pripravi prostorskih načrtov upoštevati Splošne smernice s področja varovanja kmetijskih zemljišč, ki jasno določajo, pod katerimi pogoji bo Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano dalo soglasje k občinskemu prostorskemu načrtu, s čimer država varuje zaščitena kmetijska zemljišča. Nasprotno pa naj bi bili nosilci prostorskega urejanja iz postopka izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja izključeni, kmetijska zemljišča pa posledično v okviru tega instituta popolnoma nezaščitena. Tega po mnenju predlagatelja ne omili niti šesti odstavek 146. člena GZ-1, saj je v skladu s to določbo razveljavitev dovoljenja za objekt daljšega obstoja skrajno sredstvo. Predlagatelj trdi, da je zakonodajalec pri ureditvi dovoljenja za objekt daljšega obstoja zapostavil splošni interes in ni zaščitil varstva okolja, kulturne dediščine in varstva zemljišč. Takšna zakonska ureditev je po predlagateljevem mnenju v nasprotju z Ustavo, ustavnosodno presojo in sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice.

Predlagatelj opozarja, da so pri varovanju okolja pomembni tudi mednarodni instrumenti, kot je Aarhuška konvencija, ter zahteve Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 - EKČP) ter Evropske unije. Zahtevi po zagotovitvi visoke ravni varstva okolja tudi za prihodnje generacije naj bi ustrezalo izvajanje pravil varstva okolja v sistemu soglasij in dovoljenj (t. i. sistem command and control). Predlagatelj trdi, da je država na podlagi drugega odstavka 72. člena Ustave dolžna skrbeti za zdravo življenjsko okolje. Oporeka temu, da Agencija Republike Slovenije za okolje kot pomemben nosilec prostorskega urejanja nima pri izdaji dovoljenja za objekt daljšega obstoja nobene vloge. Izpodbijana ureditev naj bi obenem omogočala izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja, ki je zgrajen na varovanem zemljišču brez ustrezne komunalne opremljenosti. Predlagatelj utemeljuje, da problema odvajanja komunalne odpadne vode pri objektu, ki je postavljen na najboljšem kmetijskem zemljišču ali v gozdu, ni mogoče sanirati drugače kot z odstranitvijo objekta. Pravica do zdravega življenjskega okolja je po predlagateljevem mnenju na področju legalizacije objektov daljšega obstoja zapostavljena.

Predlagatelj strne svoje navedbe, da ni sporna sama legalizacija objektov, kot jo sicer ureja GZ-1, temveč le ureditev dovoljenja za objekt daljšega obstoja. Kot protiustavno označuje ureditev, ki v postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja ne zahteva pridobitve mnenj glede skladnosti objekta s prostorskimi akti in predpisi o urejanju prostora ter minimalne komunalne oskrbe objekta in ki obenem ne določa nobenih omejitev glede zemljišča, na katerem je zgrajen objekt. GZ-1 je po predlagateljevem mnenju v tem delu pomanjkljiv in ne vsebuje nobenih varovalk, ki bi preprečevale gradnjo v nekaterih najbolj občutljivih ekosistemih, kot so najboljša kmetijska zemljišča, varovalni gozdovi ter območja narodnih, regijskih in krajinskih parkov.

Državni zbor na zahtevo ni odgovoril. Mnenje je dala Vlada, ki meni, da izpodbijana zakonska ureditev ni v neskladju z Ustavo. Vlada navaja, da se v zakonski ureditvi legalizacije objektov kaže legitimni interes države, da omogoči ureditev pravnega stanja nelegalnih objektov, ki so v prostoru že dolgo. Dovoljenje za objekt daljšega obstoja po zatrjevanju Vlade ne pomeni, da je gradnja skladna s prostorskim izvedbenim aktom, temveč le, da objekt ni nelegalen in da se šteje, da ima uporabno dovoljenje. To naj bi pomenilo, da je na takem objektu možno izvajati le tiste vrste gradenj, ki jih na območju, na katerem objekt stoji, dopuščajo občinski prostorski izvedbeni akti. Z dovoljenjem za objekt daljšega obstoja je po navedbah Vlade dopuščeno, da se obstoječi objekt vzdržuje in ohranja v funkciji, kot v prostoru že dolgo obstaja, tako da ne pride do tega, da bi zaradi nezmožnosti vzdrževanja ali konstrukcijskih popravil postal objekt neuporaben ali celo nevaren za uporabnika in okolico. Namen zakonodajalca naj bi ne bil, da se objektom, za katere je izdano dovoljenje za objekt daljšega obstoja, omogoči nadaljnji razvoj, če to ni skladno z načrtovanim prostorskim razvojem občine. Slednje po zatrjevanju Vlade ostaja v izvirni pristojnosti občine, v katero GZ-1 po njenem mnenju ne posega.

Vlada nadalje trdi, da drugi odstavek 142. člena GZ-1 varuje zdravo življenjsko okolje. Opozarja, da se glede na sedmi odstavek 146. člena GZ-1 kljub pomisleku predlagatelja na občine ne more izvajati upravičen pritisk za gradnjo komunalne infrastrukture, saj je izven meja aglomeracij to dolžan urediti lastnik. Vlada pojasnjuje, da tudi za objekte, ki so zunaj območja javnega komunalnega opremljanja, veljajo predpisi in standardi, ki urejajo odvajanje odpadne vode. Nadalje navaja, da dovoljenja za objekt daljšega obstoja ni mogoče enačiti z gradbenim ali uporabnim dovoljenjem, saj velja le pogojno ter se v primerih in pod pogoji, določenimi v šestem odstavku 146. člena GZ-1, lahko razveljavi. Občini je po mnenju Vlade s tem omogočeno, da lahko zahteva razveljavitev dovoljenja za objekt daljšega obstoja zaradi neposredne ogroženosti zdravja in življenja ljudi ter delov okolja. Ker obenem izdaja dovoljenja za nevaren objekt, za katerega je bil izrečen inšpekcijski ukrep, sploh ni mogoča, je po mnenju Vlade pravica do zdravega življenjskega okolja iz 72. člena Ustave ustrezno varovana.

Četrti odstavek 142. člena GZ-1 naj bi pripomogel k ustreznemu evidentiranju objektov, ki zagotavlja pregledno in ažurno informacijo o pravnem stanju objektov in tudi pravno varnost lastnikov nepremičnin. Interes ohranitve objektov naj bi izhajal tudi iz premajhne aktivnosti občin in preobremenjenosti državnih organov glede nadzora nad objekti z neurejenim pravnim stanjem. Vlada s statističnimi podatki utemeljuje preobremenjenost gradbene inšpekcije in na njihovi podlagi zatrjuje, da se trend povečevanja pripada zadev pričakuje tudi v prihodnje. Pojasnjuje, da so postopki na področju gradbene inšpekcije dolgotrajni in izredno zapleteni, in opozarja na upad učinkovitosti izvršb inšpekcijskih ukrepov. Vlada trdi, da odstranitev objekta pomeni najhujše poseganje v lastninsko pravico posameznika, ki je sicer varovana v 33. členu Ustave, pomeni pa tudi poseg v pravice iz 34. in 36. člena Ustave.² Navedbe predlagatelja, da javnost nima informacije o teku postopka za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja, Vlada zavrača z utemeljitvijo, da gre v primeru tega dovoljenja za ureditev pravnega stanja objekta, ki v prostoru obstaja že dlje časa in ki z vidika javnosti ne pomeni spremembe v prostoru.

Vlada trdi, da so bile občine dolga leta pasivne glede ukrepanja zoper nelegalne objekte, ki so bili v prostor (na gozdna, kmetijska ali druga varovana zemljišča) umeščeni v neskladju s prostorskimi akti. Glede na to in vse prej navedeno je po mnenju Vlade izpodbijana zakonska ureditev iz 146. člena GZ-1 ne le dopustna, temveč celo nujno potrebna. Vlada meni, da zakonska ureditev vsebuje dovolj varovalk, ki omogočajo, da se dovoljenje za objekt daljšega obstoja izda le za tiste objekte, ki kumulativno izpolnjujejo taksativno naštete predpisane pogoje, ki se razlagajo restriktivno in ozko. Izpodbijana ureditev je po mnenju Vlade v skladu z Ustavo ter nujno, primerno in sorazmerno sredstvo glede na svoj namen.

Mnenje Vlade je bilo vročeno v izjavo predlagatelju, ki pa se o njem ni izjavil.

Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-203/23 z dne 23. 11. 2023 (Uradni list RS, št. 121/23) izvrševanje 146. člena GZ-1 zadržalo do svoje končne odločitve in določilo način izvršitve svoje odločitve. Obenem je sklenilo, da bo zadevo obravnavalo absolutno prednostno.

Izpodbijani 146. člen GZ-1 se glasi:

Za objekt, del objekta, rekonstrukcijo objekta ali spremembo namembnosti objekta iz prvega odstavka 142. člena tega zakona, ki od 1. januarja 2005 obstaja v bistveno enakem obsegu in bistveno enaki namembnosti, lahko investitor, lastnik ali imetnik stavbne pravice zahteva izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja.

V zahtevi za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja investitor navede:

podatke o vlagatelju zahteve (osebno ime ali firmo in stalno prebivališče ali poslovni naslov vlagatelja);

podatke o objektu oziroma gradnji, ki je predmet zahteve (parcelne številke, na katerih objekt stoji, in številka stavbe, če je določena);

podatek o uporabi komunalne infrastrukture in podatek o klasifikaciji objekta v skladu s predpisom, ki ureja klasifikacijo vrst objektov CC-SI;

in ji priloži:

zemljiškokatastrski načrt, če je objekt vpisan v kataster nepremičnin, oziroma elaborat v skladu z zakonom, ki ureja kataster nepremičnin, če ta še ni vpisan, kadar je takšen vpis predpisan;

posnetek obstoječega stanja (tlorisi, prerezi in pogledi oziroma drugi posnetki in dimenzije objekta, površina gradbene parcele, če se parcela določa, pri stavbah tudi tlorisi vseh etaž z osnovnimi merami prostorov, seznamom prostorov s površinami in podatek o bruto tlorisni površini ter pri stavbah kulturne dediščine tudi vse fasade);

dokazilo o izkazani pravici graditi v skladu s 3. točko prvega odstavka 46. člena tega zakona;

dokazilo o daljšem obstoju objekta.

Ne glede na prvi odstavek tega člena se dovoljenje za objekt daljšega obstoja ne izda, če gre za nevaren objekt, za katerega je bil izrečen inšpekcijski ukrep.

V postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja se preverjajo dejstva iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena, razen oskrbe z minimalno komunalno opremo. Pred izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja je treba predložiti potrdilo občine o plačanem komunalnem prispevku v skladu z zakonom, ki ureja prostor, in plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo v skladu s 106. členom tega zakona ali prvi obrok nadomestila, če je odobreno obročno odplačevanje, oziroma predložiti dokazilo, da gre za objekt, v katerem se opravlja dejavnost javne gasilske službe.

Stranski udeleženci iz drugega odstavka 48. člena tega zakona lahko v postopku izdaje dovoljenja za objekt daljšega obstoja nasprotujejo le obstoju dejstev iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena.

Dovoljenje za objekt daljšega obstoja velja pogojno in ga upravni organ lahko razveljavi na zahtevo vlade ali občine brez odškodninske odgovornosti, če je to potrebno zaradi zavarovanja javnega interesa po predpisih, veljavnih v času gradnje objekta, in sicer ob neposredni ogroženosti zdravja in življenja ljudi ter delov okolja v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja. Razveljavitev ni mogoča, če je ogroženost mogoče odpraviti z drugimi milejšimi sredstvi.

Ne glede na izdano dovoljenje za objekt daljšega obstoja lastnik objekta ni upravičen od občine zahtevati gradnje manjkajoče komunalne opreme, če je objekt zunaj določenega območja komunalnega opremljanja.«

Dovoljenje za objekt daljšega obstoja je poleg odločbe o legalizaciji vrsta upravne odločbe, ki se izda v postopku legalizacije objektov kot postopku ureditve pravnega stanja že zgrajenega objekta, dela objekta, rekonstrukcije ali spremembe namembnosti objekta, izvedene brez gradbenega dovoljenja ali v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem.³ Splošna pravila in pogoje, ki veljajo za obe vrsti upravnih odločb, določa 142. člen GZ-1. Postopek in pogoji za izdajo odločbe o legalizaciji (143. do 145. člen GZ-1) ter dovoljenja za obstoj (146. člen GZ-1) se razlikujejo, v obeh primerih pa ima izdaja odločbe za posledico, da objekt ali del objekta, ki ima odločbo o legalizaciji ali dovoljenje za objekt daljšega obstoja, ni nelegalen ali neskladen in se zanj šteje, da ima uporabno dovoljenje v skladu z GZ-1.⁴ Bistvene značilnosti, ki opredeljujejo dovoljenje za objekt daljšega obstoja in po katerih se ta loči od odločbe o legalizaciji, so: (1) da se lahko izda le za objekt, del objekta, rekonstrukcijo objekta ali spremembo namembnosti objekta, ki od 1. 1. 2005 obstaja v bistveno enakem obsegu in bistveno enaki namembnosti, (2) da se v postopku njegove izdaje v zvezi z objektom preverja samo izpolnjevanje pogojev glede starosti objekta ter njegovega obstoja v bistveno enakem obsegu in bistveno enaki namembnosti in dejstva, da ne gre za nevaren objekt, za katerega je bil izrečen inšpekcijski ukrep, stranski udeleženci pa lahko prav tako nasprotujejo le obstoju teh dejstev, ter (3) njegova pogojna narava, saj je dovoljenje za objekt daljšega obstoja pod pogoji iz šestega odstavka 146. člena GZ-1 mogoče razveljaviti kadar koli po njegovi izdaji.